精準(zhǔn)扶貧視角下湖南武陵山區(qū)扶貧機制創(chuàng)新研究

王青松 朱夢琳

[摘 要] 湖南武陵山區(qū)的脫貧問題一直是全省扶貧工作中關(guān)注的重點。由于傳統(tǒng)的粗放式扶貧機制產(chǎn)生的扶貧效率低下，扶貧資源欠缺等弊端，湖南武陵山區(qū)的脫貧工作并未對其起到實質(zhì)性的改善作用。新時期，國家提出精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新理念。在這一理念的指導(dǎo)下，根據(jù)湖南武陵山區(qū)現(xiàn)狀，因地制宜，從精準(zhǔn)識別山區(qū)貧困人口、合理利用有限資源、調(diào)動山區(qū)居民脫貧積極性、完善監(jiān)督核查體系等方面提出新的思路，創(chuàng)新方法方式，盡快幫助湖南武陵山區(qū)脫離貧困。

[關(guān)鍵詞] 湖南武陵山區(qū);精準(zhǔn)扶貧;粗放式扶貧;機制創(chuàng)新

[中圖分類號] F323.8[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）07-0112-02

湖南武陵山區(qū)由于貧困程度較深、地形地勢復(fù)雜、社會結(jié)構(gòu)畸形等一系列自身缺陷，以及長期以來扶貧工作中的低效率、針對性差等原因，貧困問題一直沒有得到真正解決，長久地困擾著山區(qū)的發(fā)展。為加快解決貧困問題，保證武陵山貧困地區(qū)在2020年能夠全面建成小康社會，政府提出了一項創(chuàng)新理念——精準(zhǔn)扶貧。這一理念促使我國的扶貧工作正在盡快地實現(xiàn)從幫助貧困人口解決經(jīng)濟問題的“輸血式”扶貧，轉(zhuǎn)向培養(yǎng)貧困人口自身創(chuàng)造經(jīng)濟收入的“造血式”扶貧。在精準(zhǔn)扶貧這一理念的指導(dǎo)下，根據(jù)湖南武陵山區(qū)現(xiàn)狀，因地制宜，從精準(zhǔn)識別山區(qū)貧困人口、合理利用有限資源、調(diào)動山區(qū)居民脫貧積極性、完善監(jiān)督核查體系等方面提出新的思路，深刻貫徹落實精準(zhǔn)扶貧理念，創(chuàng)新方法方式，盡快幫助湖南武陵山區(qū)脫離貧困。

一、精準(zhǔn)扶貧理論內(nèi)涵

“精準(zhǔn)扶貧”這一理念，是2013年習(xí)近平總書記來湖南省湘西等地進行考察時提出來的。不同于之前的粗放式扶貧，“精準(zhǔn)”一詞是指精準(zhǔn)識別扶貧對象，并且根據(jù)不同貧困戶所處的環(huán)境和其目前的狀況，采用不同的扶貧政策，運用科學(xué)的管理方式，更高效地幫助貧困人口改善生活條件，脫離貧困。這是黨中央對于扶貧開發(fā)方式的新思維、新思路，也是新時期扶貧工作的總的戰(zhàn)略方針。

二、湖南武陵山區(qū)扶貧機制中存在的缺陷

（一）扶貧對象識別機制不健全

湖南武陵山區(qū)由于其生態(tài)環(huán)境惡劣、交通不發(fā)達、基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息相對封閉等一系列原因，在扶貧工作中很難做到精確地識別扶貧對象，這嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)工作的效率。

1.貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)不合理。根據(jù)我國現(xiàn)行的工作方案，農(nóng)民人均純收入低于2300元為貧困人口。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)在長時間的使用中已顯得有些不合理。武陵山區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，平均收入及工資標(biāo)準(zhǔn)制定適合本地區(qū)的貧困人口標(biāo)準(zhǔn)。其次，家庭貧困程度也有較大的差異。不能簡單地對所有貧困家庭都采用同一扶貧策略，應(yīng)將其貧困程度劃分為不同層次，以此來保證其精確性。再者，家庭致貧原因不明確。就武陵山區(qū)的家庭致貧原因來看，體現(xiàn)在勞動人口缺乏、勞動收入偏低、家庭中需負擔(dān)大量醫(yī)藥費、教育負擔(dān)重等許多方面。了解家庭致貧原因才能有效的制定脫貧政策，為貧困家庭提供更好的支持。

2.貧困識別程序不合理。由于缺乏完善的識別程序，經(jīng)常出現(xiàn)爭奪扶貧資源、虛減家庭收入、虛增扶貧數(shù)量等情況。這樣的情況導(dǎo)致了貧困戶錯誤率不斷攀升，使得真正的貧困戶無法獲得扶貧資金或者導(dǎo)致扶貧資金外流，嚴(yán)重浪費扶貧資源，破壞了貧困人口獲得正常生活的機會。

（二）扶貧資源分配機制欠缺

由于社會扶貧資源的有限性，制約著湖南武陵山區(qū)的扶貧工作的進展。同時，政府公共部門資源的有限性也對扶貧工作產(chǎn)生了影響。隨著社會的發(fā)展，山區(qū)大量勞動力資源涌入城市。勞動人口的大量外流，以及山區(qū)農(nóng)民老齡化導(dǎo)致社會勞動力資源嚴(yán)重缺乏。扶貧物資的分配也同樣缺乏公平合理性。在財政扶貧資金的分配中，仍存在分配不合理、資金使用效率低下，資金分散等問題。人力、物力、財力等資源的分配機制欠缺，嚴(yán)重影響了山區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

從政府部門的角度來看，盡管其在支配人力、物力、財力資源方面有著絕對的優(yōu)勢，但仍存在一些局限性。資源分配不均、政策執(zhí)行力度不強、資源管理效率低下等導(dǎo)致扶貧資源嚴(yán)重不足。從公益性扶貧組織的角度來看，一方面，由于政府在資源分配中的信息模糊，不公開不透明，政策不具體等原因，使得其在扶貧工作中缺乏積極性導(dǎo)致效率低下。另一方面，受人力、物力、財力等方面分配機制不完善的局限性，山區(qū)扶貧工作的效率始終不高。有限的扶貧資源沒有得到合理的安排導(dǎo)致了山區(qū)的扶貧工作進展艱難。

（三）內(nèi)源性扶貧機制不完善

湖南武陵山區(qū)居民大多以少數(shù)民族為主，是少數(shù)民族的聚居地。本地區(qū)居民的文化認知較低，受教育水平程度差異較大，生育觀念也有所不同，這些差異導(dǎo)致扶貧難度較大。由于該地區(qū)居民長期生活在信息較為封閉的深山中，文化水平低，思想守舊，沒有主動脫離貧困的觀念意識，缺乏脫貧積極性，甚至有些居民想要長期享受政府補貼所帶來的福利，適應(yīng)了接濟的生活，而不愿意靠自己的雙手來改變生活。這些觀念使得山區(qū)居民無法依靠內(nèi)生動力來實現(xiàn)自身發(fā)展，嚴(yán)重制約了山區(qū)脫貧工作進程。

根據(jù)調(diào)查顯示，湖南武陵山區(qū)貧困戶參與扶貧的意愿較低，他們大多數(shù)是“被動接受”而不是“主動參與”。一方面，貧困人口對政府財政撥款依賴度高，一旦脫離財政資助，他們的生活將很難維持。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展缺乏必要的活力，會有較大的返貧風(fēng)險。例如，農(nóng)作物收成因氣候條件而發(fā)生變化，或貧困戶家庭發(fā)生重大災(zāi)難疾病等，受這類周期短次數(shù)頻繁的因素的影響，都有可能導(dǎo)致貧困戶重新返貧。貧困戶返貧將會給他們帶來巨大的心理壓力，并且對脫貧失去信心，進一步影響貧困戶脫貧的積極性。

（四）監(jiān)督考核機制不合理

監(jiān)督考核機制的建設(shè)是提高扶貧開發(fā)效益，確保扶貧效果的重要保障。然而，在山區(qū)的扶貧工作中，對于扶貧部門的監(jiān)督考核機制存在著許多不足，目前仍未得到有效的解決。

1.缺乏專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)部門。山區(qū)內(nèi)缺乏專門的精準(zhǔn)扶貧工作監(jiān)督與評估機構(gòu)，這就降低了扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)性，使得評估工作效率不高，增加了監(jiān)督考核的成本。監(jiān)督機制的不到位同樣也降低了其公平、公正以及權(quán)威性。

2.考核體系不完備，考核內(nèi)容不全面?？己藘?nèi)容包含扶貧開發(fā)成果考核以及對領(lǐng)導(dǎo)干部工作成效考核，二者都需要一個完善的考核體系。目前的考核內(nèi)容過于簡單，缺乏對山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及自身發(fā)展的合理考量，忽略了可持續(xù)發(fā)展性。這為精準(zhǔn)扶貧工作中準(zhǔn)確責(zé)任到人帶來了很大的挑戰(zhàn)。

三、精準(zhǔn)扶貧視角下湖南武陵山區(qū)扶貧機制的創(chuàng)新

（一）完善貧困人口精準(zhǔn)識別機制

貧困人口的準(zhǔn)確識別是精準(zhǔn)扶貧工作的重要開端，也是扶貧工作的重要組成部分，進一步完善湖南武陵山區(qū)貧困人口的識別是創(chuàng)新機制的重要內(nèi)容。目前的貧困識別機制仍存在著許多問題，仍需不斷完善。

1.調(diào)整貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的貧困標(biāo)準(zhǔn)體系。改善以往單一的以經(jīng)濟收入或消費水平為主要評判標(biāo)準(zhǔn)的做法。根據(jù)湖南武陵山區(qū)貧困戶家庭實際情況，家庭貧困程度以及主要致貧原因等方面，綜合考量地區(qū)經(jīng)濟、教育、福利保障等因素，調(diào)整識別標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化貧困標(biāo)準(zhǔn)體系。為該地區(qū)建檔立卡提供可靠的依據(jù)。

2.改善湖南武陵山區(qū)建檔立卡的方法措施。過去對于貧困的識別主要采取規(guī)?？刂啤⒅笜?biāo)逐級下放、村委會鄉(xiāng)政府縣政府三級審核的程序，然而，卻存在著一定的局限性，降低識別精準(zhǔn)度。因而，應(yīng)采用“自上而下”的貧困戶識別方式。在這樣的模式下，將精準(zhǔn)識別的重點放在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)，應(yīng)著重以宣傳教育的方式強化監(jiān)督制度。村民應(yīng)接受精準(zhǔn)識別建檔立卡的工作制度，通過對比，公平地選出扶貧對象，并上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行公示?？h政府應(yīng)加大投入力度，加強監(jiān)督，確保程序的實施。

3.建設(shè)精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)。新時期的精準(zhǔn)識別中離不開大數(shù)據(jù)的支持。有效利用信息數(shù)據(jù)平臺是實現(xiàn)貧困戶動態(tài)管理的重要舉措。同時，通過大數(shù)據(jù)平臺的支持，將湖南武陵山區(qū)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效結(jié)合，做到信息的及時交換，同步更新。

（二）創(chuàng)新扶貧資源整合機制

社會資源的有限性與人類需求的無限性是相互矛盾的。為了解決湖南武陵山區(qū)社會貧困問題，穩(wěn)定社會秩序，實現(xiàn)人類社會的長足發(fā)展，資源共享是必不可少的環(huán)節(jié)。為實現(xiàn)由“粗放扶貧”向“精準(zhǔn)扶貧”的轉(zhuǎn)變，需加大資源整合力度，創(chuàng)新資源整合機制，從而提高扶貧工作效率。

1.協(xié)調(diào)扶貧主體之間的協(xié)同機制。當(dāng)前，政府專項資金撥款已無法滿足貧困戶的需求，需形成行業(yè)扶貧、社會扶貧與政府扶貧這樣“三位一體”的扶貧模式。然而，同時協(xié)調(diào)三方利益顯然是個艱難的過程，這就需要創(chuàng)新機制，形成三大主體之間的相互協(xié)同。以政府部門為指導(dǎo)，行業(yè)部門為輔助，積極構(gòu)建社會公益組織扶貧項目，相互發(fā)展。通過提高信息的真實性與對稱性，加強部門之間的聯(lián)系，從而提高扶貧效率。

2.完善扶貧資源整合機制。要保證人力、物力、財力的有效分配，需創(chuàng)建滿足精準(zhǔn)扶貧工作的資源整合平臺。首先，改革扶貧資金管理體制，下放給山區(qū)政府一定的資金自主使用權(quán)。將政府以及行業(yè)資金的管理權(quán)限下放到山區(qū)縣政府，縣政府根據(jù)武陵山區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)項目來安排資金的使用，增加了精準(zhǔn)扶貧的針對性，真正做到了扶貧資金在基層的使用。其次，統(tǒng)籌資源規(guī)劃。充分利用山區(qū)的優(yōu)勢資源、特色產(chǎn)業(yè)和閑置土地，將社會資源整合到山區(qū)發(fā)展方向上。

3.創(chuàng)建大數(shù)據(jù)共享平臺。將扶貧工作與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，充分利用大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)三方資源云共享。這種做法可以通過社會資源引領(lǐng)政府資源，產(chǎn)生二者共生的扶貧方式，更好地解決扶貧工作中的難題。

（三）完善內(nèi)源扶貧機制

調(diào)動貧困戶的主觀能動性，充分發(fā)揮其主體作用是精準(zhǔn)扶貧機制創(chuàng)新的重要保障，也是防止其返貧的重要前提。為此，湖南武陵山區(qū)需從貧困人口自身以及國家政策激勵機制來提高其參與度。

1.培育貧困人口脫貧主體意識，增強脫貧積極性。培養(yǎng)貧困人口從根本上想要改變目前生活條件的意識，摒棄等待政府資助、依靠國家補貼等思想觀念。由“被動接受”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”。

2.增強貧困人口的自身發(fā)展能力，加強對其職業(yè)技能培訓(xùn)，使其具備相應(yīng)的知識水平和生產(chǎn)水平，提升人力資本條件。鼓勵武陵山區(qū)貧困人口利用當(dāng)?shù)氐奶厣珒?yōu)勢資源，開展相關(guān)產(chǎn)業(yè)以帶動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。

3.完善制度安排，激發(fā)內(nèi)生動力，增強扶貧機制的可持續(xù)發(fā)展能力、造血功能與內(nèi)生能力。通過建立長效扶貧機制與廣泛參與機制，整合社會資源，以此解決貧困戶脫貧問題。

（四）完善監(jiān)督考核機制

構(gòu)建合理有效的監(jiān)督考核機制，能夠?qū)μ岢龇鲐毠ぷ髦械牟贿m行為并進行矯正從而保證扶貧效益。

1.建立專門的評估機構(gòu)。在湖南武陵山區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組中建立專門的監(jiān)督評估機構(gòu)，確保監(jiān)督的科學(xué)、合理性。同時，為了防止“徇私舞弊”的現(xiàn)象，仍需設(shè)置第三方監(jiān)督機構(gòu)。另外，由于貧困人口是扶貧工作中主要的受益者，因此，有必要建立群眾揭發(fā)制度，給群眾保障自身利益的權(quán)利。

2.完善考核評估體系。合理確定考核指標(biāo)的權(quán)重，考核指標(biāo)體系不單單關(guān)注于減貧脫貧成效，也應(yīng)當(dāng)以加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)。

3.明確獎懲制度。需以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，對考核合格者，為脫貧工作做出貢獻者頒發(fā)獎賞。對于考核不合格者，也需進行適當(dāng)處罰，將責(zé)任落實到人

四、結(jié)語

貧困群眾是國家重點扶持的對象，解決貧困人口難題也是精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。為實現(xiàn)湖南武陵山區(qū)的可持續(xù)脫貧，根據(jù)其扶貧機制中存在的不足，適時地調(diào)整扶貧政策，進行政策機制創(chuàng)新。在脫貧攻堅的關(guān)鍵沖刺階段，需要掃清脫貧障礙，提高脫貧成效，創(chuàng)新機制體制。湖南武陵山區(qū)未來在精準(zhǔn)扶貧理念的引導(dǎo)下，爭取實現(xiàn)2020年全面脫貧進入小康社會。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]