論消防行政執(zhí)法中群眾反映強烈問題的原因及對策

曹忠源 熊拯

摘要：習(xí)近平總書記提出“要樹立執(zhí)法為民理念，嚴格監(jiān)督執(zhí)法，解決執(zhí)法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到公平和正義”?？梢?，提高行政效率和保證執(zhí)法質(zhì)量，讓群眾在消防服務(wù)和執(zhí)法中感受到公平和正義是消防行政執(zhí)法工作的“生命線”。但是，當前消防行政執(zhí)法工作領(lǐng)域存在的一些問題依然突出，還有一些群眾反映相當強烈、不容忽視的問題，這與新形勢下人民群眾的新要求、新期待不相適應(yīng)。如何深化消防執(zhí)法改革，進一步落實消防執(zhí)法責任制，著力優(yōu)化消防服務(wù)，改進消防執(zhí)法工作，提高消防執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力，實現(xiàn)在消防行政執(zhí)法中體現(xiàn)社會公平、彰顯法律正義，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展成為一個亟待解決的課題。

關(guān)鍵詞：行政審批;消防執(zhí)法;創(chuàng)新監(jiān)管

消防行政執(zhí)法工作是消防工作重要組成部分，是預(yù)防和減少火災(zāi)危害的主要環(huán)節(jié)和手段，關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全，是促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展的重要保障。當前，隨著改革的深入，消防執(zhí)法工作存在審批難、執(zhí)法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租等群眾反映的問題依然突出，還存在依法行政與執(zhí)法不規(guī)范的矛盾、優(yōu)化營商與審批效率不高的矛盾、新監(jiān)管模式與舊觀念老做法的矛盾等。因此，研究并建立新的消防監(jiān)管方式，健全制度機制，從源頭堵塞制度漏洞，防范系統(tǒng)性風(fēng)險對消防執(zhí)法改革具有重要意義。

筆者以所在消防救援機構(gòu)執(zhí)法改革為例，以消防安全滿意度調(diào)查為依據(jù)，堅持群眾反映突出執(zhí)法問題為導(dǎo)向，深入分析消防工作滿意度調(diào)查報告，探索通過創(chuàng)新監(jiān)管模式、智慧消防建設(shè)等規(guī)范執(zhí)法措施，深化消防責任體系建設(shè)，進一步規(guī)范消防救援機構(gòu)規(guī)范執(zhí)法，著力解決群眾反映強烈問題，提高群眾滿意度。本文主要探討筆者所在單位在消防行政執(zhí)法改革方面的經(jīng)驗與探索，以期為當前全國上下深入推進消防執(zhí)法改革提供借鑒與參考。

一、消防行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

（一）依法行政與執(zhí)法不規(guī)范的矛盾

習(xí)近平總書記談依法行政，應(yīng)當全面深化改革法治思維和法治方式，人民群眾也將收獲更多實實在在的福祉。依法行政是現(xiàn)代法制國家政府行使權(quán)力普遍奉行的基本原則，是依法治國的必然要求和根本標志，所謂“法令行則國治、法令弛則國亂”。法律得到有效施行和執(zhí)行，對于施政治國具有至關(guān)重要的意義。但是，當前消防行政執(zhí)法方面還存在一些問題，嚴重影響了依法行政進程，成為群眾反映的突出問題。其中，一些單位和個人濫用自由裁量權(quán)，基于同樣違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)，但不同單位處罰不盡相同，有的“頂格”處罰，有的則按最低限處罰，有的甚至出現(xiàn)低于或者高于處罰幅度進行行政處罰，造成情節(jié)輕重與處罰力度不相當，執(zhí)法顯失公正。有的執(zhí)法人員辦人情案、關(guān)系案，有的甚至有法不依，執(zhí)法不嚴乃至徇私枉法、破壞法治，此類案件在消防隊伍內(nèi)也是有的，嚴重影響消防隊伍用汗水和鮮血樹立的形象。

（二）優(yōu)化營商與審批效率不高的矛盾

優(yōu)化營商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)乎市場主體的茁壯成長，關(guān)乎人民群眾的切身利益、關(guān)乎投資者的信心預(yù)期、關(guān)乎發(fā)展全局。從消防行政審批來看，只有不斷提高消防審批效率，出臺更多便民利企措施，優(yōu)化消防服務(wù)，幫助企業(yè)排憂解難，才能持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，進一步釋放紅利、激發(fā)活力、增添動力。隨著新修正的《中華人民共和國消防法》實施，消防機構(gòu)只承擔有公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查一項行政審批事項，但在消防服務(wù)領(lǐng)域仍有在群眾反映強烈的痛點、堵點、難點，主要是開業(yè)前安全檢查承諾告知制未真正實行，消防行政審批速度較慢，有些行政審批項目，遲遲不能辦結(jié)，有些項目明明已經(jīng)辦結(jié)，審批意見卻遲遲不送達，消耗企業(yè)和群眾時間成本。一些執(zhí)法人員利用手中審批權(quán)“吃、拿、卡、要”，存在接受單位吃喝送禮等“微腐敗”行為，“無利不起早”的潛規(guī)則仍有存在。一些執(zhí)法人員服務(wù)能力較低，服務(wù)態(tài)度不好，官老爺心態(tài)嚴重，對待群眾冷漠，沒有為群眾提供優(yōu)質(zhì)的消防服務(wù)。

（三）新監(jiān)管模式與舊觀念老做法的矛盾

中央《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，深化消防執(zhí)法改革，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化源頭治理，深化簡政放權(quán)，堅決破除各種不合理的門檻和限制，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，推行消防執(zhí)法事項全部向社會公開，構(gòu)建消防監(jiān)督管理體系。但目前新監(jiān)管模式仍未完全建立，依然是“大包大攬”“無所不能”的“保姆式”監(jiān)管模式。一些消防監(jiān)督員日常監(jiān)管隨意性大，一些單位重復(fù)檢查次數(shù)多，而一些一般單位一年到頭沒有開展過監(jiān)督檢查，導(dǎo)致一些“小散遠”場所監(jiān)管不到位，“城中村”、群租房、“九小”場所難防難控。一些基層消防部門消防監(jiān)管資源不足、監(jiān)管能力薄弱，同時部署開展多項“運動式”專項整治行動，造成消防部門疲于奔命，企業(yè)窮于應(yīng)付檢查。消防執(zhí)法程序相對復(fù)雜，調(diào)查取證、詢問筆錄、處罰告知和通知送達等環(huán)節(jié)較多，消防違法行為懲處標準較高，導(dǎo)致無法督促一些輕微的違法行為沒有得到及時改正，在處罰環(huán)節(jié)上花費較多時間，不利于開展執(zhí)法。社會單位普遍消防安全自主管理能力差，消防巡查、值班、培訓(xùn)等制度不落實，日常檢查不能發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，消防部門重復(fù)檢查重復(fù)發(fā)現(xiàn)類似的火災(zāi)隱患，單位消防工作依賴思想嚴重，消防工作投入經(jīng)費少。群眾消防安全意識不高， 接受消防宣傳教育途經(jīng)較少，缺乏必要的火災(zāi)逃生自救常識。

（四）消防社會化與安全責任制體系未真正構(gòu)建的矛盾

雖然國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《消防安全責任制實施辦法》和廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布的《廣西壯族自治區(qū)消防安全責任制實施細則》，明確了全區(qū)各級人民政府和工作部門的消防安全職責，并著力構(gòu)建全社會共同參與的消防安全責任體系。但目前很多單位消防安全責任制仍不落實的問題依然存在，責任制體系不完善，消防工作由消防部門“一家獨唱”“單打獨斗”的局面仍沒有完全改變，直接導(dǎo)致社會單位和個人對消防部門產(chǎn)生了嚴重依賴，甚至錯誤地認為消防工作是為消防部門而做，消防責任倒置。部分行業(yè)部門沒有主動開展常態(tài)化消防安全工作，大多都是被動地應(yīng)當?shù)叵啦块T的要求，在重要時段開展一些突擊性檢查，主動開展實質(zhì)性工作的部門少，仍然存在補臺賬檔案的現(xiàn)象，沒有真正履行責任。一些基層單位職責不清、管控不力，未嚴格履行消防工作職責，消防安全“網(wǎng)格化”管理工作浮于面上，對轄區(qū)開展防火檢查、宣傳教育等消防工作不力，發(fā)生火災(zāi)后對相關(guān)人員追責不到位。一些公安部門認為消防監(jiān)管職責已經(jīng)移交應(yīng)急管理部門，而且“可以負責”為選擇性職責，不是授權(quán)性職責，公安派出所不應(yīng)開展消防監(jiān)督檢查和教育培訓(xùn)，不愿意開展監(jiān)督檢查和教育培訓(xùn)工作，導(dǎo)致監(jiān)管缺位。部分社會單位消防安全責任主體意識沒有建立起來，消防工作還流于形式，消防投入不足，部分企業(yè)未按要求建立專職消防隊，已建專職消防隊人員和裝備配備不足。

二、原因分析

產(chǎn)生上述問題的原因有制度問題，有人為主觀因素，也有社會環(huán)境等客觀因素的影響。

（一）未能從行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橄婪?wù)

有的單位沒有從群眾利益出發(fā)，切實轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮社會單位自我管理能力，認為消防行政審批就是“源頭管理”，設(shè)置諸多審批條件，審批時間過長。一些單位和個人宗旨意識、服務(wù)意識不強，沒有急群眾所急，想群眾所盼，主動服務(wù)，解決問題，沒讓群眾體驗到優(yōu)質(zhì)的消防服務(wù)。消防執(zhí)法改革后，相關(guān)配備制度還未全部出臺落實，行政審批制向消防承諾制過渡仍需探索。

（二）缺乏的人力難以應(yīng)對繁重任務(wù)

以筆者所在的欽州市為例，目前，欽州市現(xiàn)有常住人口400萬，消防部門共有監(jiān)督員35人，消防安全重點單位420家，各類社會單位2萬余家，新增單位日趨增多，社會火災(zāi)防控工作壓力巨大。而基層消防大隊普遍只有3至4名監(jiān)督執(zhí)法干部，一線監(jiān)督干部監(jiān)管基本采取劃片管理，管理單位將近千家，每名監(jiān)督員每年平均檢查609.6家單位，督促整改火災(zāi)隱患1351處，對13家單位進行行政處罰，繁重的監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)督員不足的問題越來越突出。

（三）消防職業(yè)化專業(yè)化水平不高

基層監(jiān)督員基本是原部隊成長和地方高校畢業(yè)生，學(xué)歷普遍為大專、本科，缺乏高素質(zhì)人才，高級工程師、工程師占比低。一些單位缺乏對人才培養(yǎng)的規(guī)劃，消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，很多單位沒有人通過國家法律資格考試，對國家法律、法規(guī)、政策研究不足，給監(jiān)督執(zhí)法不規(guī)范留下隱患。一些單位沒有形成人才培養(yǎng)梯次，一些長期從事監(jiān)督工作人員調(diào)崗交流后出現(xiàn)斷層。而由于人事制度要求和個人成長需要，很多監(jiān)督員在防火監(jiān)督崗位時間不超過4年，從事監(jiān)督檢查時間不長，監(jiān)督員能力水平有待提高。

（四）消防工作發(fā)展依然不平衡

由于社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未徹底改變，消防工作發(fā)展依然不平衡，城市消防工作落實情況較好，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、村（居民）委員會消防安全責任制落實不到位，農(nóng)村消防基礎(chǔ)工作薄弱，缺乏消防力量，農(nóng)村居民消防安全意識不高，自防自救能力差，通過2018年全市火災(zāi)分析，36.5%火災(zāi)和66.7%亡人火災(zāi)發(fā)生在農(nóng)村。一些社會單位消防責任主體意識不強，消防安全自我管理水平不高，并受經(jīng)濟下滑等因素的影響，在消防設(shè)施維護保養(yǎng)等方面投入較少，火災(zāi)隱患整改不到位。

三、改進消防行政執(zhí)法工作的幾點思考

（一）進一步規(guī)范消防執(zhí)法行為

要正確適用消防法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，嚴格落實近期部局印發(fā)的《關(guān)于對部分消防安全違法行為實施行政處罰的裁量指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），以《指導(dǎo)意見》作為規(guī)范消防救援機構(gòu)行政處罰裁量行為指引，防止執(zhí)法忽高忽低的情況。建立健全和切實落實監(jiān)督制約機制及時調(diào)整對內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制、工作責任履行機制、責任倒查追究機制以及作風(fēng)建設(shè)長效機制，不斷扎牢監(jiān)督執(zhí)法制度的籠子。強化履行內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能，及時糾正基層執(zhí)法存在問題和出現(xiàn)的偏差，確保執(zhí)法人員依法履行職責。開展監(jiān)督崗位培訓(xùn)，結(jié)合執(zhí)法人員的實際情況和工作需要，制定培訓(xùn)計劃，提高監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和素質(zhì)。加強對監(jiān)督執(zhí)法工作問責，對因不履職和履職不到位的個人實行責任倒查和追責。加強對社區(qū)、派出所消防工作進行定期指導(dǎo)，不斷對消防民警進行業(yè)務(wù)的加強培訓(xùn)。深入開展消防執(zhí)法腐敗問題集中整治專項行動，深入查處一批重點案件，揪出一批執(zhí)法亂作為行為，并處黨紀政紀處分，杜絕工作中不作為、亂作為、不給好處不辦事、給了好處亂辦事、辦事過程“吃、拿、卡、要”的問題，堵塞制度漏洞，健全監(jiān)督執(zhí)紀問責長效機制，使群眾反映強烈的消防執(zhí)法腐敗問題得到有效遏制，人民群眾獲得感和滿意度明顯提升。

（二） 繼續(xù)深入優(yōu)化營商工作

按照優(yōu)化營商環(huán)境工作要求，積極轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新服務(wù)舉措，深化“放管服”，全面實施“一次不跑”“一網(wǎng)通辦”等項目審批服務(wù)新模式，提升行政透明度和行政效能，堅決破除消防監(jiān)督管理中的各種不合理門檻和限制，壓減審批項目，改變審批方式，縮短審批時間，提升服務(wù)質(zhì)量。及時廢止與執(zhí)法改革相悖的文件規(guī)定，取消不必要的審批前置條件，全面清理消防執(zhí)法領(lǐng)域于法無據(jù)的證明材料，能夠通過部門交互

獲取的信息不再要求單位和個人提供。實行容缺后補、綠色通道、郵政或快遞送達便利化措施，推行預(yù)約辦理、同城通辦等多渠道多途徑提高辦事效率和服務(wù)水平。

（三）采取新的監(jiān)管模式

充分利用科技手段健全應(yīng)急管理體系建設(shè)，依托市政府“應(yīng)急云”的建設(shè)，加大推廣“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”工作力度，通過“應(yīng)急云”實時對重點場所和區(qū)域進行監(jiān)控，逐步實現(xiàn)綜合監(jiān)管、“智慧監(jiān)管”。實行“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度，明確抽查范圍、抽查事項和抽查細則，制定年度檢查計劃，及時告知被檢查單位并向社會公開，合理確定抽查比例和頻次，按計劃開展“雙隨機”抽查，針對火災(zāi)多發(fā)頻發(fā)的行業(yè)和領(lǐng)域，適時開展集中專項整治，進一步強化消防安全事中事后監(jiān)管。全面推動社會單位開展“三自主兩公開一承諾”工作，指導(dǎo)社會單位進行自主評估風(fēng)險、自主檢查安全、自主整改隱患，向社會公開消防安全責任人、管理人，承諾本場所不存在突出風(fēng)險或者已落實防范措施，提升單位場所自主管理水平，促進齊抓共管消防工作格局形成。

（四）全面構(gòu)建消防責任制體系

深入落實消防安全責任制，推動市級政府出臺落實《消防安全責任制實施辦法》文件，明確各自應(yīng)當承擔的消防安全責任，推動落實政府屬地責任、行業(yè)部門監(jiān)管責任、社會單位監(jiān)管責任。開展消防工作考核，組織對市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）三級政府履行消防安全職責情況進行逐級考核，納入政府目標責任考核重要內(nèi)容和績效評分體系，對所屬職能部門進行督察、考核，加強對消防工作的指導(dǎo)力度，集中約談一批工作滯后、措施不力的單位和部門，督促各單位各司其職、各負其責。強化行業(yè)主管部門對行業(yè)系統(tǒng)監(jiān)管，各行業(yè)部門列出管理清單、責任清單，逐區(qū)域、逐行業(yè)、逐個消除消防安全隱患。深化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防安全“網(wǎng)格化”管理，依托基層社會服務(wù)管理體系，充分發(fā)動綜治辦、居（村）民委員會等基層力量，對小單位、小場所及樓院村組進行全面排查。推動公安派出所落實監(jiān)管職責，充分調(diào)動派出所消防民警、警區(qū)片警、村（居）民委員會、物業(yè)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)消防協(xié)管員或聯(lián)絡(luò)員三個方面的積極性，切實加強對基層單位的消防監(jiān)督，構(gòu)建基層消防群防群治網(wǎng)絡(luò)，提高基層抵御火災(zāi)事故的能力。

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