第三方評(píng)估“P—I—P—E”原則

李策　李龍

[提要] 第三方評(píng)估已經(jīng)成為政府管理方式改革的重大創(chuàng)新，成為督導(dǎo)改革舉措的重要方式，成為推進(jìn)政策落實(shí)的重要利器。在全面推進(jìn)深化改革的浪潮中，科學(xué)準(zhǔn)確地理解第三方評(píng)估內(nèi)涵、把握第三方評(píng)估特點(diǎn)、構(gòu)建第三方評(píng)估原則，推進(jìn)第三方評(píng)估事業(yè)快速發(fā)展成為亟待解決的問題。為此，筆者系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)主流評(píng)估理論，尤其在分析第三方評(píng)估公認(rèn)的專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性等特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，力圖構(gòu)建第三方評(píng)估需要把握的“P-I-P-E”原則，以期為第三方評(píng)估發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：第三方評(píng)估；專業(yè)性；公開性；效用性；獨(dú)立性

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月10日

一、“第三方評(píng)估”概念厘清

評(píng)估是績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“第三方評(píng)估”則是這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮效用的重要方式。1979年，英國(guó)政府對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效考核的“雷納評(píng)審”就是第三方評(píng)估的典型案例。第三方評(píng)估引入后，在政府改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理等方面發(fā)揮了重要作用，尤其是近幾年我國(guó)政府大力推動(dòng)第三方評(píng)估發(fā)展以來，第三方評(píng)估的開展深入到社會(huì)的方方面面，這就導(dǎo)致第三方評(píng)估理論研究出現(xiàn)相對(duì)滯后的現(xiàn)象，甚至對(duì)“第三方”的界定也存在爭(zhēng)議。

理解第三方評(píng)估，首先應(yīng)理解第三方評(píng)估的概念。彭國(guó)甫認(rèn)為第三方評(píng)估又稱“社會(huì)評(píng)估”主要包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途經(jīng)，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評(píng)估政府績(jī)效。程祥國(guó)、李志認(rèn)為第三方評(píng)估是指由政策制定者與執(zhí)行者之外的人員進(jìn)行的正式評(píng)估。包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織、中介組織、輿論界、社會(huì)組織和公眾特別是利益相關(guān)者參與等多種評(píng)估主體。

包國(guó)憲、張志棟認(rèn)為所謂第三方評(píng)價(jià)是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機(jī)構(gòu)所組織實(shí)施的評(píng)價(jià)政府及其部門績(jī)效的活動(dòng)。楊小軍、陳慶云認(rèn)為與被評(píng)估者自己進(jìn)行的自我評(píng)估和評(píng)估者對(duì)被評(píng)估者進(jìn)行的內(nèi)部評(píng)估不同，第三方評(píng)估是由評(píng)估主體和被評(píng)估主體之外的與二者無利害關(guān)系的外部主體進(jìn)行的評(píng)估。

在評(píng)估中“第三方”的界定方面：王春英認(rèn)為所謂的“第三方”，一般是具有權(quán)威性的專業(yè)性的中間機(jī)構(gòu)或組織，由他們制定一系列評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)他們業(yè)內(nèi)各組織進(jìn)行評(píng)定，得出具有說服力的結(jié)果與報(bào)告。石國(guó)亮認(rèn)為第三方主要是指除了第一方（被評(píng)估對(duì)象）和第二方（服務(wù)對(duì)象）之外的那一方。通常情況下，第三方同第一方、第二方之間并不存在必然性的隸屬關(guān)系，也沒有根本利益上的相關(guān)性，因此正是在這個(gè)意義上，第三方實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是指 “獨(dú)立第三方”。

第三方評(píng)估問題及困境方面：潘旦、向德彩認(rèn)為社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的建設(shè)還存在一系列障礙，主要是制度保障的缺失、信息嚴(yán)重不對(duì)稱、資金依賴委托、評(píng)估方法不專業(yè)等。段紅梅認(rèn)為在中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系中要真正發(fā)揮第三方評(píng)估的作用還存在著一定的障礙，相關(guān)制度規(guī)范的缺失、第三方作用發(fā)揮不足、信息不對(duì)稱等是主要影響因素。趙環(huán)、徐選國(guó)、楊君認(rèn)為我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)“第三方評(píng)估”面臨多元困境，主要為合法性困境、制度化困境、專業(yè)化困境、社會(huì)化困境等。樊怡敏認(rèn)為政府績(jī)效第三方評(píng)估面臨三大問題，分別是缺乏有力的制度支撐與保障、難以獲得有效的政府績(jī)效信息、第三方評(píng)估主體間缺乏高效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

綜上可以看出，第三方是相對(duì)于第一方（委托方）、第二方（被評(píng)估方）而言的，除此二者外的皆可稱為第三方，第三方評(píng)估即所謂的第三方受第一方委托，對(duì)被評(píng)估方進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，第三方評(píng)估的發(fā)展也面臨著缺乏保障制度、信息不對(duì)稱、專業(yè)力量不足、作用難以發(fā)揮等諸多問題，反映出我國(guó)的第三方評(píng)估研究主要集中在政府績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域，且研究大都是基礎(chǔ)性的、滯后性的，這成為我國(guó)第三方評(píng)估處于起步階段的詬病。因此，如何正確對(duì)待第三方評(píng)估及其特點(diǎn)，逐步構(gòu)建第三方評(píng)估的基本原則成為我國(guó)第三方評(píng)估事業(yè)發(fā)展的迫切任務(wù)。

二、“第三方評(píng)估”的原則構(gòu)建

在第三方評(píng)估的研究成果中，已經(jīng)有一些學(xué)者對(duì)第三方評(píng)估的特點(diǎn)或原則進(jìn)行了歸納和梳理。如楊小軍、陳慶云認(rèn)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)由專業(yè)人士組成，擁有專業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)，管理科學(xué)，信息透明，態(tài)度中立，評(píng)估結(jié)果公正客觀，具有獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和客觀性等顯著特點(diǎn)，在各類評(píng)估中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。潘旦、向德彩認(rèn)為第三方評(píng)估具有獨(dú)立性（身份獨(dú)立、財(cái)政獨(dú)立）、客觀性、專業(yè)性、公正性的特點(diǎn)。徐雙敏認(rèn)為“第三方”的“獨(dú)立性”被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的起點(diǎn)，而“第三方”的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的基礎(chǔ)。以上這些第三方評(píng)估的特點(diǎn)歸納和原則提出對(duì)第三方評(píng)估的發(fā)展產(chǎn)生了重要意義。

一些學(xué)者認(rèn)為獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性是第三方評(píng)估的主要特點(diǎn)，或者是評(píng)判第三方好與不好的準(zhǔn)則。但其忽略了第三方評(píng)估的本質(zhì)不是評(píng)估本身，而是評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，也就是我們所謂“以評(píng)促建”、“評(píng)建結(jié)合”并未體現(xiàn)，同時(shí)對(duì)第三方的監(jiān)督也是一大空白。本文在此基礎(chǔ)上加以修改和完善，試圖構(gòu)建出第三方評(píng)估的“P-I-P-E”原則（profession-independence-publicity-effectiveness）的基本框架，并對(duì)其中的某些概念進(jìn)行進(jìn)一步完善和界定。

（一）專業(yè)性原則（profession）。評(píng)估是績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是這里的評(píng)估并非指隨意性的評(píng)價(jià)、判斷，而是指科學(xué)的評(píng)估、有效的評(píng)估，因?yàn)樵u(píng)估并非是一門人人都懂的學(xué)問。在整個(gè)評(píng)估過程中會(huì)涉及到問卷法、訪談法、文獻(xiàn)法、科學(xué)抽樣、統(tǒng)計(jì)分析等專業(yè)方法，也會(huì)涉及到調(diào)研分析、指標(biāo)設(shè)計(jì)、量表制定、實(shí)地評(píng)估、數(shù)據(jù)分析、撰寫報(bào)告、結(jié)果發(fā)布等多個(gè)環(huán)節(jié)。要想評(píng)估結(jié)果真實(shí)有效、客觀公正，其最基本的就是保證原始數(shù)據(jù)采集和分析過程的科學(xué)，這對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)或者評(píng)估隊(duì)伍的專業(yè)性要求較高。目前，我國(guó)各地已經(jīng)創(chuàng)新出的第三方評(píng)估模式主要有高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式、民眾參與評(píng)估模式四種。其中，社會(huì)代表評(píng)估模式、民眾參與評(píng)估兩種模式是政府完善自身建設(shè)且具有中國(guó)特色的評(píng)估模式，由于其無法完成科學(xué)的評(píng)估流程，不具有專業(yè)性，也難以在第三方評(píng)估領(lǐng)域進(jìn)一步推廣；高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式可能更有推廣價(jià)值。同時(shí)，從第三方評(píng)估中的第一方（委托方）來看，其尋求第三方評(píng)估的原因除了保持結(jié)果相對(duì)公正客觀、一定程度上減少評(píng)估責(zé)任等原因外，很重要的一方面是利用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能以彌補(bǔ)自身專業(yè)性不足的缺點(diǎn)。從這個(gè)角度來看，第三方評(píng)估的專業(yè)性是第一方選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的首要前提。

因此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)工作評(píng)估人員應(yīng)具備社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地完成評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)，從專業(yè)的角度提出針對(duì)性的整改措施和科學(xué)性的完善方案，幫助委托方取得理想效果。

（二）獨(dú)立性原則（independence）。評(píng)估本身不是目的而是手段，但是傳統(tǒng)的評(píng)估模式容易受到個(gè)人主觀感受的影響，尤其是政府部門內(nèi)部評(píng)估極易產(chǎn)生應(yīng)付上級(jí)的偽評(píng)估、假評(píng)估，這也就失去了評(píng)估的意義。第三方評(píng)估的引入有改善這一傳統(tǒng)缺點(diǎn)的意義，但是在中國(guó)強(qiáng)政府、弱社會(huì)的大環(huán)境下，尤其是政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)時(shí)，個(gè)人干擾第三方評(píng)估的情況屢見不鮮。因此，減少其他方對(duì)第三方的影響，保持第三方評(píng)估的獨(dú)立性成為一個(gè)極為重要的課題。

許多學(xué)者指出高校、科研院所、專業(yè)企業(yè)、民辦非企業(yè)等相關(guān)主體是第三方或純第三方，但在實(shí)際評(píng)估過程中各相關(guān)主體的獨(dú)立性都受到了較大限制，所謂的純第三方評(píng)估僅僅是一個(gè)理想的模型。第三方評(píng)估中有自發(fā)性評(píng)估，即沒有任何利益關(guān)系在里邊，如華南理工大學(xué)課題組對(duì)廣東省市、縣兩級(jí)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，這可能是第三方評(píng)估中獨(dú)立性高的代表作，但是信息不對(duì)稱、資金難以維持等問題成為詬病。時(shí)下大多數(shù)的第三方評(píng)估是政府委托的，即政府是第三方評(píng)估資金的提供者，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性必然會(huì)受到影響。也就是說，第一方一旦與第三方達(dá)成合作，二者就產(chǎn)生了利益關(guān)系，在這個(gè)程度上說，純第三方是無法存在的。實(shí)際上，我們?cè)诜治龅谌降莫?dú)立性的時(shí)候，看重的是其他兩方尤其是第一方對(duì)第三方的影響，這是因?yàn)樵谌讲┺闹?，第一方的力量往往是最大的，可以影響甚至控制第三方，這就意味著第三方評(píng)估中第三方的獨(dú)立性實(shí)際受到的是力量最大一方的影響的。但第三方力量若是較第一方、第二方有優(yōu)勢(shì)，在一定程度上會(huì)增加第三方的獨(dú)立性，在條件允許的情況下，委托社會(huì)力量較大、發(fā)展較好甚至超過第一方、第二方力量的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠一定程度上保持第三方的獨(dú)立性。

（三）公開性原則（publicity）。引入第三方評(píng)估很重要的一個(gè)作用就是監(jiān)督，但在評(píng)估的過程中對(duì)第三方的監(jiān)督明顯欠缺。嚴(yán)格來說，有第三方的獨(dú)立，就要有對(duì)第三方的監(jiān)督以確保整個(gè)評(píng)估的公平、公正、公開，具體來說要從三個(gè)方面做起。

第一，評(píng)估內(nèi)容的公開。評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方式、評(píng)估方案、評(píng)估要求等一系列評(píng)估內(nèi)容是第三方評(píng)估開展的基礎(chǔ)。一方面評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)合理關(guān)系到整個(gè)評(píng)估的客觀公正，對(duì)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行公開有利于三方對(duì)評(píng)估內(nèi)涵進(jìn)一步把握，有利于社會(huì)各界監(jiān)督意識(shí)的培育，有利于政府權(quán)力合理實(shí)施；另一方面評(píng)估內(nèi)容是智力成果，三方或某方對(duì)其享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，因此在公開評(píng)估內(nèi)容時(shí)應(yīng)注意“度”的把握和智力成果的保護(hù)。

第二，評(píng)估過程的公開。評(píng)估過程的公開是評(píng)估內(nèi)容具體實(shí)施階段的延續(xù)，二者有著不可分的聯(lián)系。評(píng)估內(nèi)容是理論，評(píng)估過程則是實(shí)踐，諸如評(píng)估方法、評(píng)估流程、評(píng)估進(jìn)度、評(píng)估質(zhì)量控制等在評(píng)估過程中出現(xiàn)不合理，仍會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果甚至整個(gè)第三方評(píng)估的失真。因此，方法科學(xué)、手段合理的基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)估過程進(jìn)行公開并自覺接受監(jiān)督，有利于提高第三方評(píng)估的權(quán)威性、說服性。

第三，評(píng)估結(jié)果的公開。評(píng)估結(jié)果的公開是最根本、最必要的公開，是整個(gè)第三方評(píng)估最低限度的公開。第三方評(píng)估是手段，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源利用最大化的重要形式，倘若評(píng)估結(jié)果都難以公開，那第三方評(píng)估則完全淪落為內(nèi)部評(píng)估，甚至是虛假評(píng)估、偽評(píng)估，毫無存在意義。

評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估過程、評(píng)估結(jié)果三者是一個(gè)有機(jī)整體，在實(shí)際操作中不能分割開來泛泛而談，內(nèi)容公開是基礎(chǔ)，過程公開是保障，結(jié)果公開是底線，只有三者的公開性一齊發(fā)揮才能保障整個(gè)第三方評(píng)估的公開性。第三方評(píng)估的公開性原則充當(dāng)著不可或缺的第四方的角色用以對(duì)整個(gè)第三方評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督，但又省去第四方評(píng)估的繁瑣和浪費(fèi)。

（四）效用性原則（effectiveness）。第三方評(píng)估是手段、是措施而不是目的，“以評(píng)促建”才是第三方評(píng)估的最終歸宿。換言之，第三方評(píng)估是邀請(qǐng)第三方通過評(píng)估的形式、手段、措施來促進(jìn)建設(shè)。但要想真正達(dá)到促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展的效果，最根本的還是評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，這也是國(guó)內(nèi)諸多專家學(xué)者集中吐槽之處。我國(guó)改革試點(diǎn)引入第三方評(píng)估，其使命絕不僅僅限于監(jiān)督的職能，更是集監(jiān)督、咨詢、引導(dǎo)、建設(shè)于一體的多目標(biāo)行為，歸根結(jié)底還是建設(shè)與發(fā)展，也就是效用性。

隨著改革的深入，第三方評(píng)估已經(jīng)從企業(yè)第三方評(píng)估到政府購(gòu)買服務(wù)第三方評(píng)估，再到社會(huì)領(lǐng)域第三方評(píng)估，逐步滲透并全面推廣到科技領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、健康領(lǐng)域等諸多領(lǐng)域，且評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式、評(píng)估方法也朝著多元化方向發(fā)展。其對(duì)于深化政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新治理形式、提高治理能力、優(yōu)化政績(jī)考核具有重要意義；從實(shí)踐上講，第三方評(píng)估能夠有效檢驗(yàn)政府職能合理發(fā)揮、推動(dòng)評(píng)價(jià)技術(shù)體系進(jìn)一步完善、為政府決策提供重要依據(jù)。但作用發(fā)揮，除了需要真評(píng)估等必要條件，還要依靠真落實(shí)來加以保障。

第三方評(píng)估結(jié)果的落實(shí)即是效用性原則的體現(xiàn)，主要需要三個(gè)層面來加以保障。一是法律層面，國(guó)家相關(guān)部門需要加快建立、健全第三方評(píng)估領(lǐng)域法律法規(guī)，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)法律地位，為第三方評(píng)估的順利開展提供法律支持；二是制度層面，第三方評(píng)估是第一方與第二方博弈中的第三視角，涉及到多方利益，極易受到其中某一方的干擾，為此加強(qiáng)制度建設(shè)，明確三方基本職責(zé)義務(wù)，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)真正成為利益博弈雙方的“裁判員”；三是單位層面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處在起步階段，大都由高校、研究院兼職評(píng)估或企業(yè)、社會(huì)組織專職評(píng)估，其專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)和檢驗(yàn)。為此，要切實(shí)以獨(dú)立為宗旨，以專業(yè)作為切入，以國(guó)情為依據(jù)，以創(chuàng)新為視角，通過法律、制度、單位建設(shè)來發(fā)現(xiàn)真情況、解決真問題，加快第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展。

在第三方評(píng)估的“P-I-P-E”原則中，專業(yè)性原則是前提基礎(chǔ)，是第三方評(píng)估開展的首要條件；獨(dú)立性原則是靈魂所在，沒有評(píng)估主體的獨(dú)立就沒有真實(shí)的評(píng)估結(jié)果；公開性原則是必要手段，其內(nèi)涵充當(dāng)?shù)谒囊暯堑慕巧?；效用性原則是根本目的，也是“以評(píng)促建”理念的具體體現(xiàn)。在實(shí)際評(píng)估過程中，“P-I-P-E”原則環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，只有在專業(yè)性的基礎(chǔ)上，守住獨(dú)立性的底線，對(duì)評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行公開并自覺接受監(jiān)督，得出權(quán)威的評(píng)估結(jié)論并發(fā)揮其效用，才能算得上是真正的第三方評(píng)估。

第三方評(píng)估業(yè)已成為我國(guó)全面深化改革的內(nèi)在組成部分，業(yè)已成為我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)治理現(xiàn)代化的常態(tài)，在深入理解第三方評(píng)估本質(zhì)基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握四個(gè)基本原則對(duì)第三方評(píng)估發(fā)展將有重要意義。

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