PPP項目融資不規(guī)范行為及其解決建議

劉馨蕊 王明吉

摘 要：伴隨著我國經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展，2014年以來PPP模式被廣泛應(yīng)用于各地的基建工程中。PPP模式在一定程度上可以減輕政府的財政壓力，幫助政府分擔(dān)風(fēng)險。但是，PPP模式在發(fā)展過程中依然存在一些問題，其中以項目融資的不規(guī)范行為尤為突出。項目融資是PPP項目的重要環(huán)節(jié)，但近年來其不規(guī)范行為愈加凸顯，并導(dǎo)致PPP項目進程放慢。針對該問題，本文以PPP項目融資不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)為起點，分析了各種不規(guī)范行為背后的原因，進而提出相應(yīng)的解決建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目；項目融資；不規(guī)范行為

PPP模式中政府與社會資本建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的共同體關(guān)系，該模式不僅能夠減輕政府的財政壓力為地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供資金來源，而且可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理及運營效率。自2014年以來，我國的PPP項目得到了快速發(fā)展，項目的數(shù)量和規(guī)模都迅速擴大，簽約率也逐漸上升。但是，目前的PPP項目落地率仍然不高。作為PPP項目中的重要環(huán)節(jié)，項目融資環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為愈加凸顯，導(dǎo)致各種融資問題浮出水面，這些不規(guī)范行為阻礙了PPP項目的進程，同時也使得項目運作過程中的各種亂象更加嚴(yán)重。

一、PPP項目融資不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)

（1）融資方式單一

PPP項目融資具有規(guī)模大、期限長的特征。雖然PPP項目的融資路徑多種多樣，但是各地進行的PPP項目中，一般都是主要采用“銀行貸款”這一融資模式，而采用債券、信托、資管計劃等金融工具作為融通資金的PPP項目幾乎沒有。采用銀行貸款這一融資方式在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中分別占比81.4%、70.3%、61.3%。此外，在開展PPP項目的各個行業(yè)中，銀行貸款這一融資方式的占比超過60%。由此可見，在PPP項目中，銀行貸款仍然是PPP項目融資資金的主要來源，例如在河北省已落地的PPP項目中，至少70%的資金是通過商業(yè)銀行貸款獲得的。

（2）資金需求與資金結(jié)構(gòu)錯配

PPP項目的建設(shè)周期普遍很長，合作期一般最少為10年，有些甚至達(dá)到30年之久，并且項目收益率普遍偏低，一般維持在7%上下。而相應(yīng)的融資需求卻不能與之匹配，當(dāng)前PPP項目融資的資金大都來自于銀行貸款，目前銀行機構(gòu)提供的融資產(chǎn)品，多為期限短、安全性高的資金，貸款期限基本沒有超過15年的，因此容易出現(xiàn)資金結(jié)構(gòu)性錯配。在收益率不高的狀況下，需要社會資本投入資金至少10年之久，PPP項目是很難得到真正的股權(quán)融資?！肮蓶|借款”、“明股實債”雖然能暫時解決項目公司資本金的問題，但要想通過這些方法收回投資的本息一般需要五年左右。在項目到期時，相關(guān)利益方是否會兌現(xiàn)他們的承諾回購相應(yīng)的股權(quán)也是不確定的。上述因素導(dǎo)致項目融資的風(fēng)險相當(dāng)大，如今PPP項目融資中的“明股實債”等已經(jīng)被國家明令禁止。

（3）金融機構(gòu)要求固定回報或提前退出

鑒于目前的PPP項目基本還是靠銀行貸款這一融資模式進行，所以金融機構(gòu)在PPP項目整個過程中承擔(dān)著重要的角色。投資方參與PPP項目時，為了給項目提供充足的資本金，可能會邀請金融機構(gòu)來參加PPP項目的建設(shè)，將金融機構(gòu)提供的資金當(dāng)作項目資本金融資。但是在實際運行過程中，部分金融機構(gòu)參加PPP項目時，不能做到與其他投資方共擔(dān)風(fēng)險，希望得到政府或者企業(yè)的擔(dān)保，使金融機構(gòu)自身的股權(quán)資本能夠得到固定回報或者可以提前退出項目。從銀行等金融機構(gòu)的角度來說，為了規(guī)避風(fēng)險，銀行不僅要社會資本方為其擔(dān)保，同樣希望政府也可以為其承擔(dān)一定的風(fēng)險，甚至?xí)蟀l(fā)起PPP項目的政府級別為地級市以上。實際上，地方政府及相關(guān)部門參與PPP項目時，無論如何均不可以承擔(dān)社會資本方的投資本金損失。此外，社會資本方作為股東一般也都不愿意提供擔(dān)保，就算部分社會資本為了項目的順利進行有意愿提供一定的擔(dān)保，那么這也一定是加重了社會資本方的負(fù)擔(dān)。

二、PPP項目融資不規(guī)范行為的成因分析

（1）相關(guān)機制不健全

我國嚴(yán)重缺乏關(guān)于PPP項目融資正式的法律法規(guī)，關(guān)于項目融資的各種要求分散在政府頒布的規(guī)章制度中，沒有一個系統(tǒng)、完整的法律文件可以遵循，造成PPP項目的整體融資環(huán)境不佳。首先，立法不完善造成PPP項目各個利益相關(guān)方法律關(guān)系不夠明確。在項目推進的過程中出現(xiàn)爭議時，社會資本方本就處于弱勢地位，同地方政府產(chǎn)生糾紛時很難保障自身的合法權(quán)益，使得社會資本承擔(dān)的風(fēng)險過大。其次，我國目前缺乏一個科學(xué)、完善并且規(guī)范的PPP項目融資信用擔(dān)保機制，限制了PPP項目的融資環(huán)節(jié)。而且在政府的日常工作范圍內(nèi)，信用擔(dān)保機制的建立及完善一直都沒有被當(dāng)作一項重要的工作內(nèi)容，這從根本上導(dǎo)致了擔(dān)保體系不夠制度化和規(guī)范化。最后，對于政府支付能力不足的PPP項目，應(yīng)允許社會資本方通過項目運營來獲取合理回報，從而推動項目進行，但在PPP配套政策尚未完善的背景下，社會資本方能夠獲取的收益存在較大的不確定性，因此也在很大程度上降低了社會資本的積極性。

（2）民營資本參與度低

截至2019年3月，全國范圍內(nèi)已成交PPP項目中，央企中標(biāo)PPP項目總規(guī)模占比達(dá)40.37%，國有企業(yè)占比33.32%，民企中標(biāo)僅為23.05%。民企中標(biāo)項目的平均規(guī)模明顯低于央企。政府采用PPP模式來開展基礎(chǔ)建設(shè)項目，就是想使更多的社會資本特別是民營資本可以加入基礎(chǔ)項目的建設(shè)，但是目前來看，民營資本對PPP項目的參與度不高。

民營資本在競爭PPP項目時實力明顯較弱，在參與PPP項目時存在諸多顧慮：一是PPP項目的運行周期長，而政府無法有效的控制諸如換屆或者領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換等原因給資金相對薄弱的民營資本帶來的風(fēng)險。二是當(dāng)PPP項目順利由前期進入到中后期時，如果項目發(fā)展態(tài)勢迅猛且預(yù)計利潤可觀時，政府會不會將實力相對較弱的民營資本踢走。三是PPP項目本身周期長、資金需求量大、回報率低，若政府的一些項目補助金不能按照約定的日期和數(shù)目補貼項目公司，會更加降低民營資本加入PPP項目的興趣。四是金融機構(gòu)融資時對于民營資本的條件也要多于國企，除了增信擔(dān)保，一般還需要民企提供抵押，而民企一般很難滿足金融機構(gòu)的要求，這肯定又增加了民營資本進入PPP項目的難度。

（3）金融機構(gòu)對PPP項目理解不到位

在對待PPP項目時，金融機構(gòu)沒有采用現(xiàn)代、前沿的眼光，采用的仍舊是過時的思維。首先，建設(shè)PPP項目時，金融機構(gòu)一般都是用債權(quán)的思維來融資，缺乏股權(quán)思維，這導(dǎo)致金融機構(gòu)在對PPP項目進行投資時，出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，例如希望在項目中得到固定回報和提前退出項目等。其次，金融機構(gòu)缺乏市場導(dǎo)向的思維，一般都是以政府信用導(dǎo)向的思維做PPP項目，這就導(dǎo)致在PPP項目的運營中，依舊會首先選擇與政府信用掛鉤的政府付費類項目和可行性缺口補助類項目，從而限制了使用者付費類項目的開展。最后，傳統(tǒng)模式下參與融資的金融機構(gòu)多以銀行為主，而且大都是當(dāng)?shù)氐你y行，但是在PPP模式下，融資方式更加多元化，雖然目前融資主要還是靠銀行貸款，但這僅僅是選擇之一，PPP融資異地化的特征也更加明顯，中標(biāo)的社會資本方可能是在全國范圍內(nèi)尋找融資方，這導(dǎo)致金融機構(gòu)的競爭對手已經(jīng)擴大到了全國范圍內(nèi)的金融機構(gòu)。

三、解決PPP項目融資不規(guī)范行為的建議

（1）健全PPP項目相關(guān)政策法規(guī)

中央政府需從立法與監(jiān)督的角度，督促地方政府規(guī)范PPP項目融資，并對地方政府融資中的失信行為進行懲戒。首先，政府可通過建立中長期財政規(guī)劃，明確PPP融資中的法律關(guān)系，規(guī)范項目中的融資問題，完善項目融資的契約機制。其次，政府作為PPP項目的發(fā)起部門，應(yīng)該起到引導(dǎo)作用，例如政府可通過出臺一些優(yōu)惠政策來提高民間資本參與項目的積極性，在保障相關(guān)利益方資金的前提下，維持良好的投融資環(huán)境。還有，政府可積極學(xué)習(xí)國際上有關(guān)PPP融資模式的先進經(jīng)驗，并且結(jié)合我國具體的PPP發(fā)展情況制定有效的政策法規(guī)，規(guī)范政府、社會資本及相關(guān)金融機構(gòu)在PPP項目中擁有的權(quán)力、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機制等，努力做到各方利益的平衡。最后，各地方政府也應(yīng)該依照中央政府制定的法律法規(guī)來規(guī)范開展PPP項目，可以結(jié)合本地的具體情況進行調(diào)整，確保PPP項目在招標(biāo)和融資過程中公正合法。

（2）鼓勵創(chuàng)新融資產(chǎn)品

PPP項目單一的融資方式在很大程度上限制了PPP的發(fā)展，銀行等金融機構(gòu)應(yīng)該積極開發(fā)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，吸引社會資本加入到項目的融資中來，比如，銀行可以結(jié)合保險、基金和信托等資源研發(fā)新的融資產(chǎn)品，同時社會資本方可通過與金融機構(gòu)合作，積極拓寬融資渠道。首先，在PPP項目進程的不同階段，金融機構(gòu)和社會資本可以合理搭配金融產(chǎn)品，例如，在項目前期，社會資本可與基金公司展開合作，通過基金公司的產(chǎn)品來達(dá)到項目對資本金的要求，有效解決項目融資方式單一；到了項目后期，社會資本方可以與銀行、保險等機構(gòu)進行協(xié)商，增加銀行和保險公司的債權(quán)資金加入到項目的后期建設(shè)。其次，PPP模式應(yīng)該不斷創(chuàng)新。一是金融機構(gòu)應(yīng)該降低可續(xù)債券的門檻以及審核標(biāo)準(zhǔn)；二是金融機構(gòu)應(yīng)該滾動發(fā)行理財產(chǎn)品，使項目的期限與金融機構(gòu)理財產(chǎn)品的期限大致相符，在一定程度上緩解項目期限與資金錯配的問題；三是要充分發(fā)揮政府PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的作用，對于那些只有建設(shè)能力而缺乏融資及運營能力的建筑公司投標(biāo)PPP項目時，可以采用聯(lián)合投標(biāo)的方式進行，從而更好的推動PPP項目的融資與發(fā)展。

（3）規(guī)范風(fēng)險共擔(dān)制度

PPP項目本身具有極大的不確定性，風(fēng)險問題在所難免，為了避免民營資本害怕政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移而不敢參與PPP項目的情況，要盡最大努力規(guī)避項目中的融資風(fēng)險。首先，要加強風(fēng)險識別能力，對于不同類別的風(fēng)險具體分析個別對待，例如在面臨政治風(fēng)險時，政府應(yīng)該首當(dāng)其沖，努力創(chuàng)造更加穩(wěn)定的政治環(huán)境，讓社會資本方覺得自己的投資和后期的收益是有保障的，增強他們的投資意愿。其次，項目融資過程中，各個利益方要結(jié)合事前的風(fēng)險責(zé)任劃分來承擔(dān)自己應(yīng)負(fù)責(zé)的風(fēng)險，要盡量做到“誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)、誰有能力誰承擔(dān)”的原則，必要的時候引入第三方專業(yè)的風(fēng)險評估和分析機構(gòu)，確保項目的風(fēng)險盡量不會讓任何一個利益相關(guān)方吃虧，從而來促進更多的民營資本加入PPP項目的建設(shè)中。

總之，PPP作為一種創(chuàng)新型融資模式，我國政府不應(yīng)該照搬其他國家的成功案例模式，而應(yīng)結(jié)合我國實際背景有特色地發(fā)展。盡管PPP模式在融資環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，但整體來看，PPP模式在中國的發(fā)展還是積極樂觀的，政府及社會應(yīng)該不斷完善PPP模式，解決在實踐中出現(xiàn)的各種問題，從而使PPP融資模式更穩(wěn)定、高效、規(guī)范的發(fā)展。

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作者簡介：劉馨蕊（1994-），女，漢族，河北石家莊市人，會計專碩，單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院會計專業(yè)，研究方向：財務(wù)管理與稅收籌劃。

王明吉（1965-），男，漢族，河北石家莊市人，教授，管理學(xué)碩士，單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院，研究方向：財務(wù)管理與稅收籌劃。