基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的評估框架研究

徐蘭蘭

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東汕頭 515063）

一、引言

被統(tǒng)稱為微型公眾（mini-publics）的公民陪審團(tuán)、協(xié)商民意測驗(yàn)、共識會議、公民大會等各類協(xié)商性論壇，曾被譽(yù)為是“協(xié)商民主制度化最為先進(jìn)的方法”。[1]14過往大量西方理論和經(jīng)驗(yàn)研究聚焦于微型公眾的制度設(shè)計和實(shí)證檢驗(yàn)，尤其關(guān)注如何促進(jìn)參與者的協(xié)商和達(dá)成認(rèn)知上的更佳結(jié)果。[2]近年來，越來越多的協(xié)商民主論者意識到微型公眾存在著局限性：各種形式的協(xié)商論壇只適用于由少數(shù)人組成的群體和明確界定范圍的議題；這類協(xié)商缺少選舉意義上的代表性；被“精心設(shè)計”的協(xié)商容易給人不民主的感覺，而且無法擺脫黨派政治、階層偏見和人為操縱的影響等。[3]越來越多的學(xué)者開始質(zhì)疑微型公眾的合法性問題，尤其是在某些未經(jīng)選舉的協(xié)商論壇獲得影響公共決策的特權(quán)地位時。[4]

中國的城鄉(xiāng)基層社區(qū)是微型公眾在地化的最主要實(shí)踐領(lǐng)域。除了被稱為“中國式公民會議”的民主懇談會之外，還包括參與式預(yù)算、民情溝通日、鄉(xiāng)賢參事會、市民論壇、城市社區(qū)“三會”制度等多種形式。不同于西方的微型公眾，中國基層協(xié)商民主實(shí)踐的突出特點(diǎn)是黨政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位。中國基層協(xié)商實(shí)踐的主要功能和作用在于：收集民意化解矛盾，或?yàn)闆Q策提供參考咨詢，或直接產(chǎn)生決策結(jié)果，以提升基層政府的治理能力和決策合法性。然而，各地基層協(xié)商民主實(shí)踐中存在的諸如社區(qū)居民主動參與不足、協(xié)商流于形式主義、扭曲協(xié)商程序、操縱議程設(shè)置等問題[5]6，7，不僅導(dǎo)致部分公眾質(zhì)疑基層協(xié)商民主的真實(shí)性，也在一定程度上削弱了由協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化而成的基層公共決策的合法性基礎(chǔ)。

國內(nèi)一些協(xié)商民主研究者指出，中國基層協(xié)商民主的突出問題之一在于“追求協(xié)商結(jié)果重于協(xié)商的民主程序”[6]206。為糾正這種偏差，一些國內(nèi)學(xué)者致力于引入或開發(fā)具有實(shí)用性、易操作和可復(fù)制性的協(xié)商民主實(shí)踐程序和技術(shù)方法，例如袁方成教授的“開放空間會議”技術(shù)和韓福國教授的“復(fù)式協(xié)商民主”決策程序等，藉以激發(fā)公眾的民主參與意識，促成平等和自由的協(xié)商參與機(jī)會，為公共決策提供有效整合民意訴求的機(jī)制和對話平臺。 理想的協(xié)商程序確實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)公平的民主成果。 然而，重視協(xié)商民主程序建設(shè)的國內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注的是程序設(shè)計對參與者的協(xié)商質(zhì)量、政治態(tài)度和行為的影響，以及協(xié)商結(jié)果向政府現(xiàn)實(shí)決策的轉(zhuǎn)化度，卻相對忽略了一個重要環(huán)節(jié)：如何將協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果更為真實(shí)有效地傳達(dá)給未參與的“局外人”？

近年來，隨著協(xié)商民主理論的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向，微型公眾的外部溝通問題被突顯出來。協(xié)商民主系統(tǒng)方法將微型公眾僅視為相互區(qū)分又相互依賴的各部分構(gòu)成的協(xié)商系統(tǒng)的組成部分之一。協(xié)商系統(tǒng)論者不再執(zhí)著于設(shè)計完美的協(xié)商程序去化解人們對微型公眾的合法性質(zhì)疑，因?yàn)樗ㄋ﹤冋J(rèn)識到“任何單一的制度都無法一次性滿足協(xié)商民主的所有需求”[7]25。在協(xié)商系統(tǒng)論者看來，既然各種協(xié)商性論壇都只能容納少數(shù)人直接參與，微型公眾的合法性在很大程度上將依賴于它們?nèi)绾闻c協(xié)商系統(tǒng)中的其他主體展開溝通。[8]201將這一論斷置于中國基層協(xié)商民主實(shí)踐的具體情境下，我國基層協(xié)商民主實(shí)踐的合法性將主要取決于協(xié)商能否有意義地聯(lián)系起地方黨政機(jī)關(guān)的決策領(lǐng)導(dǎo)和未直接參與協(xié)商的廣大基層群眾。鑒于當(dāng)前我國各種基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織倡導(dǎo)者甚少關(guān)注如何更為有效的對外溝通，本文將嘗試給出一些基本的評估標(biāo)準(zhǔn)，來闡明基層協(xié)商民主實(shí)踐應(yīng)如何公開協(xié)商活動的過程和傳達(dá)協(xié)商參與者的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，對基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的評估框架的構(gòu)建，將有助于地方政府決策者和基層群眾更好地衡量協(xié)商活動的質(zhì)量，從而合理權(quán)衡可在多大程度上信任和接受協(xié)商的結(jié)果。

二、基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的評估框架構(gòu)建

本文意在構(gòu)建一組可以用于評估我國基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的可操作性指標(biāo)。這些指標(biāo)的選定主要是通過對協(xié)商質(zhì)量評估的現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，找出其中最廣為接受的共識標(biāo)準(zhǔn)，并將其提煉為能夠用于評估協(xié)商公開性的指標(biāo)化概念。

最廣為人知的公共協(xié)商討論質(zhì)量的評估編碼方案是斯坦納（Steiner J.）等人開發(fā)的“商談質(zhì)量指標(biāo)”（the Discourse Quality Index）（以下簡稱“DQI”）。DQI 的設(shè)計者們將協(xié)商質(zhì)量的評估總結(jié)為七個編碼要素：參與、證成水平、證成內(nèi)容、尊重（團(tuán)體、需求、抗辯）、建設(shè)性政治。[9]56-61DQI 在協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)研究中得到了廣泛的應(yīng)用，證明了這一基于哈貝馬斯（Habermas J.）商談倫理的協(xié)商質(zhì)量測量工具的成功之處，因此本文將以DQI 作為基層協(xié)商公開性評估指標(biāo)設(shè)定的重要參考。不過需要注意的是，DQI 的研發(fā)最初是針對議會商談的質(zhì)量評估，其分析單位為單個講演，而基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性評估針對的是公民為參與主體的協(xié)商過程和協(xié)商內(nèi)容，因此在借鑒DQI 時須考慮分析對象和分析內(nèi)容的區(qū)別，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

迄今為止，對微型公眾的協(xié)商質(zhì)量的最完整評估標(biāo)準(zhǔn)是由庫拉托（Curato N.）和博克（B?ker M.）基于協(xié)商系統(tǒng)視角提出的。他們將微型公眾的協(xié)商質(zhì)量分為內(nèi)部和外部兩種。“內(nèi)部協(xié)商質(zhì)量”指的是微型公眾的直接參與者達(dá)成的協(xié)商程度，可通過協(xié)商的代表性、協(xié)商對話質(zhì)量、薈萃共識的實(shí)現(xiàn)、參與者公民道德的強(qiáng)化等一系列過往常用標(biāo)準(zhǔn)加以評估?！巴獠繀f(xié)商質(zhì)量”是由庫拉托和博克提出的全新概念，指向的是在協(xié)商系統(tǒng)中微型公眾可履行的三項(xiàng)“功能性要求”：協(xié)商形成、合法性尋求和能力建設(shè)?！皡f(xié)商形成”考察的是微型公眾將相關(guān)商談提煉綜合并傳遞給更廣大公眾而促進(jìn)公眾協(xié)商的程度；“合法性尋求”是指微型公眾有責(zé)任說服公眾其結(jié)論是有效的，其建議是值得探索的，只有經(jīng)得起外部非參與者的審查和爭論的協(xié)商結(jié)果才具有合法性?！澳芰ㄔO(shè)”是指微型公眾能夠促進(jìn)宏觀政治體系“主持包容和真實(shí)協(xié)商”的能力建設(shè)，以及培育廣大未直接參與者的協(xié)商能力。[3]176-178

上述兩種協(xié)商質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)中有些存在重疊性，比如“內(nèi)部協(xié)商質(zhì)量”包含了DQI 的要素，“協(xié)商形成”和“能力建設(shè)”都涉及到提升更廣大公眾的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)和能力。同時，有些質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)又是相互依賴的，比如“外部協(xié)商質(zhì)量”中的“合法性尋求”和“能力建設(shè)”，其實(shí)現(xiàn)前提都是微型公眾的“協(xié)商形成”功能確實(shí)得到落實(shí)； 微型公眾的“合法性尋求”和“能力建設(shè)”還取決于該協(xié)商形式的“內(nèi)部協(xié)商質(zhì)量”能否使之當(dāng)?shù)闷鹫麄€系統(tǒng)中的協(xié)商典范角色。盡管如此，本文并無意過度聚焦于內(nèi)部協(xié)商質(zhì)量的評估。已有的經(jīng)驗(yàn)研究表明，如果協(xié)商論壇的組織者忽略了對外宣傳溝通，即使是高質(zhì)量的內(nèi)部協(xié)商，也有可能產(chǎn)生糟糕的外部影響；反之，假如微型公眾的積極對外溝通引發(fā)了更廣泛的公眾爭論，后者的討論結(jié)果彌補(bǔ)了內(nèi)部協(xié)商在證成水平和證成內(nèi)容上的缺陷，那么即使是低質(zhì)量的內(nèi)部協(xié)商也可能帶來建設(shè)性的外部影響。[3]180-183有鑒于此，本文將基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的評估重點(diǎn)放在了對外溝通的質(zhì)量上。具體來說，主要觀察三個方面：一是協(xié)商內(nèi)容的報告，二是協(xié)商過程的透明，三是對外傳遞的保真。公開性評估框架的具體指標(biāo)構(gòu)成如表1所示。

表1 基層協(xié)商民主實(shí)踐公開性的評估框架

三、協(xié)商內(nèi)容的報告

協(xié)商民主基礎(chǔ)上所做出的決策與傳統(tǒng)閉門決策的區(qū)別，不僅在于前者有民主化的參與過程，更在于其對協(xié)商結(jié)果的向外公布?；鶎訁f(xié)商民主實(shí)踐活動對外公布的協(xié)商結(jié)果，不是僅僅停留在協(xié)商結(jié)論的簡單告知，其公布內(nèi)容還包括結(jié)論的支撐理由和論據(jù)，與結(jié)論不同的其他意見，以及這些因素之間的連貫性。

（一）結(jié)論

理想的民主協(xié)商追求基于公共理性的協(xié)商一致，但對于什么才算是協(xié)商一致存在不同看法。在現(xiàn)實(shí)的協(xié)商民主實(shí)踐中，有的要求集體決議必須得到協(xié)商直接參與者的全體同意，有的則是協(xié)商團(tuán)體內(nèi)多數(shù)派意見和少數(shù)派意見之間的妥協(xié)共識，還有的是通過協(xié)商后的個人投票或輪詢產(chǎn)生多數(shù)派決定。為最大限度地包容多樣性的協(xié)商民主實(shí)踐形式，筆者認(rèn)為，在操作層面上，只要公開發(fā)布的陳述能夠達(dá)到多數(shù)參與者贊同的最低門檻，就可以被視為具有泛義一致性的協(xié)商結(jié)論。結(jié)論通常應(yīng)該包括協(xié)商者對目標(biāo)、策略、實(shí)施和未來程序步驟的意見。簡單來講，就是至少是多數(shù)協(xié)商者認(rèn)為應(yīng)該或者必須去做的，或者他（她）們想要或力爭的東西。[8]216

按照約束力的差別，協(xié)商結(jié)論通?？梢苑譃橛晒俜奖硶摹皼Q議”和僅作為政府決策參考的“建議”。有些獲得政府授權(quán)的基層協(xié)商民主實(shí)踐，其協(xié)商結(jié)果可被直接轉(zhuǎn)化為政府決策。例如云南鹽津縣“群眾參與預(yù)算”民主議事會的參與群眾對項(xiàng)目協(xié)商的現(xiàn)場投票結(jié)果，會成為鎮(zhèn)財政所安排項(xiàng)目資金的依據(jù)。 還有一些基層組織協(xié)商，其召集目的主要是為了傾聽民情和建議。 比如最初在浙江溫嶺松門鎮(zhèn)等地開展的對話型民主懇談會，由群眾當(dāng)面提問題，干部現(xiàn)場解答或承諾限期處理解決。這里就產(chǎn)生了一個問題：一些民意征集性質(zhì)的基層協(xié)商民主實(shí)踐，例如市民（村民）論壇，往往沒有明確的議程和規(guī)制，參與者發(fā)言也比較自由，要如何將分散的群眾意見梳理成科學(xué)的結(jié)論？[6]144本文主張，即使某個基層協(xié)商民主實(shí)踐沒有產(chǎn)生具體協(xié)議或政策建議，只要記錄下來的各種參與者溝通意見能夠被整合為某些共識（比如對某個問題的確認(rèn)）、目標(biāo)（比如尋求共同的立場）、未來的程序步驟（比如組織的進(jìn)一步討論）等，并且整合結(jié)果反饋給參與者時能夠獲得其中多數(shù)人的贊同，這些就可以被看作是協(xié)商的結(jié)論。

（二）理由和論據(jù)

協(xié)商內(nèi)容的對外報告不能缺少支撐結(jié)論的理由。民主協(xié)商最重要特征之一是“要求說明理由”[10]3。對結(jié)論的理由說明，不僅有助于培養(yǎng)協(xié)商參與者的相互尊重、容忍和信任，鼓勵公民對廣為接受的價值和偏好進(jìn)行批判性反思；更有助于公共決策者了解深思熟慮后的公眾意見，同時促使協(xié)商參與者肩負(fù)起對外部公眾的責(zé)任。

根據(jù)曼斯布里奇（Mansbridge J.）的定義，操作意義上的理由可以被看作是對協(xié)商結(jié)論為何是合意的解釋。[11]175，176這些解釋不僅限于理性論證，還可以包括情感推理。具體來講，理由可以是對支持結(jié)論的事件、條件、價值、需要、情感的說明或概述。例如，2015年上海市浦東新區(qū)浦興路街道協(xié)商民意測驗(yàn)項(xiàng)目決策的小組討論，在說明某小區(qū)應(yīng)有老年活動室時，理由是“老人們……現(xiàn)在沒有地方，只能在弄口”（事件），“老年人……非?？释值澜o他們安排一個老年人修養(yǎng)生息活動的地方”（需要）；項(xiàng)目應(yīng)該得到支持，因?yàn)椤绊?xiàng)目團(tuán)隊(duì)好，有居委干部，志愿者”（條件）；要成立老年人讀書會，因?yàn)榭梢浴疤岣呔裎幕钏健保▋r值）；“感覺沒有被社會拋棄”（情感）。[6]100，101

證據(jù)是一種特殊形式的理由，是由“道德推理常借以實(shí)現(xiàn)實(shí)踐目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)或準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)主張”[12]56所構(gòu)成的。 在協(xié)商內(nèi)容的報告中，證據(jù)通常表現(xiàn)為由數(shù)據(jù)、故事、研究發(fā)現(xiàn)或類比/對比等經(jīng)驗(yàn)支持的主張。例如，2010年溫嶺水利部門預(yù)算民主懇談會提到須增加全市山塘除險加固補(bǔ)助的投入，因?yàn)椤敖衲隃p少到50 萬元，全市平均每個山塘不到1 萬元，解決不了實(shí)際問題”（數(shù)據(jù)）；要加強(qiáng)對現(xiàn)有水庫的挖掘改造，因?yàn)椤疤畮烊ツ辍潘肯喈?dāng)于兩個梅溪水庫的庫容。既然我們舍得花3 億元預(yù)算新建一座梅溪水庫，那么相比之下更應(yīng)該舍得加大對太湖水庫改造的投入”（類比/對比）。[13]23-25又比如，在前述上海浦興路街道的項(xiàng)目決策討論中，一位阿姨動情講述了自己送親戚急救的真實(shí)故事，來表達(dá)自己對某個申報項(xiàng)目的贊同（故事）。[6]173

（三）異議

DQI 將對異議的尊重程度作為商談質(zhì)量的測量指標(biāo)之一，這一點(diǎn)同樣適用于協(xié)商公開性的評估。在協(xié)商內(nèi)容的報告中，異議指的是明確提出的反對結(jié)論或支撐異議的理由和論據(jù)。 例如，在2013年溫嶺市社會福利中心項(xiàng)目初審聽證會后提交給市政府的反饋報告中，并不只是整理匯總了多數(shù)聽證人的共同意見，也同時坦誠提及少數(shù)聽證人的異議聲音。在這個案例中，盡管協(xié)商結(jié)論是該項(xiàng)目非常必要應(yīng)該盡快建設(shè)，但同時也存在兩種明顯不同意見：一是認(rèn)為項(xiàng)目可行性有待進(jìn)一步論證，理由是“有聽證人認(rèn)為，全市部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和村級老年公寓入住率不高”；二是部分聽證人反對現(xiàn)有的項(xiàng)目選址，因?yàn)椤熬嚯x城南鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的老百姓不會送老年人到城南鎮(zhèn)養(yǎng)老……也有聽證人明確提出，城西街道城鄉(xiāng)結(jié)合部或箬棋鎮(zhèn)晉岙村……等地的選擇較合適”。[14]此外，還有一些基層協(xié)商是通過問卷民意測驗(yàn)或協(xié)商后的當(dāng)場投票產(chǎn)生結(jié)果，在這種量化的協(xié)商結(jié)果中，由少數(shù)參與者所支持的政策選項(xiàng)也可以算作不同于結(jié)論的異議，在協(xié)商結(jié)果的公布時也同樣不應(yīng)受到忽略。

（四）連貫性

高質(zhì)量的協(xié)商內(nèi)容報告不僅應(yīng)該包含結(jié)論、理由和論據(jù)、不同意見，還應(yīng)該清楚表明它們之間的聯(lián)系性。DQI 對連貫性的評估標(biāo)準(zhǔn)是看每個結(jié)論是否伴隨至少一個合理理由，更精確的評估還得看支撐結(jié)論的是理由、證據(jù)抑或是不同意見的對比等?？柌ňS茲（Karpowitz CF.）等進(jìn)一步提出，可以借助內(nèi)容分析法對協(xié)商報告中的結(jié)論與論證要素之間的相關(guān)性進(jìn)行簡易判斷，標(biāo)準(zhǔn)是衡量論證要素與結(jié)論是否始終在“近端”（在報告的同一區(qū)段）和“邏輯”（存在明確直接的關(guān)聯(lián)）上相聯(lián)系。[8]229

四、協(xié)商過程的透明

基層協(xié)商民主實(shí)踐的公共性還有賴于協(xié)商過程的透明，以便政府決策領(lǐng)導(dǎo)者和外部公眾搞清楚，協(xié)商過程是如何影響到參與者的議題討論以及他（她）們對自己應(yīng)該做什么的看法。協(xié)商過程的透明性要求告知局外人以下這些信息：誰負(fù)責(zé)贊助和組織協(xié)商活動？是如何選取協(xié)商參與者并使他（她）們關(guān)注某項(xiàng)共同議程來達(dá)成結(jié)論？協(xié)商的預(yù)期影響是什么？目標(biāo)受眾是哪些？等等。從促進(jìn)協(xié)商的內(nèi)部質(zhì)量來看，協(xié)商過程的透明有助于協(xié)商的代表性、包容性和平等自由，減少協(xié)商被操縱的機(jī)率；還會促使協(xié)商的參與者超越其個人利益，促成兼顧其他未參與局外人立場的公共理性。從提升協(xié)商的外部質(zhì)量來看，協(xié)商過程的透明意味著外部公眾能夠有更充分的信息資源去判斷協(xié)商結(jié)論和認(rèn)可協(xié)商的合法性，并有可能引發(fā)更大范圍內(nèi)的公眾協(xié)商。

（一）控制

對協(xié)商過程控制的公開，要求揭示協(xié)商的召集者、資助者、合作者及其分工，以及這些機(jī)構(gòu)或組織對協(xié)商議題的預(yù)設(shè)立場?？ǖ氯R克（Kadlec A.）和弗里德曼（Friedman W.）指出，在協(xié)商活動中的“適當(dāng)控制是適當(dāng)設(shè)計的前提”[15]。對協(xié)商過程的控制會影響到哪些人能夠參與進(jìn)來，哪些問題能夠被開放討論，以及什么樣的解決方案有被考慮的可能性。為緩解外界對于協(xié)商過程控制產(chǎn)生的民主和合法性的質(zhì)疑，有些西方國家的公民論壇采取的對策是：政府僅擔(dān)當(dāng)直接資助者，委托獨(dú)立實(shí)體（如NGO 或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)）擔(dān)任具體組織者，由各方利益代表組成的咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督審核協(xié)商的議程、簡介材料和協(xié)商者、作證專家的構(gòu)成，來確保協(xié)商過程對所有觀點(diǎn)和參與者的開放性。[8]231在中國，絕大多數(shù)基層協(xié)商民主實(shí)踐活動的召集者和資助者是基層黨政機(jī)構(gòu)，或者是更低層級的村（居）委會等行政特征較明顯的社會自治組織。當(dāng)然，也有一些協(xié)商活動是由基層民眾自發(fā)形成，或者是政府倡導(dǎo)建立的體制外社會團(tuán)體組織召集，后者更多時候還是輔助或配合政府行動。陳家剛指出，完全由黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的協(xié)商活動，其參與者的平等自由和協(xié)商的真實(shí)性相對較易受到懷疑。[5]6如何在堅(jiān)持黨組織主導(dǎo)的前提下，實(shí)現(xiàn)官方不直接控制協(xié)商議程，消解民眾對協(xié)商缺乏民主的疑慮？針對這一問題，浙江臨海市的基層協(xié)商民主議事制度建設(shè)展開了積極探索，比如其鎮(zhèn)一級的基層民主協(xié)商議事會要求由轄區(qū)部分黨和人大代表、政協(xié)委員、各團(tuán)體組織和社會各階層各界別代表人士等組成，保持議事會委員中黨外人士不少于50%的比例；堅(jiān)持民主提事、民主議事、民主理事和民主監(jiān)事四項(xiàng)機(jī)制；保障形成決策的動力來自社區(qū)基層等。[16]無論基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織者是黨政機(jī)構(gòu)、社會組織抑或其他實(shí)體，對公開性的最好安排都是應(yīng)該清楚說明協(xié)商活動的實(shí)際控制者及其預(yù)設(shè)立場，以便局外人自行判斷協(xié)商的開放程度。

（二）設(shè)計

協(xié)商過程的透明還要求對招募或選取參與者的標(biāo)準(zhǔn)作出解釋。 我國各地基層協(xié)商民主實(shí)踐的參與者選取方式較為多元，有簡單隨機(jī)抽樣、自愿參與、各領(lǐng)域名額分配、復(fù)式多群隨機(jī)抽樣等多種方式；其目的也各有不同，有的重在保障各類群體的平等參與機(jī)會，有的意在吸收更有參與積極性的個體或社會組織，有的則是考慮到基層治理的現(xiàn)實(shí)情況，需要某些特定群體（例如社區(qū)干部、技術(shù)專家、人大代表、行業(yè)精英等）參與到協(xié)商中去。筆者認(rèn)為，對基層協(xié)商公開性的評估，可以不涉及討論哪種具體抽樣方法更具規(guī)范意義上的包容性或代表性，重點(diǎn)是看協(xié)商的組織者是否明確解釋了參與者的選取標(biāo)準(zhǔn)及其理由。局外人可在此基礎(chǔ)上自行判斷協(xié)商參與者構(gòu)成的合理性和正當(dāng)性程度。

公開性還要求明確告知協(xié)商議程的具體設(shè)計。提供給協(xié)商參與者的初始問題、任務(wù)、簡介材料、議題或公布觀點(diǎn)，不僅構(gòu)成了討論的基礎(chǔ)，還會直接影響到參與者的立場、協(xié)商質(zhì)量和協(xié)商結(jié)果。除此之外，協(xié)商議題的命名、架構(gòu)和排序也會影響參與者的看法和偏好。例如，2010年溫嶺某村就“新民之家”建設(shè)項(xiàng)目召開懇談會，當(dāng)議程首先討論的是要不要用閑置集體土地為外來務(wù)工人員建設(shè)“新民之家”項(xiàng)目時，即刻引發(fā)了村民代表對為何要優(yōu)先考慮外地人而非本地人居住需要的爭論。如果議程調(diào)整為討論如何有效盤活本村閑置土地資產(chǎn)，村民代表則更有可能先從經(jīng)濟(jì)效益角度去看待該項(xiàng)目的建設(shè)必要性。[13]138-140

協(xié)商長度、主持人角色和決策規(guī)則等協(xié)商的議事規(guī)則也會影響到協(xié)商的結(jié)果。協(xié)商討論的時間長短，會影響到參與者吸收新信息和新觀點(diǎn)的充分性，并進(jìn)一步影響到參與者對不同立場的權(quán)衡和知情決策的達(dá)成。主持人是否具備地方性知識、中立性和引導(dǎo)遵守程序規(guī)則的能力，往往會影響到現(xiàn)場協(xié)商的所有方面。協(xié)商的決策規(guī)則也很重要。知悉某個具體協(xié)商活動的決策是遵循了協(xié)商一致、多數(shù)決定原則抑或個人投票等規(guī)則，有助于局外人有效辨識協(xié)商結(jié)論的共識強(qiáng)度。 若在某些決策規(guī)則下協(xié)商結(jié)果出現(xiàn)了巨大分歧，就有可能提示政府決策者或外部公眾，需要考慮就相關(guān)議題舉行更多的協(xié)商。

（三）預(yù)期影響

協(xié)商過程的透明還要求坦白告知召集協(xié)商的理由或目標(biāo)、協(xié)商結(jié)論的預(yù)期作用（例如是為激起公眾更廣泛的討論還是為了被決策者直接采納），以及目標(biāo)受眾（例如是特定群體、政府機(jī)構(gòu)還是其他組織）?？柨ㄋ桑–arcasson M.）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，許多微型公眾的資助方往往有著多樣性的、甚至有時相互沖突的預(yù)期目標(biāo)，這使得組織者往往不得不努力去化解這些目標(biāo)之間的張力，將“以終為始”運(yùn)用于設(shè)計協(xié)商活動的各個方面。[17]當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，協(xié)商的公開性要求組織者應(yīng)就己方如何對資助方的目標(biāo)做出選擇調(diào)整，做出明確的解釋。

五、對外傳送的保真

在我國基層協(xié)商民主實(shí)踐中，有時候即使組織者做到了報告協(xié)商內(nèi)容與協(xié)商過程，卻依然無法讓外部公眾信服其協(xié)商的真實(shí)性，其中一個重要肇因是對外傳送的失真問題。正如韓福國所指出，我國基層協(xié)商民主實(shí)踐存在著分析者的“主觀判斷偏誤”導(dǎo)致的“意見表達(dá)扭曲”。報告分析人在記錄和整理參與者意見時所作出的主觀取舍，會造成信息的失真。尤其是在政府主導(dǎo)的座談會中，報告人往往會盡量按領(lǐng)導(dǎo)的意圖去有意識選取意見，使得最終的報告不能反映很多參與民眾的意見，還會誤導(dǎo)政府的決策，引發(fā)民眾的不滿。[6]88

基層協(xié)商公開性的評估必須納入對外傳送保真度的指標(biāo)?？柌ňS茲認(rèn)為，協(xié)商的保真可以通過兩個維度來測量：一是協(xié)商者授權(quán)，指的是協(xié)商參與者知曉用于判斷公開材料是如何包含協(xié)商內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)（如結(jié)論、理由、證據(jù)、異議等），以及這些參與者在整體上對這些標(biāo)準(zhǔn)的贊成；二是報告人負(fù)責(zé)，是指報告人存在對協(xié)商參與者確信其授權(quán)已經(jīng)被準(zhǔn)確運(yùn)用到最終公開報告的解釋義務(wù)。[8]236

一些學(xué)者為了避免協(xié)商對外傳送的失真問題，采取了諸如問卷調(diào)研等方式進(jìn)行意見整合。當(dāng)然，這類方法有助于更科學(xué)的量化協(xié)商者的意見， 避免碎片化記錄整理中有可能出現(xiàn)的主觀偏誤和人為扭曲。然而，多數(shù)表決的結(jié)果或者問卷測驗(yàn)的數(shù)據(jù)本身不足以為它們自己說話，這時還是需要有報告分析人的存在，去積極的解釋、綜合和處理協(xié)商者們表達(dá)的各種觀點(diǎn)和立場。前述保真度的評估標(biāo)準(zhǔn)將證明責(zé)任置于報告人之手。此外還有一種可選擇的替代方式是由獨(dú)立機(jī)構(gòu)對協(xié)商參與者進(jìn)行問卷或訪談?wù){(diào)查，直接就協(xié)商對外傳送的保真性進(jìn)行評估研究。只是后者通常要求基層協(xié)商的組織倡導(dǎo)方提供更多資金支持，還需存在有資質(zhì)承接調(diào)研的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)，這對中國不少地區(qū)的基層協(xié)商民主實(shí)踐來說并非易事。

忽略對外傳送的保真不僅在中國基層協(xié)商民主實(shí)踐中普遍存在，西方不少微型公眾的操作也同樣缺乏對保真的關(guān)注。好在還是有一些協(xié)商實(shí)踐成功運(yùn)用了某些方法實(shí)現(xiàn)了對外傳送的保真性。 例如，由亨德里克斯（Hendriks C.）提出的適用于較大規(guī)模協(xié)商活動的“規(guī)劃單元”（Planning Cells）方法是這樣操作的：在規(guī)劃單元中，多個小組先在分散地點(diǎn)商談?wù)咦h題，最終報告將會綜合來自各個小組的觀點(diǎn)，而不是要求個體參與者就結(jié)論進(jìn)行投票或要求每個小組達(dá)成共識建議；對最終報告保真度的檢查是通過將初稿交由每個規(guī)劃單元提名的公民參與者所組成的委員會，由后者進(jìn)行傳閱審批；當(dāng)正式報告完成后，所有參與者將重新聚集在其分散地點(diǎn)將報告提交給決策者和相關(guān)協(xié)會組織。[18]在這一案例中，公民委員會對報告的審查，以及對所有參與者在報告提交前都會先看過的預(yù)期，成為促使報告人必須對提交報告保真性負(fù)責(zé)的保障機(jī)制。上述案例說明，在協(xié)商民主實(shí)踐中是有可能達(dá)成協(xié)商者授權(quán)和報告人負(fù)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)對外傳送的保真。

六、結(jié)論

基層協(xié)商民主實(shí)踐要向決策者和廣大基層群眾證明其合法性，就必須具備合理的公開性水平。尤其是那些直接為地方政府決策提供參考依據(jù)的基層協(xié)商民主實(shí)踐，更應(yīng)該達(dá)到高水平的公開性。對協(xié)商內(nèi)容的清楚報告應(yīng)更有利于局外人去理解，而不是僅僅羅列一系列協(xié)商結(jié)論卻沒有說明與之相關(guān)的理由、論據(jù)和可能存在的異議。好的公開性還表現(xiàn)在對外釋放協(xié)商過程透明度的相關(guān)信息，便于局外人判斷該協(xié)商民主程序的優(yōu)劣。為此，本文建議將協(xié)商公開性的評估框架作為協(xié)商設(shè)計的工具去運(yùn)用。例如，如果在活動規(guī)劃的早期階段查閱或咨詢有關(guān)公開性的評估框架，會促使基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織者仔細(xì)考慮協(xié)商的預(yù)期影響，規(guī)劃出有效方法去收集、記錄和保存參與者的爭論，并且確保對外傳送的信息能夠準(zhǔn)確反映參與者的意見和協(xié)商經(jīng)歷；如果將評估框架轉(zhuǎn)化為協(xié)商的公開性“清單”，更可以幫助組織方記錄和管理好一系列復(fù)雜的工作，建立對公開性的基準(zhǔn)期望，并顯示組織方對其表現(xiàn)的負(fù)責(zé)態(tài)度。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，本文所構(gòu)建的公開性評估框架是由一系列獨(dú)立指標(biāo)組成的，而非單一指數(shù)的評估體系。正如湯普森（Thompson D.）所指出的，聚合成一個協(xié)商質(zhì)量的單一指數(shù)有可能會模糊不同類型協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢和劣勢。[19]對于協(xié)商公開性來說，也是同樣的道理。假如說，某個基層協(xié)商民主實(shí)踐的報告將參與者提出的各種相互競爭的意見簡單歸結(jié)為幾個結(jié)論，省略了某些重要的異議，但其協(xié)商過程的透明度很高；另一個協(xié)商實(shí)踐報告列出更為豐富的結(jié)論和相反觀點(diǎn)，但卻沒有揭示協(xié)商者是如何討論并在不同觀點(diǎn)間做出選擇的過程。這時如果運(yùn)用各個評估指標(biāo)對上述兩個基層協(xié)商民主實(shí)踐進(jìn)行逐個評分，然后以最后的綜合得分去判斷其中哪一個的公開性水平更高，顯然是不合理的。

一般而言，基層協(xié)商民主實(shí)踐的公開性越強(qiáng)越好，但也有例外。有些協(xié)商民主實(shí)踐表明，當(dāng)討論議題涉及明顯的利益競爭時（比如參與式預(yù)算項(xiàng)目決策），協(xié)商參與者往往會態(tài)度極化。[6]206此外，公開場合的協(xié)商有時會導(dǎo)致參與者因?yàn)榕聛G面子而不愿輕易改變意見，還可能為恐嚇或行賄提供機(jī)會。[20]有經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)協(xié)商的周邊政治環(huán)境高度極化時，秘密狀態(tài)能夠促進(jìn)協(xié)商群體內(nèi)的信任、真誠和同理心，在討論敏感性議題時尤為如此。[11]272-288因此，假如公開狀態(tài)有可能導(dǎo)致協(xié)商本身無法進(jìn)行下去時，對公開性做出必要限制是合理的。不過，正如卡爾波維茲指出的，更有合法性的處理方式是由資助或組織協(xié)商的政府機(jī)構(gòu)去取得公眾的事先授權(quán)，來保護(hù)協(xié)商的某些方面免受公開曝光。[8]235不過即使獲得這種授權(quán)，那些意在影響政府決策的基層協(xié)商民主實(shí)踐也依然有責(zé)任向外部公眾說明其協(xié)商過程和結(jié)果。因此，本文認(rèn)同曼斯布里奇的看法，對于那些有公開性限制需求的協(xié)商實(shí)踐來說，最好的解決對策是“在協(xié)商進(jìn)程的早期階段將保護(hù)與公開相混合，但在最后階段要將可行范圍內(nèi)的公開性最大化”[21]221。

最后，本文討論的公開性評估框架主要針對的是基層協(xié)商民主實(shí)踐的最終報告。然而，在大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我國基層協(xié)商民主實(shí)踐的最終報告往往只限于提交給政府決策部門或資助方，外部公眾只能通過簡要公告等形式得知協(xié)商結(jié)論，而且還不是所有的基層協(xié)商民主實(shí)踐都能做到公告結(jié)果。究竟應(yīng)該怎樣拓展廣大基層群眾的知情渠道，強(qiáng)化我國基層協(xié)商民主實(shí)踐的公開性水平？

其一，在保證最終報告對所有協(xié)商參與者和未參與者都平等開放的前提下，基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織方可以考慮準(zhǔn)備一個供普通群眾咨詢?yōu)g覽的簡要報告版本，其內(nèi)容可更多聚焦于向群眾解釋協(xié)商中出現(xiàn)的主要意見選項(xiàng)及其優(yōu)劣點(diǎn)，并說明協(xié)商結(jié)論是如何得出的及其論證依據(jù)。其二，基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織者應(yīng)積極運(yùn)用各種媒體渠道加強(qiáng)對外溝通。當(dāng)然，在不少傳統(tǒng)新聞媒體眼中，許多基層協(xié)商活動往往看似缺乏新聞“爆點(diǎn)”，即使有幸受到關(guān)注的協(xié)商活動，大多也逃不過被過度簡化或斷章取義的報道。[22]不過，隨著新媒體時代的到來，廣大非參與群眾可以隨時通過網(wǎng)絡(luò)或移動端媒體直接獲取有關(guān)基層協(xié)商民主實(shí)踐的信息。以廣東順德地區(qū)先行先試的參與式預(yù)算網(wǎng)絡(luò)評議模式為例，自2016年以來，順德區(qū)依托本地城市網(wǎng)，面向廣大網(wǎng)民開放預(yù)算項(xiàng)目問卷評議和建議表達(dá)渠道，并經(jīng)過召開面談會、向社會公開最終預(yù)算以及邀請熱心網(wǎng)民參與預(yù)算項(xiàng)目“回頭看”活動等一系列環(huán)節(jié)，有效拓展了當(dāng)?shù)毓姵掷m(xù)參與公共預(yù)算決策的廣度和深度。[23]而作為媒體平臺參與基層民主協(xié)商實(shí)踐走在全國前列的杭州，從早期的網(wǎng)絡(luò)互動平臺“杭網(wǎng)議事廳”，到社區(qū)治理協(xié)商公共平臺“湖濱晴雨”工作室，乃至后來的電視互動平臺《我們圓桌會》《民情觀察室》等，無一不是擴(kuò)大了各種“不在場”公眾參與政務(wù)監(jiān)督的渠道，促使一些社會熱點(diǎn)和基層治理問題得到民主協(xié)商解決。[24]其三，應(yīng)該鼓勵更多的協(xié)商參與者在對外溝通中扮演積極的角色。當(dāng)然并非所有的協(xié)商參與者都有興趣擔(dān)當(dāng)更多的社會責(zé)任，考慮到協(xié)商民主的包容性和代表性，也不可能去排斥那些不愿或不能起到更積極作用的參與者。不過，基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織方或資助方還是可以考慮針對那些有自信或意愿擔(dān)當(dāng)“宣傳大使”的參與者，通過提供一些基本培訓(xùn)，教會他（她）們?nèi)绾位氐剿谏鐓^(qū)向其他群眾宣傳通報協(xié)商的內(nèi)容和過程。這不僅有利于強(qiáng)化基層協(xié)商民主實(shí)踐在普通群眾中的公開性，鼓勵更多的公眾加入到討論中，也能幫助組織方聽到更多局外人的反饋意見，進(jìn)一步改進(jìn)工作。

總之，基層協(xié)商民主實(shí)踐的組織者要積極探索所有可能的對外溝通形式，實(shí)現(xiàn)對基層群眾、大眾傳媒、資助方和政府決策領(lǐng)導(dǎo)等對象的有效信息傳送，從而全方位提升基層協(xié)商民主實(shí)踐的公開性和外部影響，為“在地方層面先探索協(xié)商民主體系的構(gòu)建”[25]奠定基礎(chǔ)。