環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治對策

王艷秋

摘要：改革開放以來，環(huán)渤海地區(qū)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，但也面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，目前的當(dāng)務(wù)之急必須用法治思維解決當(dāng)前的環(huán)保問題：從治理理念上，以海洋綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，從治理的法律依據(jù)上，要嚴(yán)守“渤海海洋生態(tài)紅線”，從治理手段上，必須確立科學(xué)的海洋生態(tài)治理模式，從治理的制度措施上，嚴(yán)格管控環(huán)渤海海洋開發(fā)利用，從治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)上，建議國家設(shè)置專門的海洋生態(tài)治理委員會(huì)。

關(guān)鍵詞：環(huán)撥海經(jīng)濟(jì)區(qū) ? 海洋生態(tài)環(huán)境 ?協(xié)同治理 法治對策

環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國重要的三大海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一，地理位置優(yōu)越，海洋資源豐富。從遼東半島沿海岸到膠東半島，其北、西、南三面分別被遼寧省、河北省、天津市和山東省“三省一市”所環(huán)抱，是遼河、海河、黃河三大水系交匯的半封閉內(nèi)海，呈英文“C”字形狀，僅東部和東南部與黃海海域相連，由此形成環(huán)渤海區(qū)域。改革開放以來，環(huán)渤海地區(qū)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，但也面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題：海洋資源過度開發(fā)、海水污染嚴(yán)重、海水面積縮小、海水凈化能力減弱等等，已經(jīng)成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。目前的當(dāng)務(wù)之急就是加快環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法工作，運(yùn)用法治思維建立健全各種環(huán)保機(jī)制和環(huán)保政策，整合各種法律資源，打贏環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，恢復(fù)渤海灣藍(lán)天碧海、魚肥水美的海洋自然生態(tài)環(huán)境。

（一）從治理理念上，以海洋綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)

1、確立“藍(lán)天碧海也是金山銀山”的發(fā)展理念。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須搞好環(huán)境保護(hù)。沿海岸各省市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為基本前提下進(jìn)行，不能竭澤而漁，以犧牲和破壞環(huán)境為代價(jià)換取暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，從環(huán)境保護(hù)中獲取經(jīng)濟(jì)效益，正如習(xí)近平所說“綠水青山就是金山銀山”，對于海洋生態(tài)環(huán)境的合理保護(hù)與開發(fā)同樣會(huì)給人們帶來金山銀山的效益。正所謂“藍(lán)天碧海也是金山銀山”。要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境、資源的合理利用相協(xié)調(diào)，這是深刻反思過去傳統(tǒng)生產(chǎn)方式造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋資源、環(huán)境沖突后的準(zhǔn)確定位。

2、海洋綠色發(fā)展需要法律制度保駕護(hù)航。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，“需要形成預(yù)防性、可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性的立法理念，探尋科學(xué)的立法模式，進(jìn)行相關(guān)的立法設(shè)計(jì)和制度安排。”“根據(jù)環(huán)渤海地區(qū)自然環(huán)境和污染治理的特點(diǎn)，有必要整合多項(xiàng)法律法規(guī)，進(jìn)行專門立法。在破除各部門、地方政府利益基礎(chǔ)上，制定專門的《渤海法》或出臺(tái)《渤海保護(hù)條例》，規(guī)范渤海生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)、污染防控與治理、資源的保護(hù)與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行海洋紅線等內(nèi)容的管控措施，加強(qiáng)對渤海污染綜合治理更系統(tǒng)、更全面、更科學(xué)的硬性約束”

（二）從治理的法律依據(jù)上，要嚴(yán)守“渤海海洋生態(tài)紅線”

解決環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題和海洋資源利用問題關(guān)鍵一點(diǎn)就是必須嚴(yán)格劃定和守住“海洋生態(tài)紅線”。2012年國家海洋局印發(fā)的《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度若干意見》中提出四個(gè)目標(biāo)：“第一，渤?？傮w自然岸線保有率不低于30%。第二，海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占渤海近岸海域面積的比例不低于1/3，第三，到2020年，海洋生態(tài)紅線區(qū)陸源入海直排口污染物排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%，陸源污染物入海總量減少10%～15%。第四，到2020年，海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)海水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不低于80%?！保┰诤Ｑ笞匀毁Y源利用上線方面，涉及能源、海水、漁業(yè)等資源的安全高效利用問題，在環(huán)境質(zhì)量安全底線方面涉及到污染物、廢氣廢水的排放問題。

這些問題有效解決的前提就是讓這條生態(tài)紅線守得住，以國家海洋立法的“紅線制度”為基礎(chǔ)，積極開展區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的立法工作，建立健全科學(xué)規(guī)范的法律制度，做到有法可依。對于各個(gè)省市生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理整合，對原來各地方之間不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、相互沖突和矛盾的法律內(nèi)容和規(guī)定進(jìn)行修改，為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋環(huán)境協(xié)同治理掃清障礙奠定法治化基礎(chǔ)。

（三）從治理手段上，必須確立科學(xué)的海洋生態(tài)治理模式

多年來社會(huì)習(xí)慣認(rèn)為“環(huán)保是政府的事情，是政府的責(zé)任”，從而出現(xiàn)了市場參與不足、企業(yè)主動(dòng)性不夠、社會(huì)組織發(fā)揮不充分，公民個(gè)人袖手旁觀的局面。 同時(shí)海洋與陸地各自為政、條塊分割的治理模式更是導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。

1、確立“政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方力量為主體”的治理模式

各級地方政府政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，不同的政府部門間應(yīng)加強(qiáng)溝通合作，共享生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息，要建立和完善網(wǎng)絡(luò)化、立體化的信息公開系統(tǒng)，而對于突發(fā)赤潮、海上環(huán)境事故、海上災(zāi)害等，則應(yīng)及時(shí)公布。必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量形成“合力”，賦予每個(gè)社會(huì)主體在環(huán)保建設(shè)中的社會(huì)職能，各司其職，各擔(dān)其責(zé)。尤其是各個(gè)企業(yè)必須自覺承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，要把污染物排放控制在最低限度。

2、確立“海陸一體化”的海洋治理新格局

環(huán)渤海區(qū)域是個(gè)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，整個(gè)區(qū)域包括入海流域、海岸帶以及渤海海域。海域內(nèi)污染的特點(diǎn)：陸源污染為主，流域污染為主。因此需要政府具有海陸統(tǒng)籌思想的法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范和管理。地方政府要打破地方保護(hù)主義，提高市場意識(shí)、大局意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，樹立海陸統(tǒng)籌思想，加強(qiáng)海陸各執(zhí)法部門的協(xié)同管理、密切配合，確立“海陸一體化”的治理新格局。

（四）從治理的制度措施上，嚴(yán)格管控環(huán)渤海海洋開發(fā)利用

1、對于海洋開發(fā)項(xiàng)目主管部門要嚴(yán)格審批，提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻。已經(jīng)批準(zhǔn)尚未啟動(dòng)的項(xiàng)目要重新審查和評估，已經(jīng)批準(zhǔn)正在建設(shè)中的項(xiàng)目要求建設(shè)單位必須嚴(yán)格遵守海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，最大程度降低海水污染、嚴(yán)格控制污染物排放。遵嚴(yán)格守“紅線制度”訂立的標(biāo)準(zhǔn)：入?？谖廴疚锱欧胚_(dá)標(biāo)率達(dá)到100%，陸源污染物入?？偭繙p少10%～15%。從制度上確保海洋開發(fā)的科學(xué)高效、合理合法。

（五）從治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)上，建議國家設(shè)置專門的海洋生態(tài)治理委員會(huì)

為了改變過去“九龍治?！?、各自為政、條塊分割的海洋治理格局，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的“三省一市”要建立統(tǒng)一的海洋生態(tài)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置“渤海治理委員會(huì)”，。渤海管理委員會(huì)的主體地位、權(quán)力職責(zé)、工作程序和運(yùn)行機(jī)制等，可以通過環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境立法中予以規(guī)定，專門負(fù)責(zé)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)及海洋開發(fā)等事項(xiàng)?！敖y(tǒng)一安排環(huán)渤海地區(qū)的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃，實(shí)施海域、海岸帶和近岸陸域一體化管理，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)一”。

從責(zé)任主體的角度和權(quán)力運(yùn)行來看，可以借鑒“河長制”的做法。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，“河長制”是一項(xiàng)水生態(tài)保護(hù)和水流域治理制度，近些年來在重慶、江蘇、江西等地試點(diǎn)并取得顯著成效。效仿“河長制”的權(quán)力主體責(zé)任，“渤海治理委員會(huì)”由委員會(huì)主任行使主導(dǎo)性權(quán)力，制定環(huán)渤海區(qū)域的污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方針，調(diào)動(dòng)相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法，并承擔(dān)污染治理不利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。（（2019年7月11日）