論消防行政自由裁量權(quán)的控制

何敏

摘要：無(wú)論行政權(quán)還是司法權(quán)，其自由裁量權(quán)過(guò)大，則天然自帶易腐蝕屬性。消防行政自由裁量權(quán)在實(shí)施過(guò)程中，更是毋庸置疑。囿于消防相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)置，消防自由裁量權(quán)自由裁量空間較大，法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。社會(huì)面消防管控和消防自由裁量權(quán)的設(shè)定密不可分，消防自由裁量權(quán)因此極易破壞社會(huì)公平正義，并且自由裁量權(quán)一經(jīng)濫用，很容易侵犯消防行政相對(duì)人的權(quán)利。因此必須加強(qiáng)對(duì)消防自由裁量權(quán)的控制，遏制權(quán)力濫用，維護(hù)消防行政相對(duì)人的利益，同時(shí)也要加強(qiáng)消防自由裁量權(quán)的行使，確保社會(huì)面消防形勢(shì)安全穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：自由裁量權(quán);消防;控權(quán)

一、消防自由裁量權(quán)的理論基礎(chǔ)

（一）消防行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵

消防自由裁量權(quán)是指消防行政主體在消防有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的條件下，根據(jù)其自身權(quán)限和法律標(biāo)準(zhǔn)的合理判斷，自行判斷并選擇決定作為或者不作為，以及如何作為的行政權(quán)力。

消防行政裁量權(quán)包括以下四點(diǎn)：第一，與消防有關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定了具體的消防行政行為;第二，消防行政主體要具體情況具體分析，結(jié)合實(shí)際靈活妥善選擇;第三，選擇的行政行為應(yīng)當(dāng)公平合理;第四，自由裁量行為一般不違法，但如果存在顯失公正可能質(zhì)變成違法從而成為行政訴訟受案依據(jù)并接受司法審查。

（二）消防行政執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

1.根據(jù)情節(jié)認(rèn)定進(jìn)行自由裁量

根據(jù)事實(shí)和事實(shí)的自由裁量意味著消防行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)其實(shí)施情況自行決定行政相對(duì)人的行為。例如，《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）第六十五條第二款規(guī)定了不同的情節(jié)下不同的處罰種類(lèi)：“人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。”消防行政主體可以依據(jù)情節(jié)輕重自行對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行認(rèn)定并進(jìn)行處置。

2.根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)自由裁量

按照法律規(guī)定對(duì)相對(duì)人進(jìn)行自由裁量，是指消防行政主體在行為人具體實(shí)施行為得到確定時(shí)，在依據(jù)法律規(guī)定時(shí)可以進(jìn)一步選擇明確具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)。在與火災(zāi)有關(guān)的法律法規(guī)中，對(duì)犯罪者行為的處罰相對(duì)較寬，沒(méi)有具體規(guī)定。比如消防行政處罰中的罰款，法律會(huì)將罰款的金額限定在一定范圍之內(nèi)，沒(méi)有確定的數(shù)字。例如，根據(jù)《消防法》第六十條規(guī)定：“單位違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款?！睂?duì)于該罰款數(shù)額的確定，消防行政主體往往根據(jù)行為人的行為以及處罰的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行為人進(jìn)行罰款。對(duì)于懲罰類(lèi)型，同一個(gè)消防行政機(jī)構(gòu)可以自由選擇。比如根據(jù)《消防法》第六十三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者五百元以下罰款。”消防行政主體可以自行選擇對(duì)相對(duì)人進(jìn)行警告或者500元罰款，消防行政機(jī)關(guān)可以選擇警告處罰或者處以500元的罰款。

3.根據(jù)行為自由裁量

根據(jù)行為人的行為進(jìn)行自由裁量意味著相關(guān)的消防法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定。在這種情況下，消防行政機(jī)構(gòu)可以自行決定。例如，公安部120號(hào)令第22條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除;對(duì)具有下列情形之一，不及時(shí)消除可能?chē)?yán)重威脅公共安全的，應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所予以臨時(shí)查封。”即對(duì)于可能?chē)?yán)重威脅公共安全的其他火災(zāi)隱患，由消防管理機(jī)構(gòu)確定。在根據(jù)國(guó)家消防技術(shù)規(guī)范確定火災(zāi)危險(xiǎn)的情況下，與此同時(shí)，由消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定它是否面臨嚴(yán)重的公共安全威脅。

（三）消防行政自由裁量權(quán)存在的依據(jù)

1.消防行政自由裁量權(quán)的理論合法性

消防行政自由裁量權(quán)的存在是合理的，這正是現(xiàn)實(shí)所需要的。但是因其存在極大濫用可能性，因此必須進(jìn)行必要的控制。在維護(hù)社會(huì)公正的同時(shí)，有必要保持行政管理的效率。對(duì)于消防行政執(zhí)法權(quán)力，既不能限制太死，因?yàn)榉刹粦?yīng)該過(guò)于機(jī)械，也不可能對(duì)消防行政管理事項(xiàng)事無(wú)巨細(xì)做出統(tǒng)一具體詳細(xì)的規(guī)制，必須具備一定的靈活性、可操作性。同時(shí)也不能太過(guò)放開(kāi)，給予消防行政主體太大的自主權(quán)。

2.消防行政自由裁量權(quán)的實(shí)際必要性

一是彌補(bǔ)法律的滯后性和僵硬性。任何法律都無(wú)可避免的具有滯后性，同時(shí)立法者具有有限的理性，無(wú)法將所有的情況全部考慮在法律內(nèi)，這使得法律不可能完美無(wú)懈可擊，也無(wú)法估計(jì)現(xiàn)實(shí)的特殊性。通過(guò)賦予消防行政裁量權(quán)，可以彌補(bǔ)法律的缺陷，有助于在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中達(dá)到立法的目的，從而在根源上解決社會(huì)消防問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)消防安全隱患，營(yíng)造良好的消防安全形勢(shì)。

二是提升消防行政執(zhí)法效率。消防管理對(duì)象數(shù)量多，隱患嚴(yán)重，同時(shí)消防行政執(zhí)法人員人數(shù)少，工作量大，如若不給消防行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，必然導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，嚴(yán)重影響消防查處與整改的效果。為服務(wù)和保障好社會(huì)單位的消防安全，提升消防執(zhí)法效率，執(zhí)法人員還必須有一定的自由裁量權(quán)，將廣泛存在的自由裁量權(quán)運(yùn)用法律手段在執(zhí)法過(guò)程中全部消除，這是不現(xiàn)實(shí)的。

三是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)消防行政案件個(gè)案正義。行政相對(duì)人個(gè)案的正義的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)對(duì)行政主體授予自由裁量權(quán)。法律總是會(huì)著重考慮一般情況的規(guī)制，而對(duì)社會(huì)紛繁復(fù)雜，對(duì)于特殊情況下對(duì)個(gè)案，法律難免無(wú)法預(yù)知，從而未制定相應(yīng)的規(guī)制條款。因此，為了實(shí)現(xiàn)案件正義，還必須給予消防管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)就是針對(duì)有限的法律而設(shè)定的一種保證個(gè)案執(zhí)法中相對(duì)公平的重要工具。

二、消防行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀

（一）消防行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平有待提高

當(dāng)前，消防執(zhí)法崗位準(zhǔn)入門(mén)檻較低，人員流動(dòng)頻繁，科班出身人才數(shù)量較少，而工作任務(wù)重，使得消防執(zhí)法壓力大，培訓(xùn)時(shí)間短。執(zhí)法者在進(jìn)入消防隊(duì)伍前，又未經(jīng)過(guò)執(zhí)法崗位的長(zhǎng)期培訓(xùn)，法律意識(shí)、專(zhuān)業(yè)意識(shí)、執(zhí)法能力存在明顯短板。在長(zhǎng)期處罰、監(jiān)督管理的過(guò)程中，權(quán)力本位思想嚴(yán)重，為民服務(wù)意識(shí)欠缺，不太考慮行政相對(duì)人的利益與訴求。個(gè)別消防行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)。一是辦“人情案”“關(guān)系案”時(shí)有發(fā)生，在辦理消防行政案件過(guò)程中，受到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而從輕減輕或者免除處罰。二是同案不同罰，選擇性執(zhí)法，為了規(guī)避監(jiān)督檢查責(zé)任，對(duì)于易出現(xiàn)火災(zāi)危險(xiǎn)就盡量不去監(jiān)督檢查。而對(duì)于不易著火、隱患少的單位就去監(jiān)督檢查。三是指標(biāo)要求過(guò)嚴(yán)，為完成指標(biāo)和排名，只能去定格處罰，從重從嚴(yán)，而忽略客觀情況。

（二）消防行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)濫用嚴(yán)重

一是消防行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)過(guò)大。在消防行政處罰幅度上。例如《消防產(chǎn)品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十九條第一款規(guī)定：“消防產(chǎn)品用戶(hù)應(yīng)檢查產(chǎn)品合格證，產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和相關(guān)證書(shū)，并選擇符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的合格消防產(chǎn)品。”《消防法》第五十九條：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令改正或者停止施工，并處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款?！绷P款的差額是十倍，消防行政執(zhí)法人員在法律范圍內(nèi)有較大的執(zhí)法空間。在事實(shí)認(rèn)定、情節(jié)認(rèn)定上，基于《消防法》未進(jìn)行明確，消防機(jī)構(gòu)則因此具有較大自主認(rèn)定權(quán)。在期限上，比如對(duì)責(zé)令限期改正上，《消防法》也未明確改正期限。二是專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法太過(guò)頻繁。相關(guān)支隊(duì)、大隊(duì)為了所在單位政績(jī)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)罰款數(shù)額、拘留數(shù)量、三停數(shù)量等執(zhí)法“成績(jī)”的指標(biāo)要求，導(dǎo)致執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中濫用職權(quán)，不公正不規(guī)范執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn);外加消防機(jī)構(gòu)對(duì)違法條件認(rèn)定、對(duì)情節(jié)認(rèn)定以及對(duì)消防隱患、重大隱患等事實(shí)認(rèn)定具有較大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致消防行政自由裁量權(quán)濫用嚴(yán)重。

三、消防控制自由裁量控制建議

（一）完善消防法律法規(guī)

完善立法，通過(guò)完善消防相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)消防行政主體的行為約束，進(jìn)一步健全并完善行政處罰相關(guān)規(guī)定，從源頭上減少防火自由裁量權(quán)的范圍。例如《消防法》第六十五條規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止生產(chǎn)，停業(yè)”。顯然《消防法》賦予了消防行政主體過(guò)大的自由裁量權(quán)，從限制人身自由到只進(jìn)行警告或者少量的罰款，從罰款到停止生產(chǎn)和關(guān)閉的命令，對(duì)消防行政官員利益的損害程度已經(jīng)發(fā)生了太大變化。因此，有必要進(jìn)一步完善識(shí)別較輕的地塊和嚴(yán)重地塊的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）強(qiáng)化消防執(zhí)法人員素質(zhì)

執(zhí)法人員的素質(zhì)決定了自由裁量權(quán)的有效性，并反映了執(zhí)行中的現(xiàn)行法律狀況。因此，有必要進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。提高執(zhí)法人員準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)，要提高其政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)，通過(guò)制定執(zhí)法準(zhǔn)入資格考試制度，通過(guò)考核，方可進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍。通過(guò)學(xué)習(xí)、考試來(lái)來(lái)提高和加強(qiáng)執(zhí)法人員的素質(zhì)，通過(guò)考核來(lái)選拔出高素質(zhì)的的執(zhí)法人員。要保留專(zhuān)業(yè)人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化人才培養(yǎng)，積極開(kāi)展執(zhí)法質(zhì)量考核，學(xué)習(xí)優(yōu)秀的典型執(zhí)法案例，鼓勵(lì)執(zhí)法人員在學(xué)校做好工作。

（三）強(qiáng)化司法監(jiān)督

既要確保內(nèi)部人員素質(zhì)過(guò)硬，法律規(guī)定等制度設(shè)計(jì)上控制自由裁量權(quán)，還要加強(qiáng)外部監(jiān)督，確保公民在每一個(gè)案件中感受到社會(huì)公平正義。行政權(quán)力監(jiān)督的司法權(quán)也是現(xiàn)代法治的正當(dāng)含義。在審理行政訴訟案件過(guò)程中，法院應(yīng)進(jìn)一步明確濫用權(quán)力和公平的法律標(biāo)準(zhǔn)。在消防自由裁量權(quán)運(yùn)用過(guò)程中，是否違法和是否嚴(yán)重不合理，需要進(jìn)一步在法律相關(guān)司法解釋中明確。這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施可以有效控制濫用消防安全的自由裁量權(quán)。在審查行政案件時(shí)，法院應(yīng)重視依據(jù)利益保護(hù)原則和行政法中的比例原則進(jìn)行判決。

（四）發(fā)揮媒體監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

媒體的監(jiān)督會(huì)使消防行政機(jī)關(guān)更加注重規(guī)范自己的行政執(zhí)法行為。我們要積極為媒體監(jiān)督提供良好的制度保障，但也要注意防止媒體輿論影響消防行政機(jī)關(guān)依法獨(dú)立處理案件。要加強(qiáng)媒體行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，通過(guò)對(duì)媒體行業(yè)進(jìn)行規(guī)范和管理，確保媒體公正行使監(jiān)督權(quán)。消防行政主體要在媒體監(jiān)督下不斷提升自我執(zhí)法水平，提高辦案質(zhì)量，合理靈活運(yùn)用消防自由裁量權(quán)，也要加強(qiáng)與媒體溝通，加強(qiáng)典型案件宣傳，落實(shí)公眾法律法規(guī)，貫徹執(zhí)法原則。

參考文獻(xiàn)：

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