新中國成立以來邊疆民族地區(qū)貧困治理的歷史探索與演變

白江波 普布次仁

摘要：消除貧困是各族人民的共同愿望。在邊疆民族地區(qū)，我國開創(chuàng)了一條具有中國特色的民族地區(qū)貧困治理模式——政府合作扶貧。它經(jīng)歷了新中國成立初期地區(qū)協(xié)作、比學趕幫的探索階段，改革開放后對口支援、東西協(xié)作、對口幫扶、對口合作的發(fā)展演變階段。全面系統(tǒng)梳理、分析政府合作扶貧的發(fā)展歷程和實踐經(jīng)驗，將為民族地區(qū)的精準扶貧、全面小康提供一定的啟示。

關(guān)鍵詞：邊疆民族地區(qū);政府合作;貧困治理

中圖分類號：F126 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2019）02-084-009

黨的十九大提出要“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”，必須“深入實施東西部扶貧協(xié)作”，這為各級地方政府進行貧困治理提出了要求和提供了實施路徑。邊疆民族地區(qū)作為我國發(fā)展程度相對滯后、貧困程度較深的重要地區(qū)，貧困問題的解決事關(guān)邊疆各民族的發(fā)展，事關(guān)邊疆各族人民的幸福。但是邊疆民族地區(qū)由于歷史、自然環(huán)境等多方面因素的影響，當?shù)氐母骷壍胤秸呢毨е卫砟芰^弱，使得處在深度貧困的邊疆地區(qū)的地方政府單靠自身的能力無法解決貧困問題，這就需要其它地區(qū)政府在貧困治理方面給予幫助與合作。

一、政府合作扶貧是邊疆民族地區(qū)貧困治理的一項基本戰(zhàn)略要求

邊疆民族地區(qū)在歷史、自然等多方面作用下，還處在深度貧困之中。政府合作扶貧作為一種重要的貧困治理途徑和方式，為處在深度貧困的邊疆民族地區(qū)提供了有效的解決方法與措施。政府合作扶貧是指各級各類政府部門、組織、單位依托自身的獨特優(yōu)勢，為了使貧困地區(qū)發(fā)展、貧困人口擺脫貧困，實現(xiàn)共同利益的最大化，多渠道多途徑地進行的政策性互動，形成以相互依賴、相互發(fā)展的政府間合作關(guān)系。[1]

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，邊疆民族地區(qū)貧困問題發(fā)生了新變化、出現(xiàn)了新情況、呈現(xiàn)出了新特征，區(qū)域性、綜合性和復雜性交織在一起，使得該地區(qū)的貧困問題更加突出，加之邊疆少數(shù)民族人口分布與自然環(huán)境的影響，使邊疆民族地區(qū)貧困問題更加復雜、貧困治理更加艱巨。邊疆民族地區(qū)的地方政府的治理能力有限，僅靠自身能力無法徹底有效解決，需要聚合多方扶貧力量。因此，邊疆民族地區(qū)的各級政府在面對如何完成轄區(qū)內(nèi)全面脫貧的任務時，就必然需要其它地區(qū)的幫助與合作，進行整合資源，實現(xiàn)利益共享，形成合作扶貧的格局。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中提出“東西部協(xié)作雙方要制定規(guī)劃，在資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部交流、人員培訓及勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等方面積極配合，發(fā)揮貧困地區(qū)自然資源和勞動力資源優(yōu)勢，做好對口幫扶工作”[2]（P15）“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)實際情況，在當?shù)亟M織開展區(qū)域性結(jié)對幫扶工作”[2]（P15）。同時，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中也提出“創(chuàng)新區(qū)域合作機制，加強區(qū)域間、全流域的協(xié)調(diào)合作。完善對口支援制度和措施，通過發(fā)展‘飛地經(jīng)濟’、共建園區(qū)等合作平臺，建立互利共贏、共同發(fā)展的互助機制?！盵3]（P93）這就為各級政府在扶貧中進行合作下達了政策性的指令，為更好地開展政府合作扶貧提供現(xiàn)實政策支撐，更是為邊疆民族地區(qū)的貧困問題得到治理而給其它地區(qū)下達的一項戰(zhàn)略要求——積極開展政府間的合作扶貧。

二、政府合作扶貧在邊疆民族地區(qū)貧困治理中的歷史探索與發(fā)展演變

邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧集中體現(xiàn)在各級地方政府的互動過程中，也就是政府貧困治理互動的關(guān)系。因此，在分析邊疆民族地區(qū)的政府合作扶貧時，主要就政府間合作扶貧進行分析與研究。同時，我國政府合作扶貧作為政府合作重要內(nèi)容之一，是伴隨著政府合作的發(fā)展而發(fā)展的，只是扶貧作為合作的內(nèi)容，在政府合作發(fā)展中因國家的戰(zhàn)略意圖不一樣，使政府合作扶貧在各個歷史階段所呈現(xiàn)出來的形式和內(nèi)容有所差異。于是，想要對邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧進行深入研究，就必須對我國政府合作的發(fā)展歷程進行研究，從政府合作的發(fā)展過程中去剝離出政府合作扶貧，才能更加完整、系統(tǒng)地對邊疆地區(qū)政府合作扶貧有深入的認知。

政府合作扶貧從提出以來到當前，隨著形勢和任務的變化發(fā)生了相應的變化，總體來看，這一發(fā)展歷程大致可以分為新中國成立初期的探索階段、改革開放以來的發(fā)展演變階段。

（一）探索階段——新中國成立初期（1949～1964年）

新中國成立初期，百廢待興，貧窮問題普遍而嚴重，人民群眾的基本生活急需得到保障，這個階段的減貧工作緊緊圍繞恢復國民經(jīng)濟進行。

1.地區(qū)協(xié)作時期

1958年2月中共中央作出《中共中央關(guān)于召開地區(qū)性的協(xié)作會議的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，“為著更加多、快、好、省地建設社會主義和配合國民經(jīng)濟計劃的進行”作出召開地區(qū)性的協(xié)作會議的決定。該《決定》指出“全國需要劃分為七個協(xié)作地區(qū)，有相關(guān)省、市、自治區(qū)黨委舉行定期性的和不定期性的會議。通過這種會議，可以使各省、市、自治區(qū)互通情報，交流經(jīng)驗，互相協(xié)作，彼此支援，調(diào)節(jié)矛盾，相互批評，以便在中央方針政策和統(tǒng)一規(guī)劃的領導下，促進社會主義建設事業(yè)的共同發(fā)展”[4]（P135）。中央將全國分為7個協(xié)作區(qū)，各省市區(qū)在協(xié)作區(qū)內(nèi)進行交流、協(xié)調(diào)，為的就是促進我國的社會主義建設事業(yè)的共同發(fā)展。在這里凸顯各地方政府在橫向合作的重要性，為了共同發(fā)展的目標，在協(xié)作區(qū)內(nèi)進行溝通、協(xié)調(diào)，消除矛盾共同進步，是一種典型的政府間橫向的合作機制。

1958年4月5日，中共中央在發(fā)展中央工業(yè)和地方工業(yè)同時并舉中指出“在地方工業(yè)大發(fā)展的情況下，必須及時加強地區(qū)之間的和企業(yè)之間的協(xié)作和平衡工作，以保證社會主義經(jīng)濟的計劃性和節(jié)約原則，避免生產(chǎn)發(fā)展中的浪費、混亂和停滯現(xiàn)象。”并提出從“各類產(chǎn)品實行分級管理、分級平衡的制度、點面結(jié)合以及普及和提高結(jié)合的原則、改變管理程序、實行雙軌的計劃體制”[4]（P206-209）四方面具體來做好協(xié)作與平衡關(guān)系。

1958年6月，中共中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強協(xié)作區(qū)工作的決定》，文件中指出“我國工業(yè)化的速度將是很快的。為適應社會主義建設事業(yè)發(fā)展的新形式……必須充分發(fā)揮協(xié)作區(qū)的積極性”，并提出“中央各部委必須鼓足干勁，積極擔負起組織全國大協(xié)作、大平衡和技術(shù)指導與提高任務”[4]（P298），這里除了強調(diào)地方政府的積極性以外，更加突出強調(diào)了中央在各地方政府協(xié)作時的組織、指導的任務。

2.“比學趕幫”時期

1963年前“上海和一些工業(yè)城市的工業(yè)企業(yè)之間，掀起了一個比先進學先進趕先進幫后進的大潮”，它的目的是“通過‘比學趕幫’，相互學習和交流先進經(jīng)驗，促使各地工業(yè)企業(yè)繼續(xù)提高生產(chǎn)的技術(shù)水平和管理水平……”[5]（P447）。比學趕幫機制為各地區(qū)的政府學習先進經(jīng)驗和找差距提供了重要的一種渠道，這種作為“群眾性的相互學習、交流和總結(jié)先進經(jīng)驗的好方法”是各級地方政府為社會主義事業(yè)共同目標的發(fā)展提供了很好的方式和途徑，為“建立一個獨立的完整的現(xiàn)代化的國民經(jīng)濟體系，創(chuàng)造出更好的條件”[5]（P450）。

（二）發(fā)展演變階段——改革開放以來（1978年～ ）

改革開放時期，在貧困治理問題上，黨和政府采取了多種方式和途徑，其中的政府合作扶貧就是其中一種重要的途徑。根據(jù)政府合作扶貧方式的表現(xiàn)不同，大致可以將改革開放以來政府合作扶貧過程劃分為五個不同時期。

1.對口支援時期（1979～1984年）

1979年4月，時任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長烏蘭夫在北京召開的全國邊防工作會議上做了題為《全國人民團結(jié)起來，為建設繁榮的邊疆，鞏固的邊防而斗爭》的報告，報告中指出國家為加強邊疆和民族地區(qū)的建設，組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。包括北京、河北、江蘇、山東、天津、上海分別對口支援內(nèi)蒙古、貴州、廣西新疆、青海、甘肅、云南，以及全國支援西藏。以及1980年5月衛(wèi)生部、國家民委、教育部印發(fā)《關(guān)于內(nèi)地省市對口支援少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)學教育實行方案》中指出衛(wèi)生部門對邊遠少數(shù)民族地區(qū)的支援，應當按照中央的部署，與經(jīng)濟技術(shù)方面的支援和協(xié)作同步進行。[6]

從1979年官方正式提出對口支援政策，對邊疆和少數(shù)民族地區(qū)進行全方位的對口支援。此時政府間的關(guān)系是一種對口支援的關(guān)系，表現(xiàn)為在中央政府的安排和部署下，在經(jīng)濟社會建設的全過程兩地政府（包括部委）之間的互動關(guān)系，是一種特殊的政府合作關(guān)系。正如在1982年10月，國家計委、民宗委在銀川召開的“經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作工作座談會”上對對口支援工作總結(jié)時所指出“對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作的開展，也幫助了經(jīng)濟發(fā)達省、市的生產(chǎn)建設”、“對受援的少數(shù)民族地區(qū)來說，也應照顧到支援一方的利益，做到互惠互利”[7]。

對口支援作為政府合作的一種特殊的表現(xiàn)形式，政府間合作扶貧作為其中的一項內(nèi)容也一同包括其中。也就是說國家實行對口支援政策，對邊疆和少數(shù)民族聚集區(qū)的對口支援是全方位的支援，這里面也就包含對受援方的貧困的支援。此時的政府合作扶貧是一種嵌入在經(jīng)濟社會發(fā)展中的對口支援之中，是對受援方的一種單方面的扶貧，也可以說是在中央政府的要求下，為實現(xiàn)國家的安全、民族團結(jié)的戰(zhàn)略意圖而進行的政府間的合作。這也體現(xiàn)出在當前階段，政府間的合作還處于在一種縱向的政府間合作關(guān)系——中央與地方政府間的關(guān)系，中央要求，地方政府積極貫徹執(zhí)行，促進了援助方、受援方的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作時期（1984～1994年）

1984年9月，原國家經(jīng)委、民委、計委以及國家物資局在天津召開“全國經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作和對口支援會議”。在會議上，時任國家經(jīng)濟委員會黨組副書記、副主任呂東匯報時提到“這次會議的任務，就是推動全國經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作和對口支援工作進一步更廣泛地發(fā)展，按照平等協(xié)商、互利互惠、相互支援、共同發(fā)展的原則，加強各省市之間的橫向聯(lián)系”。時任國務院副總理田紀云同時也指出“經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作和對口支援由于按照客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求，把地區(qū)、部門、企業(yè)的積極性調(diào)動起來了，發(fā)展了多方面、多層次的，各種各樣的聯(lián)合和協(xié)作。”[8]（P105）從上面可以看出，呂東所提出的“平等協(xié)商、互利互惠、相互支援、共同發(fā)展”的原則是對當時的政府間的合作關(guān)系的一種規(guī)范和發(fā)展，將對口支援和經(jīng)濟協(xié)作放在了一種地位平等、互利共贏的角度，是對當時的政府合作關(guān)系的發(fā)展具有積極的推動作用。以及田紀云所指出的內(nèi)容，體現(xiàn)出市場經(jīng)濟規(guī)則對于政府間的合作具有積極的推動作用，因為經(jīng)濟利益逐漸成為政府合作的內(nèi)生動力。

1991年，國家民委轉(zhuǎn)發(fā)《全國部分省、自治區(qū)、直轄市對口支援工作座談會紀要》指出“對口支援不同于一般的經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作和橫向聯(lián)合，它是有組織、有領導、有機會、不以營利為目的而幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展作為己任的一項既有經(jīng)濟意義又有政治意義的工作，應按照‘支援為主，互補互濟，積極合作，共同繁榮’的原則進行?！盵9]（P56）

從這些政策文件中不難看出，這是對口支援時期的一種發(fā)展，在對口支援時期政府合作是建立在中央政府的部署安排的強制要求下，發(fā)展到當前以客觀的經(jīng)濟發(fā)展的要求為導向，調(diào)動政府間的積極性，并伴隨著互利互惠、共同發(fā)展的原則目標進行對口支援和經(jīng)濟協(xié)作，體現(xiàn)了從對口支援時期的縱向型政府間合作關(guān)系較強轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟技術(shù)協(xié)作時期的橫向政府間的合作關(guān)系較強。

這無疑體現(xiàn)了“以發(fā)展橫向經(jīng)濟為目的的經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作比以突出垂直經(jīng)濟的對口支援更加重要”[8]（P106），同時，從1991年國家民委所轉(zhuǎn)發(fā)的紀要來看，經(jīng)濟技術(shù)的協(xié)作和經(jīng)濟技術(shù)對口支援是有所區(qū)別和差異的，經(jīng)濟技術(shù)對口支援是融經(jīng)濟意義和政治意義于一體的。經(jīng)濟技術(shù)對口支援作為一種強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的對口支援關(guān)系，對政府間合作扶貧具有巨大的促進作用，因為當時的貧困集中體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的嚴重落后。同時，對經(jīng)濟技術(shù)對口支援的重點要求，也為當前的經(jīng)濟技術(shù)對口支援向政府合作扶貧的下一階段扶貧協(xié)作的轉(zhuǎn)變，在政策上做了積極的準備。

3.對口幫助時期（1994～1996年）

1994年4月，國務院下發(fā)《國務院關(guān)于印發(fā)國家八七扶貧攻堅計劃的通知》（國發(fā)〔1994〕30號），要求“沿海較為發(fā)達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟。動員大中型企業(yè)，利用技術(shù)、人才、市場、信息、物資等方面的優(yōu)勢，通過經(jīng)濟合作、技術(shù)服務、吸收勞務、產(chǎn)品擴散、交流干部等多種途徑，發(fā)展與貧困地區(qū)在互惠互利的基礎上的合作。”[10]這里的政府間的對口幫助是從上一階段的經(jīng)濟技術(shù)對口支援演變而來，也是國家將貧困的治理從對口支援的內(nèi)容中剝離或者說是凸顯出來。將對口支援與貧困治理工作聯(lián)系在一起，形成了政府合作扶貧的正式的、特殊的代表：對口幫助。

4.扶貧協(xié)作與對口幫扶期（1996～2020年）

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，貧困問題日益嚴重，國家為了應對復雜多變的發(fā)展局面，先后創(chuàng)造性地提出了扶貧協(xié)作、對口幫扶的邊疆民族地區(qū)貧困治理政策措施。

扶貧協(xié)作。1996年7月，國務院印發(fā)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院扶貧開發(fā)領導小組關(guān)于組織發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作報告的通知》，其中指出經(jīng)國務院扶貧辦商定開展扶貧協(xié)作，由北京與內(nèi)蒙古、天津與甘肅……大連、青島、深圳、寧波市與貴州省相互結(jié)對。同時也指出扶貧協(xié)作的主要目標是“引導區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加強東西部地區(qū)互助合作，幫助貧困地區(qū)盡快解決群眾溫飽問題，逐步縮小地區(qū)之間的差距，是今后改革發(fā)展的一項戰(zhàn)略任務。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作，對于推動地區(qū)間的優(yōu)勢互補推進社會生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐，實現(xiàn)共同富裕，增強民族團結(jié)，維護國家的長治久安，都具有重要的意義?！盵11]這是從經(jīng)濟技術(shù)對口支援向扶貧協(xié)作對口支援的巨大轉(zhuǎn)變，扶貧協(xié)作更是從前文所述的對口幫助所發(fā)展演變而來的一種政府合作關(guān)系，這種政府合作關(guān)系緊緊圍繞東西合作、增進民族團結(jié)而展開。

對口幫扶。對口幫扶為研究解決各省內(nèi)部各級政府之間的區(qū)域合作，尤其是政府間扶貧能力的聚合，增強內(nèi)生發(fā)展動力，促進欠開發(fā)、欠發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展提供了一個良好的合作模式。2001年6月，國務院印發(fā)《國務院關(guān)于印發(fā)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）的通知》（國發(fā)〔2001〕23號）在扶貧開發(fā)的內(nèi)容和途徑中指出“經(jīng)濟發(fā)達的省市要從全局出發(fā)，適當增加吸納和安置來自貧困地區(qū)的遷移人口，并作為對口幫扶的一項重要措施來抓?！币约霸谡弑Ｕ戏矫嫣岢鲆袄^續(xù)做好沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)的東西扶貧協(xié)作工作?！盵12]

由此，對口幫扶正式被官方文件提及，并豐富和發(fā)展了1996年的扶貧協(xié)作。此時的政府合作扶貧關(guān)系正如文件中所指出的那樣“特別是要注意在互利互惠的基礎上，推進企業(yè)間的相互合作和共同發(fā)展”，一種建立在互利互惠的、共同合作發(fā)展之上的政府間關(guān)系。這種關(guān)系在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》中得到進一步延續(xù)和發(fā)展，綱要在關(guān)于“社會扶貧”論述的“推進東西部扶貧協(xié)作”，“東西部扶貧協(xié)作雙方……發(fā)揮貧困地區(qū)自然資源和勞動力資源優(yōu)勢，做好對口幫扶工作”，“各省（自治區(qū)、直轄市）要根據(jù)實際情況，在當?shù)亟M織開展區(qū)域性結(jié)對幫扶工作”[2]（P15）。同時，在2013年2月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于開展對口幫扶貴州工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕11號），文件中指出“貴州是我國西部多民族聚居的省份，也是貧困問題最突出的欠發(fā)達省份”，“貧困和落后是貴州的主要矛盾”，“開展對口幫扶貴州工作，促進貴州經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，是先富幫后富、逐步實現(xiàn)共同富裕的重要舉措?！盵13]

這更加說明和印證了對口幫扶的重要作用就是解決民族地區(qū)的貧困問題，是一種政府間進行合作治理貧困問題的方式和途徑。同時并提出“充分發(fā)揮對口幫扶雙方積極性，以提升受幫扶地區(qū)自我發(fā)展能力……著力促進雙方經(jīng)貿(mào)合作，支持受幫扶地區(qū)構(gòu)建具有自身特色和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系;著力加強人才培養(yǎng)與交流，強化科技、人才支撐能力;著力建立健全對口幫扶長效機制，形成共謀發(fā)展、共同進步的對口幫扶工作新格局?！盵13]對口幫扶工作要求，這是在2011年所發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011— 2020年）》的基礎之上對政府合作扶貧的又一發(fā)展和完善，對于我國政府合作扶貧的發(fā)展具有重要的促進作用。

扶貧協(xié)作、對口幫扶從經(jīng)濟技術(shù)對口支援發(fā)展演變而來，將貧困治理作為政府間關(guān)系的一項重要內(nèi)容，使原有的政府間合作扶貧被包含在對口支援的經(jīng)濟社會發(fā)展中所凸顯出來，使扶貧真正成為了政府合作中的重要內(nèi)容。

5.對口合作時期（2020年～ ）

在黨和國家的領導下，地方各級政府的積極配合與合作下，我國預計在2020年全面建成小康社會，實現(xiàn)脫貧致富。那時貧困治理有了巨大的成就，因此貧困將不再是黨和國家的核心工作內(nèi)容，但是貧困問題的解決只是相對的，而絕對的解決貧困問題是不符合事物客觀發(fā)展規(guī)律的，所以貧困治理將是黨和國家長期所面臨的一項工作，而黨和國家的中心工作是保持經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。又因國家經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展將有效地解決相對貧困問題，所以此時貧困問題又融入到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展之中，作為一項在國家社會發(fā)展的主要內(nèi)容。此時的政府合作扶貧工作將表現(xiàn)為一種新的政府合作關(guān)系：對口合作。

2017年3月，國務院辦公廳所印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕22號），文件中指出“建立對口合作機制，通過市場化合作促進要素合理流動、資源共享、園區(qū)共建，開展干部交流培訓，支持東北地區(qū)進一步轉(zhuǎn)變觀念，增強市場意識和競爭意識，激發(fā)內(nèi)生活力和動力，促進東部地區(qū)與東北地區(qū)在合作中相互借鑒、優(yōu)勢互補、互利共贏、共謀發(fā)展”[14]，將對口合作作為地方發(fā)展的一項重要政策措施。以市場經(jīng)濟為導向，激發(fā)政府間的內(nèi)生動力，提高地方政府間的合作積極性。本研究將其視為是在為2020年以后，我國政府間合作扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)檎g合作發(fā)展做理論和現(xiàn)實的準備。

2018年11月，中共中央、國務院下發(fā)《中共中央 國務院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，意見中指出要“統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展， 打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)，確保革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會?！辈⑻岢觥皟?yōu)化區(qū)域互助機制，從深入實施東西部扶貧協(xié)作、深入開展對口支援，發(fā)展到創(chuàng)新開展對口協(xié)作（合作）。”這里將對口合作作為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的一項重要內(nèi)容，同時也將為建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐。[15]

根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996年至2014年，各級地方政府合作扶貧成果顯著，東西扶貧協(xié)作援助資金118.2億元，引導企業(yè)實際投資1.2萬億元，實施合作項目8萬余個，幫助西部地區(qū)輸出勞務人員664.3萬人次，實現(xiàn)勞務收入538.3億元。為促進交流合作，雙方領導考察互訪8.8萬人次，其中省級5 160人次;東部地區(qū)共為西部貧困地區(qū)培訓各類人才55.7萬人次，引進各種科技實用技術(shù)3 072項。[16]

綜上，我國的邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧從最初的作為一項政府日常工作內(nèi)容嵌入在對口支援之中，逐漸演變?yōu)榻?jīng)濟技術(shù)對口支援，再發(fā)展為扶貧協(xié)作、對口幫扶，最終演變?yōu)樽鳛閲页掷m(xù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項內(nèi)容。在邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧發(fā)展進程中，經(jīng)歷了對口支援、經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作、扶貧協(xié)作、對口幫扶、對口合作等前后相繼但又側(cè)重點不同的五個時期。

三、“內(nèi)外”壓力是邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧的重要動力

邊疆民族地區(qū)政府間合作扶貧的動力，根源是解決民族地區(qū)的貧困問題，使各少數(shù)民族發(fā)展與全國人民同步進入小康，最終實現(xiàn)全國人民的共同發(fā)展、共同繁榮。但從政府整體內(nèi)外部結(jié)構(gòu)對政府合作扶貧的動力進行分析，邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧的動力可以分為外部的壓力型動力、內(nèi)部的內(nèi)生型動力。其外部動力主要集中在外部壓力的促使之下的一種被動型的動力，其中的政府扶貧層層責任制作為比較突出的壓力。而內(nèi)部的內(nèi)生動力則是一種基于內(nèi)部發(fā)展需要而自發(fā)生成的動力，是一種主動型的動力，包括地方經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求、政府官員晉升的政治績效的現(xiàn)實要求。

（一）外部壓力——目標責任制

“層層責任制是中國縱向府際關(guān)系中運行的制度，它包括各種地方政府必須完成的事項……從本質(zhì)上來說，就是中央政府向地方政府、地方政府再向各級基層政府層層分解任務，這些任務有時非常具體，具體到能有某一數(shù)據(jù)指標進行量化，并要求在規(guī)定時間內(nèi)完成。”[17]（P155）當前全國上下的脫貧攻堅，就是在中央政府下達任務事項，地方政府再向基層各級政府下達任務指標，用具體的脫貧指標評價標準進行量化，同時要在2020年以前實現(xiàn)全面脫貧，全面建成小康社會。

同時，習近平同志強調(diào)“要強化扶貧開發(fā)工作領導責任制，把中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片區(qū)為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制，真正落到實處?！盵18]“中央要抓好統(tǒng)籌，做好政策制定、項目規(guī)劃、資金籌備、考核評價、總體運籌等工作。省級要負總責，做好目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、檢查指導等工作。市（地）縣要抓好落實，做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作?！盵18]“黨政一把手特別是貧困問題較突出地區(qū)的黨政主要負責同志，肩上有沉甸甸的擔子，身后有群眾眼巴巴的目光。職責所系、群眾所盼，不能有絲毫懈怠。要當好扶貧開發(fā)工作第一責任人，履行領導職責，深入貧困鄉(xiāng)村進行調(diào)查研究，因地制宜提出措施方法，親自部署和協(xié)調(diào)落實?！盵18]這無疑體現(xiàn)了：層層目標責任制的第一責任主體是各級黨政一把手;選配干部是中央落實目標責任的有效手段;黨政一把手責任目標的完成情況與其職位的升降有直接關(guān)聯(lián)。各級地方政府在層層責任制的作用下，會想盡一切辦法完成來自中央層層傳遞的各項戰(zhàn)略任務。貧困治理作為當前的核心任務，各級地方政府為早日完成這項重大而艱巨的任務，在政府間關(guān)系的抉擇上必然會選擇合作的政府行為，聚合各方扶貧力量，早日完成脫貧任務。

（二）內(nèi)生動力——經(jīng)濟社會的發(fā)展需求、政府官員的晉升動力

內(nèi)生動力是相比較于外部壓力，它是一種積極主動型動力，主要是為滿足自身需求而自發(fā)生成的動力，包括經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，政府官員的晉升動力。

一是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。邊疆民族地區(qū)的地方政府面對自身客觀的自然條件相比其它地區(qū)較為惡劣，擁有的自然資源相對短缺，經(jīng)濟社會發(fā)展的外部環(huán)境還不夠完善，造成了經(jīng)濟社會快速發(fā)展的物資基礎保障和制度保障的欠缺，導致單靠自身發(fā)展經(jīng)濟是力所不能及，為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，提高人民的生活水平，使人民擺脫貧困，民族地區(qū)地方政府不得不突破地區(qū)限制、加強與所轄區(qū)域外的各級地方政府的聯(lián)系，與其它地方政府進行資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合等方面的合作。因此，地方政府合作扶貧就是在這樣為了擺脫貧困的內(nèi)部發(fā)展過程中所萌發(fā)的一種內(nèi)生動力，為了擺脫貧困，只能與外界進行溝通、交流以及合作，達到自身擺脫貧困的目的。

二是政府官員晉升的政治績效現(xiàn)實要求。地方政府官員作為“政治參與人”，對于其政治晉升與政治收益較為關(guān)注，而政治績效作為其政治晉升的一種重要指標，也就自然成為了地方政府官員追求的目標。改革開放以來，以經(jīng)濟發(fā)展與改革作為地方政府官員晉升的主要指標之一，但隨著社會發(fā)展，當前我國的工作中心是在2020年實現(xiàn)全面小康，人民群眾擺脫貧困，實現(xiàn)共同富裕。地方政府官員的扶貧政治績效也就理所當然地成為了政治晉升的重要指標。

邊疆民族地方政府官員一方面發(fā)揮自身的才能對所轄的地區(qū)進行創(chuàng)新性的貧困治理，但是由于自身能力有限、所轄地區(qū)的自然環(huán)境惡劣，單靠本身和本地的地方政府進行貧困治理是無法作出突出的扶貧政治績效的。這就衍生出邊疆民族地區(qū)的地方政府官員的另一個貧困治理方式——合作扶貧，與周邊或其它的地方政府在扶貧方面進行合作，進行優(yōu)勢互補、合力解決貧困問題。通過政府間合作的方式使貧困治理的政治績效得到凸顯，為地方政府官員的晉升提供了可能。因此，政府合作扶貧是在地方政府官員為了政治晉升、政治收益的基礎上，由地方政府官員的一種個人內(nèi)生發(fā)展的動力，也是地方政府合作扶貧的一種現(xiàn)實要求的體現(xiàn)。

邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧在外部壓力和內(nèi)部內(nèi)生動力的共同作用下，有序地進行著貧困治理合作。其中經(jīng)歷了在中央的政治壓力的作用下，激發(fā)地方政府及各級政府官員的政治自覺性，圍繞著民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，展開與其它地方政府間的合作扶貧，使合作雙方所轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人民生活水平提高，同時也給地方政府及各級政府官員帶來巨大而影響深遠的政治聲譽。因此，邊疆民族地區(qū)政府合作扶貧的動力也可以說民族地區(qū)地方政府圍繞著政治壓力、政治自覺性以及政治聲譽開展著以貧困治理為主體內(nèi)容的合作，是一種自愿合作型與強制合作型相融合的復合型合作方式。

四、民族地區(qū)政府合作扶貧的經(jīng)驗模式——閩寧對口幫扶模式

閩寧對口幫扶，是在鄧小平同志“兩個大局”的戰(zhàn)略思想指導下，中共中央、國務院在1996年提出，東南沿海10個比較發(fā)達的省、市，協(xié)作幫扶西部10個比較貧困的省區(qū)，其中福建省對口幫扶寧夏。兩地在共同解決貧困人口溫飽問題和促進貧困地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等兩方面，以“優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”為原則，進行了長期有效的政府間合作。

首先是政府功能定位。在閩寧對口幫扶關(guān)系中，對福建省、寧夏回族自治區(qū)兩地政府在合作扶貧中的政府功能的一個定位，并從“搞好規(guī)劃和調(diào)控、改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，發(fā)展公益事業(yè)、維護市場秩序”[19]（P32-34）等三個方面對政府合作扶貧中政府的功能、職責進行界定和規(guī)范。

其次是積極創(chuàng)新政府發(fā)揮作用的途徑和方式。一是從思想入手，以解放思想來奠定政府間對口幫扶、長期合作的基礎，并以此觸發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)部活力（內(nèi)生動力）。二是從基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)、勞務、科教文衛(wèi)等四個方面提升幫扶水平，加快扶貧的進程。三是從提高認識出發(fā)，積極創(chuàng)新政府間合作的途徑和方式，拓寬合作的領域，營造政府間合作扶貧的共贏局面。四是從基礎設施環(huán)境、法制環(huán)境、經(jīng)濟市場環(huán)境以及完善的行政制度等四方面來優(yōu)化政府間的投資發(fā)展環(huán)境。

最后是完善政府行為，促進政府間合作扶貧向縱深發(fā)展。一是從完善高層領導互訪協(xié)調(diào)機制、建立健全對口幫扶合作工作小組、建立健全閩寧對口幫扶來加強領導和完善兩地政府間的協(xié)調(diào)機制。二是從建立各種保障體系、實行項目優(yōu)先制度以及積極轉(zhuǎn)變政府職能來改善投資環(huán)境。三是加強對口幫扶、長期合作的規(guī)劃、合作項目的策劃。四是以新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為切入點，進行多種經(jīng)營方式的合作，推進科教文衛(wèi)等方面的交流和學習，并設立“閩寧合作基金”來拓寬政府合作扶貧的領域。[19]（P35-46）

多年來兩地政府緊緊圍繞貧困治理進行合作，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補、互利共贏，在經(jīng)濟、社會發(fā)展等方面取得了巨大成就。截至2016年，20年間福建安排經(jīng)濟較好的30多個縣（市、區(qū)）輪流對口幫扶9個寧夏貧困縣（區(qū)），共有5 600多家福建企業(yè)入駐寧夏，總投資達800億元，每年解決3萬多人就業(yè)，同時4萬多名貧困山區(qū)農(nóng)民在福建穩(wěn)定就業(yè)，年均收入超過10億元。在貧困問題非常嚴重的寧夏西海固，其GDP增長了21.3倍，地方財政收入增長了67倍，農(nóng)民人均純收入增長了11倍。”最終“貧困地區(qū)基本公共服務均等化已達到全國中等水平，建檔立卡貧困人口只有58萬人，貧困發(fā)生率由25.6%下降到14.5%?！盵20]截至2018年，“兩省區(qū)有34個村、64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80多個縣級部門和社會組建了結(jié)對幫扶關(guān)系，開展了廣泛的交流合作。福建分9批派出140名援寧掛職干部，幫助寧夏培訓教師7 585人次，派遣支教教師和醫(yī)療技術(shù)人員1 328人次，寧夏也選派15批244名干部到福建掛職。22年間，福建援建385公里公路，打井窖1.5萬眼，修建22.9萬畝高標準梯田，完成2 000多戶危房危窯改造，寧夏近60萬貧困群眾從中受益。同時，福建幫助新（擴）建236所學校，資助9萬多名貧困學生，援建323個衛(wèi)生項目。閩寧對口幫扶給廣大貧困群眾帶來了實惠，使他們切實感受到了黨和政府的溫暖，幸福感和獲得感顯著增強，促進鞏固了民族團結(jié)、社會和諧的大好局面?！盵21]

結(jié)語

從政府合作扶貧的視角考察，我國邊疆民族地區(qū)的貧困治理從新中國成立初期的地區(qū)協(xié)作到比學趕幫，齊爭上游的“比先、學先、趕先、幫后的運動”的積極探索;再到改革開放后從作為一項內(nèi)容嵌入在對口支援之中，逐漸演變?yōu)榻?jīng)濟技術(shù)對口支援，再發(fā)展為扶貧協(xié)作、對口幫扶，最終演變?yōu)樽鳛閲页掷m(xù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項內(nèi)容。從這樣的一種合作發(fā)展的歷程中不難得出，我國的邊疆民族地區(qū)的貧困治理機制開創(chuàng)了中國特色的貧困治理模式——合作治理模式，是一種集“東西合作”、“內(nèi)陸與邊疆”、“漢族地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)”、“發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)”等多種特征于一體的發(fā)展模式，更是在中國共產(chǎn)黨領導下，將馬克思主義基本原理和方法同中國統(tǒng)一多民族國家的根本現(xiàn)實相結(jié)合，為人類對社會制度的探索提供了中國方案，創(chuàng)造一種中國特色社會主義貧困治理模式。

特別是在黨的十八大以來，“我們堅持共同富裕的價值理想，發(fā)揮我國特有的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，根據(jù)國情實際深化扶貧體制機制改革，不斷拓展中國特色扶貧開發(fā)道路?！盵22]新時代新思想，“新思想從實踐中產(chǎn)生”，“閩寧協(xié)作”作為新思想實踐的集中體現(xiàn)，習近平總書記“始終關(guān)心閩寧協(xié)作”，并要求“我們把寶貴經(jīng)驗向全國推廣”。[23]這種貧困治理模式是習近平新時代中國特色社會主義思想的具體表現(xiàn)，將增強邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，將極大地改善邊疆各族人民的生活水平，同時也將促進邊疆各族人民更加團結(jié)，最終實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

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