PPP項目審計存在問題及實施路徑

王明吉 馮璇 王照清

摘 要：審計在企業(yè)中起著十分重要的作用，審計工作的開展可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問題，對企業(yè)的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，保障股東和社會公眾的權(quán)益，在企業(yè)管理中起著不可或缺的作用。PPP模式是我國近幾年大力推行的融資模式，全國每年已經(jīng)有許多項目是通過PPP方式進(jìn)行融資。但是在PPP模式飛速發(fā)展的同時，PPP項目審計的研究卻十分有限。本文闡述了PPP模式的內(nèi)涵、特點及項目，深入剖析了PPP項目審計存在的問題，最后對如何解決審計問題找出實施路徑。

關(guān)鍵詞：PPP項目；審計；實施路徑

一、PPP模式與PPP項目審計

（1）PPP模式內(nèi)涵

PPP模式，是指政府與私人組織為了提供某種公共物品和服務(wù)，形成伙伴式的合作關(guān)系，并通過合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。

PPP的運(yùn)用很廣泛，即可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，例如水廠或電廠，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)，例如場館或?qū)W校，PPP項目轉(zhuǎn)換了政府的職能，減輕了財政負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)了投資主體的多元化，政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，風(fēng)險共擔(dān)，有利于國家的工程建設(shè)。

（2）PPP項目審計

PPP項目的操作流程主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個部分，項目審計應(yīng)該從這五個方面著手。項目識別主要是政府根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)判斷工程建設(shè)是否能夠采用PPP模式，該階段的審計主要有對項目前期立項和決策過程的審計，對項目可行性的審計和是否采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的審計。項目準(zhǔn)備是指對批準(zhǔn)的PPP項目開始準(zhǔn)備工作，主要對方案采取的數(shù)據(jù)、方案是否通過審批等方面進(jìn)行審計。項目采購實質(zhì)上是項目實施機(jī)構(gòu)按照要求選擇社會資本方，該階段主要是對采購程序和采購資料的合法性、是否在指定媒體上發(fā)布、是否按時提交文件以及是否公示等進(jìn)行審計。項目執(zhí)行是PPP項目真正實施的階段。該階段主要是對實施中存在風(fēng)險、是否按照合同方案執(zhí)行、融資方案是否合理等方面進(jìn)行審計。項目移交是指政府機(jī)構(gòu)收回約定的項目資產(chǎn)的階段。該階段主要對移交的項目性能進(jìn)行測試、移交完成后對成本效益、可持續(xù)性等績效評價等部分進(jìn)行審計。

二、PPP項目審計存在的問題

（1）PPP項目審計內(nèi)容更為復(fù)雜

PPP模式是我國新型的融資模式，對于PPP項目審計來說，其審計內(nèi)容較之一般的審計工作更加復(fù)雜。首先，根據(jù)國家規(guī)定關(guān)于PPP的政策，PPP項目主要集中在環(huán)保、市政建設(shè)、交通、供水供氣等項目上，工程建設(shè)項目多且比較復(fù)雜，因此比一般的審計工作存在更大的風(fēng)險性。其次，和一般的項目相比，PPP項目的審計對象更多，對于同一個項目來說，參與其中的相關(guān)者就很多，這些利益相關(guān)部門都是PPP項目的審計對象。另外，PPP項目一般耗用時間長，干擾因素眾多，在項目建設(shè)過程中，人員的變動、政策的變化、技術(shù)的更新等都會影響項目審計，因此PPP項目審計必須存在于項目的全過程中，從項目設(shè)計到最后完工，中間的過程都需要進(jìn)行嚴(yán)格的審計，審計內(nèi)容非常復(fù)雜。

（2）PPP項目審計方法滯后

隨著PPP模式逐步擴(kuò)大，國家出臺了諸多的關(guān)于PPP項目建設(shè)的法律法規(guī)，但是對于PPP項目審計的相關(guān)制度還不是特別完善，因此對PPP項目審計方法也遵從之前的審計方法，也就是全過程跟蹤審計。在PPP項目中，社會資本介入到項目之中使工程建設(shè)的程序發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的審計模式是全過程跟蹤各個利益主體，以及從哪介入，由誰主導(dǎo)等問題對于PPP項目審計很難清晰明了。各個項目利益主體之間的財務(wù)信息分散、數(shù)據(jù)龐雜、處理項目標(biāo)準(zhǔn)不同，傳統(tǒng)的方法不再適用以施工圖為基礎(chǔ)、以財務(wù)信息為核心的審計方式。

（3）PPP項目審計監(jiān)督不到位

我國每年P(guān)PP項目的數(shù)量在不斷增加，部分審計機(jī)關(guān)已經(jīng)參與到具體的PPP項目審計工作當(dāng)中，但是大多處于初級的探索階段。在大面積開展PPP項目的情況下，PPP項目審計監(jiān)督?jīng)]有完善的操作流程和制度保障，再加上PPP項目審計相對復(fù)雜，傳統(tǒng)審計模式已經(jīng)不適應(yīng)新的PPP模式項目，審計工作面臨巨大的壓力。運(yùn)用PPP模式開展項目建設(shè)，項目由政府和社會資本兩方組成，也可以是社會資本一方單獨建設(shè)。但是其中會摻雜其他的資本方，使審計監(jiān)督對象變得不明確，更容易導(dǎo)致國有資金使用率低。對于審計工作協(xié)調(diào)溝通難，傳統(tǒng)審計工作跟蹤項目是從立項開始到項目結(jié)束，項目的溝通協(xié)調(diào)已經(jīng)比較通暢，但是PPP模式項目增強(qiáng)了各方的關(guān)系，使審計部門在對PPP項目跟蹤審計時協(xié)調(diào)溝通更加困難。

三、PPP項目審計實施路徑

（1）建立PPP項目全覆蓋審計模式

PPP項目一般都具有時間周期長、項目所涉及的范圍，因此決定了PPP項目審計的工作量比一般項目的審計工作量要大很多，完全利用普通的人力進(jìn)行審計不太現(xiàn)實。針對PPP項目的特點，應(yīng)建立全覆蓋的大數(shù)據(jù)PPP項目網(wǎng)絡(luò)平臺，在全國PPP綜合信息平臺項目庫的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)PPP項目的實施進(jìn)度數(shù)據(jù)跟蹤、項目財務(wù)和人員的實時分析和監(jiān)測，對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、處理，并對整理出來的數(shù)據(jù)展開分析，進(jìn)行統(tǒng)一的管理。實施全覆蓋的PPP項目審計數(shù)據(jù)平臺，能夠減少人工收集數(shù)據(jù)的困難性，減輕工作量，提高效率和正確性。收集整理全國歷年的PPP項目，包括已經(jīng)完成的PPP項目、正在進(jìn)行的PPP項目以及還沒開始的PPP項目，按照時間長短建立數(shù)據(jù)庫，作為數(shù)據(jù)監(jiān)測和比較的樣本。然后對PPP項目大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計。對整理出來的PPP項目數(shù)據(jù)作出全過程、科學(xué)性的分析，找出其中存在的問題，進(jìn)行科學(xué)審計，防止由于抽樣審計帶來的風(fēng)險，實現(xiàn)全覆蓋審計。

（2）構(gòu)建PPP項目審計工作組

PPP項目涉及多個專業(yè)，如會計、法律、工程、環(huán)境等等，要求有廣泛的專業(yè)知識面，要求高綜合素質(zhì)的審計人員，熟悉PPP項目運(yùn)作流程、審計工作內(nèi)容以及需要遵循的法律規(guī)范。但是一個審計人員不可能精通所有的專業(yè)，建立PPP項目審計工作組，組內(nèi)有精通各類學(xué)科的綜合素質(zhì)人才，完成PPP項目審計。

首先，構(gòu)建跨部門合作的審計工作組。PPP模式不再是政府但一對項目建設(shè)進(jìn)行管理，而是和企業(yè)、非營利部門共同合作，跨部門合作協(xié)定的定義是涉及政府、非營利組織、慈善團(tuán)體、營利組織等的伙伴關(guān)系。用“三方協(xié)力”的理念整合幾個部門的項目資源，共同對PPP項目進(jìn)行審計，從社會各個部門入手進(jìn)行審計工作。其次，是構(gòu)建協(xié)同作業(yè)的審計工作組。協(xié)同作業(yè)的定義為在審計工作組內(nèi)部、開放的系統(tǒng)中子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，共同作用，充分調(diào)動政府、社會資本和第三方的資源、知識和技能優(yōu)勢，通過信息交流與協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成共識，保持對環(huán)境的適應(yīng)性與靈活性，對PPP項目審計工作具有良好的促進(jìn)作用。

（3）提高PPP項目審計專業(yè)人才素質(zhì)

由于PPP項目涉及范圍廣，審計內(nèi)容比一般審計的難度要大，對于審計人員素質(zhì)的要求也更加嚴(yán)格。PPP項目人才培養(yǎng)應(yīng)該長期和短期培養(yǎng)相結(jié)合，理論與實踐培養(yǎng)相結(jié)合。短期培養(yǎng)主要是針對在崗的審計人員，通過短期培訓(xùn)以PPP項目為基礎(chǔ)進(jìn)行有針對性的訓(xùn)練，為了轉(zhuǎn)變審計人員固有的審計思想，使在崗審計人員能夠提升新技術(shù)的應(yīng)用，很好地審計PPP項目。長期培養(yǎng)則立足于長遠(yuǎn)的發(fā)展，專注于頂層設(shè)計的人才培養(yǎng)，可以設(shè)立重點在PPP項目審計的正規(guī)資格考試，界定PPP項目審計和普通企業(yè)審計之間的區(qū)別。另外，可以在各個高校推進(jìn)PPP項目審計專業(yè)建設(shè)和制定人才培養(yǎng)方案。其課程內(nèi)容要求不光是有PPP項目審計的理論知識的講解，還應(yīng)有專門的PPP項目作為案例進(jìn)行實踐，理論與實踐相結(jié)合，提高高校畢業(yè)審計人員實踐能力，以此提高PPP項目審計整體水平。

PPP模式不僅是我國的一種新型的融資模式，更是一種新型公共產(chǎn)品供給模式和新型公共管理模式。近年來，PPP模式在我國應(yīng)用廣泛，我國PPP項目審計工作提出了新的要求。應(yīng)根據(jù)當(dāng)今社會的發(fā)展需要，解決PPP項目審計工作中出現(xiàn)的問題，使PPP模式在我國有更廣泛的應(yīng)用。

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作者簡介：王明吉（1965-），河北師范大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事企業(yè)投融資研究。

馮璇（1995-）河北師范大學(xué)商學(xué)院會計碩士，主要研究方向：財務(wù)管理與納稅籌劃。

王照清（1993-）河北師范大學(xué)商學(xué)院會計碩士，主要研究方向：財務(wù)管理與納稅籌劃。