“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式：項(xiàng)目融資視角

摘要：“一帶一路”沿線相對(duì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以往主要依靠中央和地方的財(cái)政資金來建設(shè)改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前我國財(cái)政收入增速減緩，多種亟需的公共支出項(xiàng)目相互疊加，中央和地方各級(jí)財(cái)政的資金缺口很大，單純依靠財(cái)政資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。相對(duì)落后的“一帶一路”沿線的欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極吸收非財(cái)政資金參與建設(shè)改善基礎(chǔ)設(shè)施，宜結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及資源環(huán)境狀況選擇由政府主導(dǎo)的以BOT和RCP為主、以PPP和TOT為輔的市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資模式來解決資金短缺問題。

關(guān)鍵詞：一帶一路;欠發(fā)達(dá)地區(qū);基礎(chǔ)設(shè)施;融資模式;項(xiàng)目融資

一、 引言

2013年，我國提出了建設(shè)“一帶一路”（即“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”）的戰(zhàn)略構(gòu)想。這個(gè)戰(zhàn)略受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。至2015年，已有六七十個(gè)沿線國家先后表達(dá)了積極參與“一帶一路”的意愿。在我國國內(nèi)，新疆、甘肅、陜西、寧夏、青海、內(nèi)蒙古等西北6省，黑龍江、吉林、遼寧等東北3省，廣西、云南、西藏等西南3省，上海、福建、廣東、浙江、海南等5省市，以及內(nèi)陸的重慶市，共18個(gè)涉及“一帶一路”國內(nèi)段的重點(diǎn)省市也已將“一帶一路”建設(shè)列為了未來的工作重點(diǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施是“一帶一路”戰(zhàn)略的基石。實(shí)現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略必須先從基礎(chǔ)設(shè)施入手。但是，由于歷史的原因，我國國內(nèi)“一帶一路”沿線的欠發(fā)達(dá)地區(qū)還比較多，而這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施大多比較落后，建設(shè)和改善這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)都還非常的艱巨。

改善基礎(chǔ)設(shè)施首先必須解決建設(shè)資金短缺問題。1994 年稅制改革后，“兩項(xiàng)資金”（系城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅與公用事業(yè)附加的合稱）成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)定的資金來源，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)有了一定的資金保障。同時(shí)，中央財(cái)政也在通過轉(zhuǎn)移支付大力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些舉措收到了良好的效果。這是毋庸置疑的。但，目前我國處于城市化快速推進(jìn)階段，“兩項(xiàng)資金”加上中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金，這二者的總和仍然難以滿足地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不得不較多地依賴非稅收入和政府借貸。土地財(cái)政興起以后，財(cái)政資金緊張的狀況有所緩解，但是，土地畢竟是有限的，土地財(cái)政終將不可持續(xù)。通過非稅收入彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口也遇到了問題。而地方政府的債務(wù)規(guī)模還在持續(xù)擴(kuò)大，公共財(cái)政安全受到了威脅，政府借貸也不可能解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題。因此，必須尋找新的資金來源來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

商業(yè)銀行貸款、國債轉(zhuǎn)貸、國際金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)貸款、地方政府所屬企業(yè)融資、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目融資等都是彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的好辦法。這些做法在我國的發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)用較多。但，“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的財(cái)力薄弱，制度不健全，市場(chǎng)不成熟，很多時(shí)候，只能通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。這是無可厚非的。但，這種做法容易助長地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴，使中央財(cái)政背上“包袱”。更為嚴(yán)重的是，目前隨著我國經(jīng)濟(jì)增長步入中高速，中央和全國各地的財(cái)政收入增速也都隨之放緩了，中央財(cái)政的壓力也不小。因此，在繼續(xù)給予“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，還必須充分調(diào)動(dòng)這些地區(qū)的地方政府的主動(dòng)性和積極性來尋找新的方法來創(chuàng)造性地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)中的資金短缺問題。

已有文獻(xiàn)探討了國際范圍“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式，鮮有文章從項(xiàng)目融資視野來討論我國國內(nèi)“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施融資問題。本文嘗試分析典型項(xiàng)目融資模式在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的適用范圍，希望能夠通過項(xiàng)目融資模式引入民間資本來解決“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的資金短缺問題。

二、 典型項(xiàng)目融資模式的主要特征

1. PPP模式。PPP（public-private-partnership，即“公私合營”）模式，是由政府和私營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立的一種合作關(guān)系，合作雙方“共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全程合作”。但，政府的部分責(zé)任以特許經(jīng)營的方式轉(zhuǎn)移給了合作的私營企業(yè)。PPP模式分散了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)的初期，風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)分散了，政府只承擔(dān)了一部分風(fēng)險(xiǎn)，參與投資的企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)比較低，項(xiàng)目融資容易成功;而政府的財(cái)政壓力也比較小，這有利于治理地方債務(wù)。PPP模式受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響，在不同項(xiàng)目中的具體運(yùn)營形式有些不同。按私營企業(yè)出資數(shù)額從無到有、從少到多的標(biāo)準(zhǔn)，PPP模式大體上可分為外包、特許經(jīng)營、私有化三大類。在項(xiàng)目融資視野中，PPP模式與BOT等其它模式也可以并列看待。

2. BOT模式。BOT（build-operate-transfer，即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”）模式，通常由政府部門和私人部門簽訂協(xié)議，由政府部門給予私人部門一定的特許權(quán)，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金用于某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，允許其管理、經(jīng)營該項(xiàng)目及其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，允許其通過向用戶收費(fèi)或出售產(chǎn)品來回收投資成本并獲取收益，在協(xié)議約定的運(yùn)營期限屆滿時(shí)，由私人部門將項(xiàng)目的所有權(quán)無償移交給政府相關(guān)部門。這種融資方式有效地利用了私人部門的富余資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以節(jié)省財(cái)政資金，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在BOT模式中，政府特許私人部門建設(shè)、經(jīng)營并獲取收益?；I資、建設(shè)和經(jīng)營由政府授權(quán)私人單位全權(quán)負(fù)責(zé)，私人部門幾乎承擔(dān)了其中的所有風(fēng)險(xiǎn)，有利于抑制基礎(chǔ)設(shè)施投資失控現(xiàn)象。在當(dāng)?shù)孛耖g資本充裕時(shí)可以考慮將民間資本有效地吸收加以利用;而在當(dāng)?shù)孛耖g資本短缺時(shí)還可以考慮吸引其它地區(qū)資本或者國外資本流入。BOT模式利用了財(cái)政以外的資金同時(shí)又降低了政府部門的風(fēng)險(xiǎn)。

3. TOT模式。TOT（transfer-operate-transfer即“移交—經(jīng)營—移交”）模式。這種模式下，政府及相關(guān)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，待項(xiàng)目建成后，再通過合同的形式將一定時(shí)期以內(nèi)的經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私人部門，由私人部門經(jīng)營管理，合同期滿后，由私人部門再將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)無償?shù)貧w還給政府。TOT模式適合經(jīng)營性項(xiàng)目。在這種模式中，政府可以通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)來取得收入，這筆收入可以用來補(bǔ)償建設(shè)資金;企業(yè)則可以通過向用戶收費(fèi)收回成本、獲取收益。

在TOT模式中，企業(yè)只參與后續(xù)經(jīng)營。參與程序相對(duì)簡單，避免了征地拆遷等復(fù)雜環(huán)節(jié)，這可以將不同規(guī)模的企業(yè)盡可能多的吸引到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來;一些重要項(xiàng)目，外來資本雖不能直接參與建設(shè)，但，它們卻可以參與后續(xù)經(jīng)營。這種模式的最大特點(diǎn)在于它能靈活運(yùn)用財(cái)政資金。財(cái)政資金充足時(shí)，不必通過民間籌資就能完成項(xiàng)目建設(shè);財(cái)政資金緊張時(shí)，轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)就可以回收前期投入的建設(shè)資金。TOT模式中，不同階段的利益主體不同。建設(shè)階段，政府負(fù)責(zé)全部工作，承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)營階段，企業(yè)成為責(zé)任主體和利益主體，獨(dú)享收益、獨(dú)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種安排使雙方的責(zé)任交叉較小，相互影響小，有利于雙方協(xié)調(diào)安排各自的工作，也有利于提高整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率。

4. RCP模式。RCP（Resource-compensate-project，即“資源—補(bǔ)償—項(xiàng)目”）模式，它主要針對(duì)的是非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。一般的做法是，先成立針對(duì)性的企業(yè)，由政府與企業(yè)簽訂授權(quán)協(xié)議，授權(quán)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，企業(yè)則可以向用戶收取少量費(fèi)用以回收部分項(xiàng)目成本。在特許期限屆滿以后，企業(yè)將項(xiàng)目的所有權(quán)無償?shù)匾平唤o政府，再由政府出讓所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施周邊的一定數(shù)量的資源（如旅游資源、礦產(chǎn)資源等）的開發(fā)權(quán)給企業(yè)作為補(bǔ)償。這種模式由政府通過給予企業(yè)資源補(bǔ)償?shù)姆绞绞蛊浠厥粘杀?，也保證了項(xiàng)目投資方能夠有合理的收益回報(bào)。在資源比較集中的地區(qū)，運(yùn)用這種模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還可以將當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)來推動(dòng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

三、 典型項(xiàng)目融資模式在“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)的適用范圍

在我國，基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)最好由政府來掌握，這是由我國的國情決定的?！耙粠б宦贰毖鼐€一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜且地方政府財(cái)力有限，其在與企業(yè)的合作過程中更應(yīng)考慮項(xiàng)目的控制權(quán)問題。

“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施需求也是多元的，有交通、通信、能源、水利等較低層次的需求，也有教育、醫(yī)療等較高層次的需求。PPP（public-private-partnership，即“公私合營”）、BOT（build-operate-transfer，即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”）、TOT（transfer- operate-transfer即“移交—經(jīng)營—移交”）、RCP（Resource-compensate-project，即“資源—補(bǔ)償—項(xiàng)目”）等典型的項(xiàng)目融資模式各具特點(diǎn)，在適用范圍上也會(huì)有所區(qū)別。

1. 項(xiàng)目規(guī)模與融資模式。PPP模式能實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，但是，從地方政府的角度看，PPP模式也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在大型項(xiàng)目中，如果政府投資過少，項(xiàng)目將不易控制。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力又比較有限，政府的實(shí)際投資不可能很多。這樣一來，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中采用PPP模式就比較合適。

BOT模式在國內(nèi)應(yīng)用也比較廣泛，這種融資模式對(duì)于企業(yè)的要求比較嚴(yán)格，參與項(xiàng)目的企業(yè)規(guī)格高、資金實(shí)力雄厚，這對(duì)于資金欠缺的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有積極意義。建設(shè)資金由企業(yè)負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政壓力很小。在財(cái)政實(shí)力較弱的“一帶一路”沿線的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，BOT應(yīng)當(dāng)是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的主要模式。

在TOT模式中，政府在項(xiàng)目建設(shè)完成后再將其承包給企業(yè)來經(jīng)營，參與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。另外，通過TOT模式也可以將那些在BOT模式、PPP模式中未能參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的小型企業(yè)的閑置資金吸引過來。在BOT模式為主的情況下，將TOT模式作為一種補(bǔ)充還可以擴(kuò)大資金籌集的范圍。

可以說，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模大小不同，其所適用的項(xiàng)目融資模式也就有所不同。表2是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按規(guī)模大小不同所適用的項(xiàng)目融資模式的一個(gè)簡單歸納。

2. 項(xiàng)目類型與融資模式。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，基礎(chǔ)設(shè)施可以分為純經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性三種基本類型 [7]。純經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，具有競爭性和排他性，如通信、收費(fèi)公路、石油天然氣開發(fā)、電力和供水、供氣等。這類基礎(chǔ)設(shè)施的收益穩(wěn)定，PPP模式、BOT模式、TOT模式都適用。其中，TOT模式既可以使政府獲得大筆建設(shè)資金，又可以使政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施靈活、有效的控制。

準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目追求社會(huì)效益，同時(shí)也兼顧經(jīng)濟(jì)效益，它具有一定的非排他性和非競爭性，如體育場(chǎng)館、飛機(jī)場(chǎng)、軌道交通設(shè)施、公共交通設(shè)施、城市熱力供應(yīng)、燃?xì)夤?yīng)、污水處理等，這類項(xiàng)目需要收費(fèi)，但費(fèi)率應(yīng)維持在較低水平，完全推給市場(chǎng)也不太現(xiàn)實(shí)，所以，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目采用PPP模式融資，由政府和企業(yè)共同建設(shè)比較合適。

由于我國還是發(fā)展中國家，許多在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被歸入非經(jīng)營性項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施，在我國特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)還只能被列入準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域（如一些城市公園、植物園等），這類項(xiàng)目采用BOT模式融資比較合適。這類項(xiàng)目在政府接管以后，再實(shí)行免費(fèi)政策使之成為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施提供純公共產(chǎn)品就可以了。

非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施提供純公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)效益，如城市綠化，生態(tài)環(huán)境、城市防災(zāi)等，這類項(xiàng)目沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益、具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，PPP模式、BOT模式和TOT模式都不太適合。這類基礎(chǔ)設(shè)施可以考慮采用RCP模式。RCP模式通過資源補(bǔ)償?shù)姆绞綇浹a(bǔ)參與企業(yè)的投入成本，有可能使參與企業(yè)通過補(bǔ)償?shù)馁Y源獲得不菲的收益，對(duì)企業(yè)有一定的吸引力。采用RCP模式，相當(dāng)于使政府從市場(chǎng)上獲得了建設(shè)資金?！耙粠б宦贰毖鼐€欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源相對(duì)豐富，而財(cái)政實(shí)力卻比較薄弱，RCP這種新興項(xiàng)目融資模式的運(yùn)用將有利于降低這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上對(duì)中央財(cái)政的依賴程度。

四、 結(jié)論

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的突破口。由于自然歷史、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和體制機(jī)制原因，我國“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)還很艱巨。如何才能籌措到足夠的建設(shè)資金的并保持政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的有效控制。這是當(dāng)下人們不得不認(rèn)真思考的問題。政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作在所難免，必須創(chuàng)新融資模式。

典型的項(xiàng)目融資模式（如PPP、BOT、TOT、RCP等）雖各具特色，但也都能適用于“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行甚至維護(hù)，它們也都是利用非財(cái)政資金彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因財(cái)政資金不足而產(chǎn)生的資金缺口的有效手段。以BOT和RCP為主，以PPP和TOT為補(bǔ)充的市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資模式將是“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中符合實(shí)際而且又比較合適的選擇。

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，可以采用PPP、BOT、TOT模式;準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，可以考慮適用PPP模式和BOT模式;非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，則可以考慮使用RCP模式。

小型項(xiàng)目比較適合采用PPP模式;而在大型項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，BOT模式的適用性更強(qiáng)一些;TOT模式作為補(bǔ)充形式也有著極為廣闊的應(yīng)用空間，它可以將那些分散的、規(guī)模較小的民間資本加以吸收，使之參與到大型和小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的維護(hù)和運(yùn)營中去，這對(duì)于彌補(bǔ)財(cái)政投入不足而形成的資金缺口也具有重要意義。

這幾種項(xiàng)目融資模式綜合運(yùn)用不僅能解決“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題，而且對(duì)于緩解經(jīng)濟(jì)增速步入中高速、財(cái)政收入增速減緩的情況下中央財(cái)政日益增大的壓力和地方財(cái)政自身的支出壓力也具有積極意義，同時(shí)還能一定程度上降低地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴。

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作者簡介：姚公安（1971-），男，漢族，陜西省扶風(fēng)縣人，西安交通大學(xué)管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槎愂战?jīng)濟(jì)、區(qū)域財(cái)政等。

收稿日期：2017-01-11。