事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新研究

馬俊文

摘 要：本文深入分析事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，指出項(xiàng)目單位缺乏預(yù)算績(jī)效理念和機(jī)制保障、重視資金投入而忽視預(yù)算績(jī)效、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚未有效應(yīng)用等三大問(wèn)題。最后，通過(guò)實(shí)際案例分析，結(jié)合工作實(shí)踐，提出四項(xiàng)優(yōu)化對(duì)策：構(gòu)建事前預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理;嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效指標(biāo)雙監(jiān)控;健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用機(jī)制，完善全過(guò)程項(xiàng)目管理流程;加強(qiáng)責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵(lì)并舉。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;項(xiàng)目管理;預(yù)算績(jī)效;創(chuàng)新研究

一、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

我國(guó)事業(yè)單位是由政府利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。長(zhǎng)期以來(lái)，由于其非營(yíng)利性特征和政府出資的背景，事業(yè)單位項(xiàng)目運(yùn)行普遍以會(huì)計(jì)核算職能為重，預(yù)算績(jī)效管理體系尚未健全。

新時(shí)期對(duì)事業(yè)單位財(cái)政資金的使用提出了新要求，特別是規(guī)范財(cái)政資金的使用，提高財(cái)政資金使用效率。因此，事業(yè)單位必須要積極開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，這對(duì)于建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

二、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及其不足

1.項(xiàng)目單位缺乏預(yù)算績(jī)效理念和機(jī)制保障

（1）管理人員績(jī)效意識(shí)不強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，項(xiàng)目管理人員和單位管理人員習(xí)慣認(rèn)為只要錢(qián)沒(méi)進(jìn)自己腰包即可，項(xiàng)目完成就好，而對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效果重視不夠。主管單位對(duì)單位管理人員以及單位對(duì)項(xiàng)目管理人員也缺乏必要的績(jī)效考核和監(jiān)督，多種因素導(dǎo)致管理人員預(yù)算績(jī)效意識(shí)普遍不強(qiáng)。

（2）預(yù)算績(jī)效管理部門(mén)和人員難以保障。財(cái)務(wù)部門(mén)是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要部門(mén)，但其機(jī)構(gòu)建制不受重視，一般是設(shè)在辦公室下的一個(gè)科（室），而且核算工作量很大，沒(méi)有更多時(shí)間參與管理，在預(yù)算績(jī)效等重要事項(xiàng)上根本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。有的單位在崗位設(shè)置和人員配備上相對(duì)隨意，一些非會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員被安排到財(cái)務(wù)崗，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員素質(zhì)普遍較低，而且財(cái)務(wù)崗位設(shè)置上也難以不相容。因此，財(cái)務(wù)管理體制上難以保障預(yù)算績(jī)效管理。

（3）內(nèi)控機(jī)制有待完善。由于很多事業(yè)單位管理人員不重視預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算績(jī)效的內(nèi)控體系并不健全，或者建立了相應(yīng)機(jī)制，但不能有效地實(shí)施。

綜上所述，事業(yè)單位相關(guān)管理人員普遍缺乏預(yù)算績(jī)效管理理念，也未能在體制機(jī)制方面和專(zhuān)業(yè)人才方面提供足夠保障，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)控機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

2.重視資金投入而忽視預(yù)算績(jī)效

（1）立項(xiàng)程序和決策機(jī)制不夠完善。由于調(diào)研不深入、需求不清晰、時(shí)間不充裕、考核不健全、資金不嚴(yán)控等各種原因，單位立項(xiàng)較為隨意，內(nèi)部流程監(jiān)管往往流于形式。

（2）項(xiàng)目預(yù)算編制不夠科學(xué)準(zhǔn)確。事業(yè)單位普遍采用增量預(yù)算法，只在基期預(yù)算上考慮當(dāng)年因素變動(dòng)制定預(yù)算，未能真正細(xì)化地測(cè)算經(jīng)費(fèi)列支的實(shí)際需求，時(shí)常與業(yè)務(wù)脫節(jié)割裂，很容易掩蓋低效率和浪費(fèi)，最后形成的項(xiàng)目預(yù)算往往超過(guò)其實(shí)際的需要，變相鼓勵(lì)了延續(xù)低效項(xiàng)目。“向主管部門(mén)多要經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算編制思想仍然普遍存在。多方面因素共振導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算松弛、資金閑置浪費(fèi)。盡管“年底突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象日趨減少，但導(dǎo)致預(yù)算松弛的預(yù)算體系并未發(fā)生根本變化。

（3）忽視項(xiàng)目產(chǎn)出和效果。除了重視資金投入，事業(yè)單位還傾向于重視項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量，而忽視產(chǎn)出質(zhì)量和效果，對(duì)項(xiàng)目投入資金是否花完和是否產(chǎn)出數(shù)量更為關(guān)注，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)滿意度則不加重視。比如，很多人文社會(huì)科學(xué)科研機(jī)構(gòu)花錢(qián)不少，論文報(bào)告數(shù)量很大，而質(zhì)量不高，精品力作更少。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚未有效應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效管理體系是由制定目標(biāo)、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效應(yīng)用等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)系統(tǒng)，只有良性循環(huán)的運(yùn)行系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)。其中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理有效地加以應(yīng)用，可以將預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任約束和激勵(lì)作用發(fā)揮出來(lái)，但事實(shí)上仍然存在著諸如評(píng)價(jià)結(jié)果形同虛設(shè)、評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善、評(píng)價(jià)約束和激勵(lì)作用不強(qiáng)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制尚未建立等問(wèn)題。

三、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的案例分析

1.某事業(yè)單位項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)概況

2018年3月，中央某科研事業(yè)單位對(duì)其2017年某網(wǎng)絡(luò)信息化項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。該項(xiàng)目預(yù)算資金738萬(wàn)元，實(shí)際支出413.25萬(wàn)元，結(jié)余資金324.75萬(wàn)元，預(yù)算執(zhí)行率為56%。通過(guò)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采用公眾評(píng)判法和比較法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)專(zhuān)家采用集中評(píng)議和獨(dú)立評(píng)分相結(jié)合的方法，對(duì)投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果等四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，總分值為100分。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)89.30分，級(jí)別為“良”。

2.項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和提出的建議

（1）績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算對(duì)應(yīng)性不足，績(jī)效目標(biāo)未能覆蓋項(xiàng)目所有內(nèi)容。建議加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的管理，提高績(jī)效目標(biāo)的約束力。

（2）該項(xiàng)目編制的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行存在較大差異，預(yù)算執(zhí)行率為56%，處于較低水平，建議在預(yù)算編制時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目工作內(nèi)容的論證調(diào)查，充分考慮年度工作任務(wù)、工作方法等因素，完善預(yù)算編制方法及手段，進(jìn)一步提升預(yù)算編制科學(xué)性。

（3）其中一個(gè)子項(xiàng)目未能按計(jì)劃完成，建議項(xiàng)目單位加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理，合理確定項(xiàng)目進(jìn)度，如遇到臨時(shí)情況應(yīng)及時(shí)調(diào)整工作計(jì)劃，確保項(xiàng)目按時(shí)完成。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的后續(xù)影響

該評(píng)價(jià)報(bào)告并沒(méi)有引起相關(guān)部門(mén)及其管理人員的高度重視，僅僅成為完成一項(xiàng)任務(wù)的形式而已。項(xiàng)目單位及其主管部門(mén)和項(xiàng)目組沒(méi)有專(zhuān)門(mén)分析研究此報(bào)告并加以改進(jìn)，未與項(xiàng)目管理人員的激勵(lì)和責(zé)任掛鉤，尤其在預(yù)算編制和審核審批方面沒(méi)有應(yīng)用。該項(xiàng)目作為長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)行項(xiàng)目，在編制2019年預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目管理人員未考慮績(jī)效評(píng)價(jià)指出的預(yù)算執(zhí)行率低的情況，不減預(yù)算反而凈增加了149萬(wàn)元。在主管部門(mén)審核審批時(shí)也未能根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)提出相關(guān)修改建議，最終審批通過(guò)了該項(xiàng)目預(yù)算并撥款，結(jié)果造成更多結(jié)余資金，資源配置錯(cuò)配嚴(yán)重。

4.案例項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作的總結(jié)分析

上述案例顯示，該項(xiàng)目單位存在預(yù)算編制不科學(xué)不準(zhǔn)確、績(jī)效指標(biāo)欠缺、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目進(jìn)度缺乏有效控制、滿意度有待加強(qiáng)等問(wèn)題，主管部門(mén)也存在立項(xiàng)和預(yù)算審核審批不嚴(yán)格的問(wèn)題，而且相關(guān)管理人員績(jī)效理念淡薄，只重視資金投入而忽視預(yù)算績(jī)效，沒(méi)有充分應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，也沒(méi)有責(zé)任約束和激勵(lì)機(jī)制來(lái)考核。因此，事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理體系尚未建立健全和閉環(huán)運(yùn)行，亟待完善。

四、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化對(duì)策

1.構(gòu)建事前預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理

（1）制定完善的項(xiàng)目決策機(jī)制。首先業(yè)務(wù)部門(mén)提出業(yè)務(wù)立項(xiàng)需求，編制項(xiàng)目預(yù)算，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，形成方案，再由專(zhuān)業(yè)部門(mén)或者第三方機(jī)構(gòu)論證，歸口管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格審核預(yù)算，經(jīng)“三重一大”會(huì)議審議通過(guò)正式立項(xiàng)，最后報(bào)經(jīng)主管部門(mén)審批或者備案后納入財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目庫(kù)，并付諸實(shí)施。

（2）對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性嚴(yán)格審核。在立項(xiàng)過(guò)程中由財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)共同編制，細(xì)化經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，深入調(diào)研了解市場(chǎng)價(jià)格，據(jù)實(shí)測(cè)算，相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格審核。

（3）強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理?？?jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目的總體預(yù)期目標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)是其目標(biāo)的具體化，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等一級(jí)指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)再細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等二級(jí)績(jī)效指標(biāo)。效益指標(biāo)再細(xì)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級(jí)指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況再細(xì)分至三級(jí)指標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置應(yīng)作為預(yù)算安排的前置條件，財(cái)政部門(mén)將其與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）建立事前預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在正式立項(xiàng)前，應(yīng)由專(zhuān)業(yè)部門(mén)或者第三方機(jī)構(gòu)論證，進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性等，評(píng)估其績(jī)效目標(biāo)合理性、績(jī)效指標(biāo)科學(xué)性以及預(yù)算適當(dāng)性，形成項(xiàng)目論證評(píng)估報(bào)告。建立事前預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制，作為立項(xiàng)前置條件，并與后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和最后的績(jī)效評(píng)價(jià)首尾呼應(yīng)，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，形成體系。

2.嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效指標(biāo)雙監(jiān)控

在項(xiàng)目運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，嚴(yán)格資金管理，實(shí)時(shí)追蹤和監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展情況，具體掌握預(yù)算執(zhí)行率和績(jī)效指標(biāo)完成值，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，定期進(jìn)行比對(duì)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，如期實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

3.健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用機(jī)制，完善全過(guò)程項(xiàng)目管理流程

首先，要完善績(jī)效評(píng)價(jià)、反饋和應(yīng)用機(jī)制，將高質(zhì)量的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用至預(yù)算績(jī)效管理中，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的效用。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果良好的項(xiàng)目，原則上應(yīng)給予優(yōu)先支持;有些項(xiàng)目雖然總體良好，但是個(gè)別方面較差，應(yīng)針對(duì)性地整改優(yōu)化;對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果一般的項(xiàng)目應(yīng)予改進(jìn);對(duì)于低效無(wú)效資金的項(xiàng)目應(yīng)削減或停止。

其次，公開(kāi)績(jī)效信息和績(jī)效評(píng)價(jià)。適度公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效報(bào)告以及評(píng)價(jià)結(jié)果等績(jī)效管理信息，規(guī)范管理，提升全員績(jī)效意識(shí)，樹(shù)立全員績(jī)效理念。同時(shí)，也接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政資金使用的公開(kāi)透明。

4.加強(qiáng)責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵(lì)并舉

事業(yè)單位應(yīng)按照“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的要求加強(qiáng)對(duì)責(zé)任人的考核，單位管理人員對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)。根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，追究相應(yīng)責(zé)任。既要責(zé)任約束，還要激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)辦法可與事業(yè)單位特有的編制人員管理體制相結(jié)合，同時(shí)，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，相應(yīng)給予表彰或者批評(píng)。

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