新中國成立70年我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史演變與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

劉保中，邱 曄

（1.中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，北京 100732；2.北京師范大學(xué)首都文化創(chuàng)新與文化傳播工程研究院，北京 100875）

一、引言

社會結(jié)構(gòu)調(diào)整是社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，而我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵則是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差異是發(fā)展中國家在工業(yè)化進(jìn)程中普遍存在的現(xiàn)象，通常指的是由于現(xiàn)代工業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門兩個經(jīng)濟(jì)部門存在差異，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。[1]7-11中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的“二元”特征更加典型，比其他發(fā)展中國家表現(xiàn)得更為突出。

中國的“城鄉(xiāng)二元”，不僅是指城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，同時也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系的二元性，農(nóng)村附屬于城市。中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)源于新中國成立后我國實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其核心是城鄉(xiāng)戶籍制度，國家明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了幾十種相關(guān)制度安排，如糧油供應(yīng)制度、勞動用工制度、社會保障制度等。這種制度設(shè)置把城市與農(nóng)村人為分割，使得非農(nóng)業(yè)戶口附帶了各種特權(quán)和福利，形成了城鄉(xiāng)不對等的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。因此，中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元差異不僅是一種自然空間結(jié)構(gòu)的差異，也是一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異，更是一種國家政策主導(dǎo)下的制度設(shè)置的差異。

在現(xiàn)代化和工業(yè)化過程中，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)始終處于動態(tài)的變遷發(fā)展之中，城市和農(nóng)村是相互聯(lián)系、相互依賴、相互影響的，只是在不同的發(fā)展階段二者的地位和作用有所不同。在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累。但是當(dāng)工業(yè)化達(dá)到一定程度后，工業(yè)需要反哺農(nóng)業(yè)、城市需要支持農(nóng)村。我國的城鄉(xiāng)二元體制自20 世紀(jì)50年代形成以來，城市不斷從農(nóng)村汲取資源，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)村發(fā)展滯后，最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡。進(jìn)入新世紀(jì)尤其是黨的十六大以來，我國在城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識上有了根本性的改變，逐漸確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展的基本思路，明確了城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。

十九大報告提出了我國新時期的主要矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。 城鄉(xiāng)之間的不平衡仍舊是最大的不平衡之一。 隨著近些年城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整以及國家一系列惠農(nóng)政策的實施、對農(nóng)村投入力度的持續(xù)加大，農(nóng)民收入的增長速度從2010年開始已經(jīng)超過了城市居民收入的增長速度，但是城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面仍存在較明顯差距，城鄉(xiāng)二元體制的沉疴痼疾還未從根本上清除。相比于其他社會結(jié)構(gòu)而言，迄今為止，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變?nèi)耘f是最為遲緩、最為艱難的。

二、我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史演變

（一）城鄉(xiāng)二元體制的形成和鞏固（1949-1978）

新中國成立以后，我國逐步建立起高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。根據(jù)當(dāng)時國家制定的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略，國家需要對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，對農(nóng)產(chǎn)品實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的方式獲得農(nóng)業(yè)和農(nóng)民剩余，以支持工業(yè)化投資和生產(chǎn)。與此同時，城鄉(xiāng)人口的社會流動逐漸受到嚴(yán)格限制。為了限制當(dāng)時的農(nóng)村人口涌入城市，1953年國家發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，勸止農(nóng)民進(jìn)城，并嚴(yán)格限制各單位從農(nóng)村招工，同時設(shè)立勸阻站，對進(jìn)城的農(nóng)民動員返鄉(xiāng)。從1956年底到1957 底，國務(wù)院在嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)人口流動方面又陸續(xù)出臺規(guī)定，如《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》和《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，從“勸止”“防止”到“制止”的一系列規(guī)定極大程度上遏制了農(nóng)村人口向城市的流動。

1958年國家公布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將居民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，兩種不同的戶口代表著不同的“權(quán)利身份”，城市戶籍人口可以享受到糧食供應(yīng)、教育、醫(yī)療、就業(yè)等國家社會福利，而農(nóng)村人口則與社會福利絕緣，“城市人”和“農(nóng)村人”被人為分割為兩個不同的利益群體。城鄉(xiāng)兩種戶籍身份同時是一種“世襲身份”和“終生身份”，農(nóng)村戶籍人口向城市遷居和工作受到嚴(yán)格限制，除了非常少量的升學(xué)、參軍和招工等途徑外，農(nóng)民基本上失去了自由流入城市的機(jī)會。廣大農(nóng)民群體和農(nóng)村富余勞動力被限制在農(nóng)村，束縛在土地上。在一系列制度影響下，城鄉(xiāng)之間逐漸形成了相互割裂、相互隔絕的城鄉(xiāng)二元格局。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度的建立，成為中國正式進(jìn)入城鄉(xiāng)二元社會的重要標(biāo)志。

20 世紀(jì)50～70年代，城鄉(xiāng)二元體制的建立和鞏固不但加深了當(dāng)時城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化，而且通過一系列的制度安排，阻隔了城鄉(xiāng)流動，造成了城鄉(xiāng)二元社會和城鄉(xiāng)居民權(quán)利與發(fā)展機(jī)會的嚴(yán)重分化和不平等。農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于工業(yè)，農(nóng)民生活水平嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)居民生活水平。1952-1978年，中國工業(yè)總產(chǎn)值增長了15 倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增長了1.3 倍[2]。1978年，中國農(nóng)村居民家庭人均純收入133.6 元，人均生活消費支出116.1 元，恩格爾系數(shù)達(dá)到67.7%①，農(nóng)民處于絕對貧困狀態(tài)。中國城市化進(jìn)程在這一時期處于基本停滯的狀態(tài)，城市化率在有些年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長。1978年末，中國城市化率僅有17.9%②。

（二）城鄉(xiāng)二元體制的松動和曲折轉(zhuǎn)型（1978-1999）

改革開放以來我國進(jìn)入了“雙重轉(zhuǎn)型”發(fā)展階段，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。[3]2在這個現(xiàn)代化和市場化的過程中，我國僵化的城鄉(xiāng)二元體制開始經(jīng)歷松動和曲折轉(zhuǎn)型。

第一階段（1978-1984），改革開放之初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革松動了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 黨的十一屆三中全會之后，我國開始了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，實行以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村經(jīng)營管理體制的變動極大地釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大大提高，農(nóng)民收入在較短的時間內(nèi)迅速增加，生產(chǎn)要素開始在城鄉(xiāng)之間流動。改革開放初期，農(nóng)村居民的收入和消費水平有了較大提高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始松動并朝著有利于農(nóng)村發(fā)展的方向演變。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入的比值從1978年的2.57∶1 下降到1984年的1.84∶1，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)從1978年相差10.2 個百分點，逐步縮小到1984年的1.2 個百分點。

第二階段（1985-1992），以城市為重心的改革轉(zhuǎn)向又重新強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在經(jīng)歷了改革開放之初的松動之后， 以城市為重心的改革轉(zhuǎn)向使得向農(nóng)村傾斜的短暫利益格局被打破，政策的重心再次轉(zhuǎn)向了城市利益優(yōu)先，城鄉(xiāng)二元分化的利益格局也被重新加固。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，文件指出要將改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。為了保證城市改革的順利推進(jìn)，財政資金和各種資源配置逐步向城市傾斜，以城市為中心的利益格局的恢復(fù)，集中體現(xiàn)在城市收入分配、社會保障制度改革和國家財稅制度改革等領(lǐng)域。[4]城鄉(xiāng)收入之比從1985年的1.86∶1 又?jǐn)U大到1992年的2.58∶1，城鄉(xiāng)居民人均消費支出的比值從1985年的2.12∶1 上升到1992年的2.54∶1。原本逐漸縮小的城鄉(xiāng)收入和消費水平差距，逐漸又被拉大。

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革紅利在下降，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起在這一時期仍然在很大程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)人口的流動和城鄉(xiāng)關(guān)系的改善。農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)給農(nóng)民帶來了新的就業(yè)機(jī)會，但同時也改變了農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)村內(nèi)部收入差距逐漸擴(kuò)大。[5]作為城鄉(xiāng)二元體制核心的戶籍制度在這一時期也開始出現(xiàn)松動。1984年中央一號文件規(guī)定，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶，但這些改革對戶籍制度的沖擊還非常有限。

第三階段（1993-1999），我國正式向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但是受到市場和政策雙重力量影響，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡進(jìn)一步加重。1992年10月，中共十四大明確提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，我國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。1984年以來，城市就成為改革的重點，在這一時期加上市場因素的影響，城市發(fā)展明顯快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距被持續(xù)拉大。與此同時，農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。特別是1994年的分稅制財政體制改革，使得中央政府財政能力加強(qiáng)，但是縣鄉(xiāng)財政收入急劇減少，在縣鄉(xiāng)財稅體制不規(guī)范的情形下，縣鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門為了彌補(bǔ)財政缺口， 一方面千方百計擴(kuò)大稅收征收范圍， 導(dǎo)致直接面向農(nóng)民的稅收大幅度增加；另一方面通過各種名義向農(nóng)民收費，使得農(nóng)村亂集資、亂收費、亂攤派“三亂”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)惡性增長。[6]11-12

改革開放以后，由農(nóng)村向城市的流動人口逐年增加，尤其是進(jìn)入20 世紀(jì)90年代以后，跨區(qū)域城鄉(xiāng)流動比較普遍，農(nóng)民工總量大規(guī)模增加。在20 世紀(jì)80年代初期，全國外出打工的農(nóng)民不足20 萬人，但是到了1993年已經(jīng)約有6000 多萬農(nóng)村勞動力在流動，[7]2000年人口普查資料顯示，全國農(nóng)村流動人口已經(jīng)達(dá)到1.2 億。對于這些“背井離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工而言，他們在工作待遇、身份地位、社會保障、子女教育等方面遭遇不平等的對待，成為城市中典型的“弱勢群體”。

由于農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展思路沒有發(fā)生根本改變，自改革開放以來經(jīng)過20 多年的發(fā)展，雖然城鄉(xiāng)之間的交流比之前更密切、更頻繁、規(guī)模更大，但是城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小反而在迅速擴(kuò)大，在新世紀(jì)之交城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡狀態(tài)，“三農(nóng)”問題異常突出。城市居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比，已經(jīng)由1978年的2.57∶1 重新擴(kuò)大到2000年的2.9∶1。

（三）從城鄉(xiāng)二元體制走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合（2000年至今）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家對新時期城鄉(xiāng)關(guān)系在認(rèn)識上有了根本改變。在以往的發(fā)展中，無論城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松動還是加固，農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策框架都沒有被打破，基本發(fā)展思路都是城市利益優(yōu)先、城市向農(nóng)村汲取資源，而步入新世紀(jì)以后，國家除了強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)資源配置和公共服務(wù)均等化之外，還陸續(xù)提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

2002年黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，此后農(nóng)村改革遵循的基本邏輯變成“多予少取放活”，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整也標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始朝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一元化路徑實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。2005年黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)。2006年中央一號文件明確提出了我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度，貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針和堅持“多予少取放活”的方針。2007年黨的十七大明確要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”。同年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)成都和重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，探索打破城鄉(xiāng)分割、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小以至消除城鄉(xiāng)差距的機(jī)制。2012年11月，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略思想，提出逐步“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化，表明我國進(jìn)入到重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的新階段，也是實現(xiàn)黨的十八大所確立的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整帶來了農(nóng)村政策環(huán)境的巨大改善，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，中國城鄉(xiāng)關(guān)系持續(xù)好轉(zhuǎn)。

第一，進(jìn)入新世紀(jì)，為了給農(nóng)民“減負(fù)”，2000年中央在安徽省進(jìn)行了農(nóng)村稅費改革試點，規(guī)范農(nóng)村稅費征收行為，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。2003年全面推進(jìn)農(nóng)村稅費改革。2005年十屆全國人大常委會第十九次會議審議通過廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，從2006年1月1日起，征收了2600 多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺，這是具有劃時代意義的重大變革。取消農(nóng)業(yè)稅是一種制度性的變化，是中央對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡政策做出的重大調(diào)整，是對農(nóng)民在稅負(fù)上與城市居民平等地位的恢復(fù)。而且這項改革還直接帶動了農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、縣鄉(xiāng)財政管理體制、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域改革的深化，促進(jìn)了農(nóng)村綜合性制度創(chuàng)新和城鄉(xiāng)利益分配關(guān)系的重大調(diào)整。[2]

第二，國家實施了各種惠農(nóng)政策，初步建立起強(qiáng)農(nóng)支農(nóng)的政策性框架體系，公共財政輻射農(nóng)村的廣度和深度不斷加大。如實施減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼、對義務(wù)教育的公共財政保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（“新農(nóng)合”）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（“新農(nóng)?！保┑取Ｃ裾拷y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村低保年平均標(biāo)準(zhǔn)從2012年的2068 元/人上升到2018年的4833 元/人，增長134%。截至2018年底，全國有農(nóng)村低保對象3519.7 萬人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本實現(xiàn)全覆蓋。城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的趨勢得到有效遏制，城鄉(xiāng)居民收入比由2009年達(dá)到峰值的3.33∶1 下降到2017年的2.71∶1（如圖1 所示），農(nóng)民收入增長超過城鎮(zhèn)居民收入增長，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的效果開始顯現(xiàn)。

圖1 我國城鄉(xiāng)居民收入比和消費比（2000-2017年）

第三，農(nóng)村居民貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率持續(xù)降低。農(nóng)民“減負(fù)”和一系列的惠農(nóng)政策推動了農(nóng)村大規(guī)模的減貧脫貧。尤其是黨的十八大以來，為解決農(nóng)村貧困問題，黨中央實施了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，并要求在2020年貧困人口全部實現(xiàn)脫貧。如圖2 所示，按照國家農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)（2010年價格水平每人每年2300 元）計算，全國農(nóng)村貧困人口由2012年的9899 萬人減少至2018年的1660 萬人，貧困發(fā)生率由2012年的10.2%降至2018年的1.7%。

圖2 2012-2018年全國農(nóng)村貧困人口變化情況

第四，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度加大，在交通、通信、環(huán)境整治等方面成效明顯。第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2016年末在全國所有村當(dāng)中，通公路、通電、通電話的村占比分別已達(dá)到99.3%、99.7%和99.5%；安裝有線電視的村占比達(dá)82.8%，比十年前提高25.4 個百分點；全國接近九成的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)，超過1/4 的村有電子商務(wù)配送站點。 此外，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，生活質(zhì)量提高，在全部村當(dāng)中，73.9%的村生活垃圾得到集中處理或部分集中處理，53.5%的村完成或部分完成了改廁。

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施本質(zhì)上就是要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)互惠共生關(guān)系。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是新時代對城鄉(xiāng)關(guān)系的一種新的描述，更是新的歷史方位下解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題的戰(zhàn)略方向。[8]相比于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)把城市和鄉(xiāng)村作為一個有機(jī)整體來看待，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等對流，由城市帶動農(nóng)村發(fā)展變?yōu)槌青l(xiāng)共同發(fā)展，在體制機(jī)制上根本打破“城強(qiáng)鄉(xiāng)弱”的局面。

三、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)存在問題的梳理

隨著我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的根本改變以及國家一系列惠農(nóng)政策的實施，近些年農(nóng)民收入水平增幅明顯，農(nóng)村民生得到很大程度改善，城鄉(xiāng)之間資源配置和公共服務(wù)嚴(yán)重不平衡的狀況也得到很大扭轉(zhuǎn)。但是，城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面仍存在較明顯差距，發(fā)展不平衡不充分的矛盾在鄉(xiāng)村較為突出，隨著改革的推進(jìn)，深層次的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制問題日益凸顯，成為城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的桎梏。

（一）城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依然非常顯著

近年來城鄉(xiāng)居民之間的收入水平和消費水平不斷趨近，但是差距仍然很大。國家統(tǒng)計局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和人均消費支出分別為39251元和31032 元，農(nóng)村居民人均可支配收入和人均消費支出分別只有26112 元和12124 元。此外，農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)始終高于城市家庭，說明農(nóng)村家庭的消費質(zhì)量始終低于城市。

由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不健全、城市房價飆升等多種因素影響，我國城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)差距近年來有擴(kuò)大趨勢，農(nóng)民財產(chǎn)性收入無論是絕對數(shù)量還是增長速度都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。經(jīng)濟(jì)日報社中國經(jīng)濟(jì)趨勢研究院發(fā)布的《中國家庭財富調(diào)查報告（2018）》表明，2017年城鎮(zhèn)家庭人均財富是農(nóng)村家庭人均財富的3.27 倍，在房產(chǎn)凈值上二者差異更高，城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)凈值達(dá)到農(nóng)村居民的4.43 倍。

由于基本公共服務(wù)和社會福利政策一直和戶籍相掛鉤，在戶籍制度沒有實質(zhì)性變化的情況下，城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房等基本公共服務(wù)上仍然存在較大程度的不均等。目前我國城市基本建立了以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障體系，包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等。但是農(nóng)村社會保障制度發(fā)展卻嚴(yán)重滯后，僅包括新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，而且保障水平與城市相比仍然存在很大差距，面臨保障水平低、補(bǔ)償力度小、農(nóng)民積極性差等諸多問題。 雖然目前我國已經(jīng)建立了一個覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，但是再分配的效果并不明顯。受到自身財力的限制，在一些財政困難的農(nóng)村地區(qū)將低保標(biāo)準(zhǔn)定得很低，使得低保制度并未起到應(yīng)有的保障作用。[5]

在教育方面，城市和農(nóng)村在教育經(jīng)費投入、學(xué)校數(shù)量、硬件設(shè)施、師資力量、教學(xué)環(huán)境與質(zhì)量等教育資源配置上仍存在較大差距，在教育政策上遵循城市優(yōu)先發(fā)展，造成城鄉(xiāng)教育質(zhì)量與受教育機(jī)會的不均衡。歷史上積淀形成的城鄉(xiāng)二元差距，使得農(nóng)村教育發(fā)展整體還十分薄弱，并面臨著農(nóng)村學(xué)校布局不盡合理、出現(xiàn)大量“空心學(xué)?！?、教育資源整合不夠協(xié)調(diào)、優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重、農(nóng)村留守兒童和低齡寄宿兒童教育和心理問題凸現(xiàn)等一系列新問題。

（二）中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢

新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不是穩(wěn)定的均衡增長。圖3 數(shù)據(jù)表明，自20 世紀(jì)50年代中期以后城鄉(xiāng)二元分割的社會結(jié)構(gòu)建立之后，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程長期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后，我國的城鎮(zhèn)化速度才有了一個較為明顯的提升。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯著加快。2012年，黨的十八大提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。從2011年末至2017年末，常住人口城鎮(zhèn)化率提高了7.25 個百分點，年均提高1.21 個百分點。 2017年我國的城鎮(zhèn)化率為58.5%，但與發(fā)達(dá)國家主流的80%的城鎮(zhèn)化率水平相比差距仍然較大。

圖3 中國城鎮(zhèn)化率和增長率（1949-2017年）

考慮到我國的城市化率是以常住人口為統(tǒng)計口徑，我國的城市化水平就更低。事實上，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率長期低于常住人口城鎮(zhèn)化率（圖4）。2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.4%，落后于常住人口城鎮(zhèn)化率多達(dá)16.2 個百分點。

圖4 常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率比較

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，我國存在著明顯的人口城鎮(zhèn)化滯后。1990－2000年間，中國土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71 倍。2000－2010年間這一趨勢更加明顯，兩者速度差距進(jìn)一步擴(kuò)大到1.85 倍。[9]從國際經(jīng)驗看，土地城鎮(zhèn)化的速度稍微比人口城鎮(zhèn)化提前，國際公認(rèn)的系數(shù)是1.12左右，1.85 的數(shù)值顯然高于正常值。如果將常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計差異考慮進(jìn)去，我國土地城市化快于人口城市化的特征就更加顯著。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距，反映出的另外一個問題是中國存在著數(shù)量龐大的農(nóng)民工。國家統(tǒng)計局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2018年全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.88 億人。我國農(nóng)村大量人口進(jìn)入城市工作生活，但他們大部分戶籍還在農(nóng)村，形成了比較嚴(yán)重的“候鳥式”的人戶分離現(xiàn)象，即半城市化、偽城市化問題。大部分農(nóng)民工雖脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入了城市，但他們卻始終無法真正融入城市生活，不但勞動條件差、簽訂勞動合同比例低、工資拖欠問題仍然存在；而且在子女教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、住房等方面都不能享受到與城市居民同等的待遇。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2016年未與雇主或用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重高達(dá)64.9%。2015年，我國農(nóng)民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫(yī)療保險17.6%、養(yǎng)老保險16.7%、失業(yè)保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮(zhèn)職工之間存在著明顯的差距。

新生代農(nóng)民工正逐漸成為農(nóng)民工的主體部分，他們越來越看重在城市面臨的身份公平性問題。與第一代農(nóng)民工相比，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工具有越來越強(qiáng)烈的市民化和城鎮(zhèn)化意愿，他們更加渴望獲得與城市居民相同的的身份地位，享受平等的權(quán)利。當(dāng)前農(nóng)民工在城市生存的政策環(huán)境有了很大改善，但是目前的政策調(diào)整仍然是“碎步前行”式的，尚無法滿足新生代農(nóng)民工的期望和要求，難以解決他們在城市中面臨的融合困境問題。[10]《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2017年新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工的比重已經(jīng)超過一半，2018年這一比例繼續(xù)升高（如圖5 所示）。報告同時顯示他們對所在城市的社會認(rèn)同感堪憂。在進(jìn)城農(nóng)民工中，僅有不到四成（38.0%）的農(nóng)民工認(rèn)為自己是打工所在城市的“本地人”，而且所在城市規(guī)模越大， 農(nóng)民工的城市歸屬感越弱，對所在城市的融入難度也越大。

（三）導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡的制度性障礙亟待變革

城鄉(xiāng)二元戶籍制度作為社會資源分配的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)資源分割的壁壘，是造成我國城鄉(xiāng)不平等的總的制度根源。近幾年我國戶籍制度改革開始加速，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。2014年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出建立統(tǒng)一的戶口登記制度，取消區(qū)分城鄉(xiāng)的戶籍登記制度，開啟了新一輪戶籍制度改革的大幕。此后全國31 個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口。2016年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，部署1 億人在城市落戶。但總體來看，全國戶籍制仍存在改革滯后的問題，不少地方的戶籍政策調(diào)整只是作出改革的姿態(tài)，而無根本性的改變。[11]首先，目前的戶籍政策調(diào)整雖然取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口的性質(zhì)劃分，但不同性質(zhì)戶口上附著的社會福利分配仍未改變，城鄉(xiāng)戶籍一元化改革多數(shù)都“有名無實”。其次，大中城市推進(jìn)戶籍制度改革較為謹(jǐn)慎而緩慢。再次，盡管近年來在戶籍制度改革過程中，不少地方逐漸實行戶口遷移條件準(zhǔn)入制取代以往的戶口指標(biāo)審批制，并放寬了外來人口遷移落戶條件，但落戶門檻依然比較高，尤其是北京、上海等一線大城市的落戶門檻非常高。

圖5 新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重

城鄉(xiāng)二元土地制度同樣是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾焦點。我國現(xiàn)行的城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制的土地所有制架構(gòu)，使得城鄉(xiāng)土地具有不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)、配置方式、增值收益分配和管理制度。[12]在這個二元土地框架內(nèi)，最大的問題是農(nóng)村土地在土地市場上不能享有與城市土地同等的地位，無法直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易，因此，不能直接實現(xiàn)市場的等價交換價值。[13]與城市房子可作商品房交易不同，農(nóng)村的房子幾乎不能進(jìn)行買賣交易，也不能抵押，這大大限制了農(nóng)民對房產(chǎn)的權(quán)能，導(dǎo)致城鄉(xiāng)房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)存在不平等。此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受限制較多，土地缺乏流動性。

在農(nóng)村金融制度方面，當(dāng)前的農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面窄、供給規(guī)模不足、服務(wù)質(zhì)量不高，不能有效地滿足多樣化的金融需求，“貸款難、難貸款、貸款貴”現(xiàn)象普遍，金融供求矛盾突出。除了在金融政策和借貸方面缺乏統(tǒng)一配合與制度安排之外，農(nóng)村金融在運行過程中還面臨著信息不對稱、交易成本過大、抵押擔(dān)保機(jī)制缺乏、農(nóng)村項目投資風(fēng)險大等制約因素，嚴(yán)重阻礙了普惠式金融的發(fā)展。[14]另外，農(nóng)村金融組織支農(nóng)力度不夠，政策性金融支農(nóng)范圍和能力有限，農(nóng)村合作金融組織的吸儲能力相對較弱，缺乏雄厚的資金，進(jìn)而降低了這些機(jī)構(gòu)的資本實力和抗風(fēng)險能力。[15]

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策建議

我國的城鄉(xiāng)二元體制自20 世紀(jì)50年代形成以來，城市不斷從農(nóng)村汲取資源，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)村發(fā)展滯后，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重不平衡的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國在城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識上有了根本性的改變，逐漸確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路，明確了城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。 黨的十八大以來，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，推動城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入到融合發(fā)展的新階段。

但總體上看，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)仍然處于失衡的狀態(tài)，根本原因在于城鄉(xiāng)二元制度尚未發(fā)生實質(zhì)性改變。解決深層次的制度難題是未來城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，因此筆者建議應(yīng)首先從制度改革入手，消除制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，同時要加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)民工市民化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

第一，加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)系統(tǒng)性制度改革。首先，以加快推進(jìn)戶籍制度改革作為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口。當(dāng)前我國戶籍制度改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅期和深水區(qū)，各地都在嘗試松動戶籍政策，但是與戶籍制度相關(guān)的配套性改革要跟進(jìn)。要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍的一體化，核心問題是要實現(xiàn)戶籍權(quán)益的平等化，建立取消城鄉(xiāng)差別的戶口、居住一元化管理的體制，打破戶籍與福利合一的社會管理制度。其次，要加快土地、金融等制度的改革和創(chuàng)新，推進(jìn)要素市場化，提高農(nóng)民要素收益。例如，保障農(nóng)民的土地資產(chǎn)收益、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、建立依托土地的農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機(jī)制。[16]

第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。首先，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的、多元化的基本公共服務(wù)供給體系，既要提高政府在公共政策上的服務(wù)水平，又要注重發(fā)揮社會組織的作用。其次，深化政府公共財政體制改革，建立農(nóng)村公共服務(wù)的可持續(xù)財政供給機(jī)制，在基礎(chǔ)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化服務(wù)等基本公共服務(wù)方面著重發(fā)力，在滿足人民基本需求的基礎(chǔ)上，最大限度地縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差異。

第三，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推動城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)性融合。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、戶籍制度松動的背景下，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程是推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。首先，要放寬農(nóng)民工融入城市的門檻條件，降低農(nóng)民工市民化的制度化成本，把有市民化意愿的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。其次，為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)待遇，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，健全覆蓋農(nóng)民工的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障體系。

注釋：

①本文2018年以前的收入和消費、恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)收入比等數(shù)據(jù)均來自國家統(tǒng)計局歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。2018年的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②本文城市化率的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。