我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的困境與出路

林 煜

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

引言

環(huán)境法作為一門新興學(xué)科在我國的發(fā)展可謂方興未艾，由于環(huán)境損害等問題日益嚴重，公民環(huán)境保護意識逐漸提高，國家法制日益健全，針對環(huán)境公共利益損害的環(huán)境公益訴訟應(yīng)運而生。在我國環(huán)境公益訴訟實踐中，由于原告是為了保護環(huán)境公共利益提起訴訟，法院并不會把生態(tài)環(huán)境損害賠償資金等相關(guān)費用直接判決給原告，主要原因在于一旦將判決所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金等給予原告，難免會使人對原告提起環(huán)境公益訴訟的初衷到底是為了個人的私益還是為了環(huán)境公益這一問題產(chǎn)生疑慮。當前，我國對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的性質(zhì)以及使用方式等相關(guān)內(nèi)容尚無統(tǒng)一規(guī)定[1]，僅見于各地出臺的條例等，各地做法可謂百花齊放。但是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理與使用在環(huán)境保護中的地位至關(guān)重要，如果不對其進行明確規(guī)范，不僅會使環(huán)境公益訴訟的效果得不到全然的釋放，同時也存在極大的資金安全隱患，凡此種種，對環(huán)境保護與環(huán)境公益訴訟而言都是極為不利的。鑒于此，本文在對現(xiàn)存相關(guān)規(guī)定進行梳理的基礎(chǔ)上，對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的推進與完善提出個人見解。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬及其問題所在

本文所指“生態(tài)環(huán)境損害賠償金” 是特指環(huán)境公益訴訟通過法院判決所產(chǎn)生的用于生態(tài)修復(fù)等用途的賠償金。而“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金” 是一個集合性概念，指的是與生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的各項資金的總和，不僅包括生態(tài)環(huán)境遭受損害后通過法院判決的所獲得的賠償金，也包括生態(tài)環(huán)境未遭受損害前社會各方所捐贈的用于環(huán)境保護的公益金等。

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬

本文選取環(huán)境公益訴訟中具有代表性的一些案例①根據(jù)2015 年11 月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），產(chǎn)生了“省級政府生態(tài)環(huán)境損害賠償案件”這一新類型環(huán)境資源案件，各試點地區(qū)人民法院按照改革試點要求，依法受理案件，積極探索審判規(guī)則。截至2017 年6 月，共受理案件3 件，審結(jié)1 件。因此類型案件在實踐中還處于探索階段，所以筆者搜集整理國內(nèi)有關(guān)賠償金的環(huán)境公益訴訟案件時尚未收錄這一類型的案例。，并對賠償金的金額、歸屬以及通過何種途徑裁判的進行了歸納整理②案例來源：2014 年7 月最高人民法院發(fā)布的9 起環(huán)境資源審判典型案例、2017 年最高法發(fā)布的10 起環(huán)境公益訴訟典型案例以及中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫等。案例來源時間為2012—2017 年。，見表1。

從表1 中可看出，從泰州的1.6 億元“天價賠償”到騰格里沙漠的5.69 億元賠償金，環(huán)境公益訴訟賠償金再創(chuàng)新高，這一賠償金額刷新了之前泰州的“天價賠償”，在環(huán)境公益訴訟中賠償金額的增加說明了我國對環(huán)境的重視，同時也說明了環(huán)境破壞的嚴重程度。這一筆筆巨額賠償?shù)墓芾砼c使用，如果缺乏專門、系統(tǒng)的管理，勢必會造成巨大的腐敗問題。甚至，環(huán)境公益訴訟的意義都會因此而磨滅。

表1 環(huán)境公益訴訟典型案例賠償金歸屬

在這些案例中除了通過調(diào)解協(xié)議支付5.69 億元賠償金和600 萬元公益金的騰格里沙漠污染案中沒有提及這些資金支付至何處以外，有一起是將賠償金直接支付給環(huán)境保護局、兩起將賠償金上繳國庫、三起將賠償金支付至法院指定的賬戶，絕大部分是將環(huán)境公益訴訟賠償金支付至案件所在市的環(huán)境保護公益金專項賬戶（賬戶的名稱不盡相同，但設(shè)立的目的都明確是為了支持環(huán)境公益訴訟）?？梢娭饕ㄒ韵職w屬：①《中華人民共和國預(yù)算法》第59 條：縣級以上各級預(yù)算必須設(shè)立國庫，具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當設(shè)立國庫。生態(tài)環(huán)境局；②國庫；③法院指定賬戶；④專項賬戶。其中，專項賬戶有的是設(shè)立在生態(tài)環(huán)境局的賬戶下，如紹興市；有的是設(shè)立在財政局的賬戶下，如泰州市、無錫市。這說明，各地專設(shè)的環(huán)保資金是不同的管理主體，主要分為生態(tài)環(huán)境局和財政局。

1.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的現(xiàn)存問題

1.2.1 各試點方案存在的問題

我國先后在吉、蘇、魯、湘、渝、貴、滇7 省（市）開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，且各試點先后出臺了相關(guān)的改革試點工作實施方案，其中唯有貴州省提出設(shè)立貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，其余6 省（市）的方案都是將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳至地方國庫并納入地方預(yù)算管理。表2 是筆者對各試點省市的資金管理方案進行的歸納整理。

由表2 可見，首先是吉林省的規(guī)定，將賠償資金全額上繳“省級國庫”，這一規(guī)定是明確的，所有的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金無論是哪一級法院審判或是磋商獲得的，其無法修復(fù)需要支付的賠償資金均全額上繳“吉林省國庫”，這與云南、湖南及山東規(guī)定的“上繳地方國庫”不同。雖然在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中規(guī)定賠償資金“全額上繳地方國庫”，但是作為全國的改革方案是原則性的，具體的規(guī)定還應(yīng)以各試點省市根據(jù)自身情況而定?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所稱“地方國庫”應(yīng)當是指不用上繳“中央國庫”，但賠償資金的性質(zhì)應(yīng)當是“政府非稅收入”并全額上繳“地方國庫”，因此此處的“地方國庫”是可以由各試點省市自主決定納入哪一級地方國庫。在云南、湖南及山東三個省的工作實施方案中均規(guī)定全額上繳“地方國庫”，此處易產(chǎn)生歧義，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第59 條的規(guī)定①，我國國庫除了中央國庫以外，地方國庫至少設(shè)立三級國庫，即省級國庫、市級國庫及縣級國庫，有些地方甚至還有第四級國庫，因此此處所稱“地方國庫”應(yīng)當是包括至少三級地方國庫在內(nèi)的。所以，單從滇、湘、粵三省的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案所規(guī)定的全額上繳“地方國庫”到底是指“省級國庫”還是“地方各級國庫”，存在歧義。山東省在其2017 年出臺的《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》中規(guī)定賠償資金“全額上繳省級國庫”，自此解決了賠償資金到底是上繳哪一級“地方國庫”的歧義。綜上，在試點省市的工作方案中如果采用“地方國庫”的表述會產(chǎn)生歧義，而采用“省級國庫”則更加明確。從目前的實踐和司法解釋來看，應(yīng)當采用“省級國庫”更加恰當并符合實際。

表2 全國各生態(tài)改革試點方案中的資金管理方案

其次，重慶市的規(guī)定雖然沒有明確規(guī)定賠償資金歸屬于哪個部門，但是明確規(guī)定納入“市財政預(yù)算系統(tǒng)”，并“實行專賬核算”，從此規(guī)定可以看出，重慶市應(yīng)當是在財政局設(shè)立專項賬戶對賠償資金進行管理。除重慶市以外，湖南省的規(guī)定與重慶市的規(guī)定一樣，都表明賠償資金應(yīng)當設(shè)立專項賬戶，專款專用。因此，在試點?。ㄊ校┲?，重慶市和湖南省實行的是賠償資金專賬管理、?？顚Ｓ?、專賬核算。

不同于其他試點省（市），江蘇省的規(guī)定意味著各級財政都有權(quán)力管理各同級賠償資金。江蘇省的規(guī)定與其他試點?。ㄊ校┫啾龋ǔF州省是設(shè)立基金），略顯松散，因為其他試點?。ㄊ校┒际菍①r償資金納入地方國庫進行統(tǒng)一管理，但江蘇省是各級財政各自管理各自的賠償資金，這樣的分散管理不利于賠償資金的管理。并且在表述上，江蘇省和重慶市規(guī)定的是納入“財政預(yù)算管理”，云南、吉林和山東三省規(guī)定的是納入“地方預(yù)算管理”，盡管表述不同，但可以明確其規(guī)定均表明賠償資金需納入“預(yù)算管理”。

依上述梳理，7 個試點?。ㄊ校┏雠_的工作實施方案中關(guān)于損害賠償資金管理主要分為以下三種途徑：①設(shè)立基金；②設(shè)立專項賬戶，?？顚Ｓ茫虎鄣胤絿鴰?。這與現(xiàn)有司法實踐大致相同，在司法實踐中不同于以上三種途徑的是賠償資金進入法院指定的執(zhí)行賬戶。

對于進入法院指定的執(zhí)行賬戶這一途徑已被摒棄，原因在于，法院承受環(huán)境損害賠償金管理與使用的負擔過重，其應(yīng)當專心于司法審判，而不應(yīng)當為了賠償資金的管理和使用等問題分散精力，并且賠償資金進入法院指定的執(zhí)行賬戶也存在諸多問題，如法院無法從大量的審判事務(wù)中剝離出來進行資金的使用、監(jiān)管等具體事務(wù)。并且作為審判者，如果將審判所得賠償金歸入自己的賬戶，其中立性將會受到質(zhì)疑。因此，這一途徑在尚未出臺明確規(guī)定時可以作為一條備選方案，但是目前看來已經(jīng)難以適用于我國司法實踐。

1.2.2 各地方管理辦法中存在的問題

目前我國僅有個別地方出臺了關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償資金的管理辦法?，F(xiàn)對管理辦法所規(guī)定的管理部門進行整理，見表3。

以上可以看出，福建省漳州、龍海兩個市仍規(guī)定由人民法院來管理資金，上文已討論過由人民法院對資金進行管理是缺乏合理性的?？偨Y(jié)現(xiàn)已發(fā)布的地方管理辦法以及案例可以發(fā)現(xiàn)我國在生態(tài)環(huán)境保護資金的管理與使用上存在以下問題：

（1）各地出臺辦法名稱混亂。昆明市將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金稱為“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，海南省稱之為“環(huán)境公益訴訟資金”，無錫市稱之為“環(huán)保公益金”，紹興市稱之為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，泰州市稱之為“環(huán)境公益訴訟資金”，貴州省稱之為“環(huán)境保護專項資金”。只有海南省和江蘇省泰州市采用的是一致的“環(huán)境公益訴訟資金”，在名稱中出現(xiàn)“環(huán)境公益訴訟”的還有昆明，它將其稱為“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，而貴州省沿用了“專項資金”的說法，但是同無錫市一樣，采用的是“環(huán)境保護”，將范圍從“環(huán)境公益訴訟”擴大至“環(huán)境保護”。無錫市的名稱中沒有出現(xiàn)“專項資金”，而是采用“公益金”的說法。紹興市稱之為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，這一名稱與中央發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度試點改革方案》相一致。

（2）缺乏監(jiān)督機制。除了各地方發(fā)布的管理辦法，在實踐中，貴陽市中級人民法院在應(yīng)對環(huán)境公益訴訟所產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償金的管理使用這一問題時，采用的方式是申請設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金。貴陽市財政局針對貴陽市中級人民法院在處理環(huán)境公益訴訟所產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償金管理這一問題，所采用的“申請設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金”這一做法所提出的建議①貴陽市財政局: “對按規(guī)定收取的罰金、賠償款按照非稅收人的管理要求，分別從“罰沒收入”和“其他收入”科目上繳市級金庫納入預(yù)算管理，作為我市生態(tài)補償專項資金收入渠道之一, 根據(jù)環(huán)保兩庭審理的破壞生態(tài)環(huán)境案件的實際，由人民法院提出對生態(tài)修復(fù)的意見，交由政府相關(guān)職能部門具體實施。財政從生態(tài)補償專項資金中列支，實施須按照市委、市政府《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》用于生態(tài)修復(fù)項目?！保ā秾F陽市中級人民法院〈關(guān)于設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金的報告〉的建議》,2012 年10 月16 日。）反映出，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理與使用是在一個不透明的系統(tǒng)中進行的，并且政府財政部門的干預(yù)也是資金管理使用中存在的一大問題，這些都將影響生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用情況的透明度和社會公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使。

表3 環(huán)境公益損害賠償資金管理部門

（3）行政干預(yù)。對比各地區(qū)出臺的資金管理辦法，可以看出管理部門主要分為生態(tài)環(huán)境部門和財政部門②如《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》規(guī)定“環(huán)保公益金由無錫市中級人民法院負責統(tǒng)一收繳，全額上繳市財政專戶，嚴格實行‘收支兩條線'管理，實行?？顚Ｓ?、以收定支原則；環(huán)境公益金的使用，由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意并經(jīng)市政府批準后撥付?！薄短┲菔协h(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》規(guī)定“市環(huán)保局審核，經(jīng)市政府同意后市財政局撥付，并報市中級人民法院、市人民檢察院備案”。，這種做法使環(huán)保資金的管理與使用處于一個不透明的空間，使得無論是環(huán)境公益訴訟的原告還是社會公眾都無法對其進行有效的監(jiān)督。從以上規(guī)定可以看出，申請資金是一件很艱難的事情，從我國著名的環(huán)保組織——自然之友以及全國各地環(huán)保組織的實踐情況來看，據(jù)不完全統(tǒng)計，尚未有環(huán)境公益訴訟的原告可以順利并且真正申請到資金[2]。

（4）使用程序設(shè)置不合理。資金的使用程序在各管理辦法中并未進行詳細的設(shè)置，大多數(shù)規(guī)定是由環(huán)境保護行政主管部門對申請的材料進行受理，再由政府或是財政部門對其進行審核。這種程序設(shè)置并未將環(huán)境保護行政主管部門作為申請主體的情形加以考慮，從而導(dǎo)致在有些地方該資金并未實際用于環(huán)境保護的公益活動，而主要是由環(huán)境保護行政主管部門自身對這些資金進行支配。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的來源途徑和管理模式

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的來源途徑

筆者將各地出臺的資金管理辦法中資金來源作了歸納總結(jié)（表4），從中可以看出，各省市對資金來源途徑的規(guī)定并不相同。

首先，資金來源途徑分為單一途徑和多種途徑。只有海南省頒布的是省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法，其余的均為市一級的資金管理暫行辦法。并且，海南省規(guī)定的資金來源為單一途徑——“省級財政撥款”，其余規(guī)定的資金來源為多種途徑。

其次，資金來源種類不同，主要分為：①財政撥款；②人民法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金；③侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈的資金（自愿繳納的環(huán)保公益金）；④環(huán)境公益訴訟案件環(huán)境致害人自愿捐贈的公益金；⑤環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產(chǎn)；⑥企事業(yè)單位（個人）自愿定向捐贈或調(diào)解的資金；⑦追繳的環(huán)境違法企事業(yè)單位（個人）的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；⑧上級補助；⑨存款利息；⑩其他。從法條上看，除了泰州和紹興，其余省市采用的都是列舉式。

那么，資金來源種類是否應(yīng)當采用列舉式以窮盡？在已出臺的管理辦法中，只有紹興市和泰州市在資金來源中將其他來源列入。為更明確地研究這一問題，筆者對其他環(huán)境訴訟的資金來源進行了比較。如美國超級基金的來源主要包括：聯(lián)邦撥款、環(huán)境污染相關(guān)行業(yè)征收的專門稅、對公司收入征收的環(huán)境稅以及對環(huán)境損害責任人追索的費用、罰款等資金[3]。

從國內(nèi)外相關(guān)環(huán)境公益保護領(lǐng)域資金制度的法律規(guī)定可以看出，其都將“其他收入”囊括其中。分析其中原因，筆者認為在環(huán)境保護領(lǐng)域雖然明確規(guī)定了政府撥款、追繳資金、稅收款之外，但是對于環(huán)境一旦被破壞往往很難進行修復(fù)或根本無法進行修復(fù)的嚴重后果相比，多元化資金來源相對于單一資金來源更為有利，規(guī)定“其他收入”也是資金來源相較于列舉式地窮盡資金來源對于生態(tài)環(huán)境的保護更為有利。

表4 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來源

基于以上分析，筆者認為生態(tài)環(huán)境損害賠償基金來源應(yīng)當包括：①2013 年3 月39 日更名為貴州省貴陽市生態(tài)文明建設(shè)基金會。財政撥款，政府撥款意味著政府對生態(tài)環(huán)境保護的支持與重視；②《基金會管理條例》第8 條。環(huán)境公益訴訟、省政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等案件中經(jīng)生效判決、調(diào)解確定的無特定受益人生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；③生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商索賠的資金；④環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產(chǎn)；⑤侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿繳納捐贈的資金（環(huán)境賠償金、環(huán)保公益金）；⑥企事業(yè)單位、個人自愿捐贈的資金；⑦經(jīng)有資質(zhì)的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)認定，追繳的環(huán)境違法企事業(yè)單位、個人的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；⑧存款利息；⑨上級補助；⑩其他收入等。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理模式

2.2.1 政府性基金模式

政府性基金指的是根據(jù)法律法規(guī)以及中央文件等的規(guī)定，向公民、法人等無償征收的具有專項用途的財政資金，其目的是支持公共基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)的發(fā)展[4]。并且，政府性基金設(shè)立與管理的門檻相對于其他基金而言是相當高的[5]。例如，我國在海洋油污處理上采取設(shè)立政府性基金的模式，設(shè)置了專門化的船舶油污損害賠償基金來應(yīng)對因船舶油污引發(fā)的各種索賠請求。

2.2.2 第三方基金會模式

中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會曾經(jīng)和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭合作，通過接收來自中華環(huán)保聯(lián)合會訴訟判決下的一筆約5 萬元的賠償金，共同成立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項基金，由管理委員會負責監(jiān)管和把控，將接收到的三筆賠償金全部用于環(huán)境修復(fù)。

2.2.3 地方性公募基金會模式

早在2007 年貴州省貴陽市就設(shè)立了“兩湖一庫基金會”①，其是由貴陽市人民政府撥款400 萬元作為原始基金建立的公募基金會。除了政府撥款的400 萬元作為原始資金，還接受社會各界的募捐。與此同時，為了促進環(huán)境公益訴訟的有利發(fā)展，貴陽市環(huán)保法庭與“兩湖一庫基金會”決定自2010 年起基金會每年提供10 萬元作為“環(huán)境公益訴訟援助資金”，以推動環(huán)境公益訴訟的順利進行。

2.2.4 全國性公募基金會模式

在我國，公募基金分為全國性公募基金和地方性公募基金，二者的主要區(qū)別在于設(shè)立全國性公募基金的原始基金為800 萬元，地方性公募基金的原始基金為400 萬元②，且地方性公募基金的公開募捐活動范圍僅限于登記注冊地的行政區(qū)域[6]。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)基金會就是典型的地方性公募基金會，它在生態(tài)環(huán)境保護方面取得了顯著的成績。并且，該基金會每年提供10 萬元作為支持環(huán)境公益訴訟的資金，有力地推動了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

2.2.5 擬設(shè)立全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會

以上幾種模式各有利弊，在排除政府性基金的門檻高、設(shè)置目的不同外，非政府機構(gòu)且往往是環(huán)境公益訴訟的原告，作為第三方管理資金的公信力不夠。綜合借鑒他國的實踐經(jīng)驗和我國出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》及各試點的實際做法（根據(jù)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》將設(shè)立“生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會”[7]，其他試點將生態(tài)損害賠償金“上繳國庫”的做法），設(shè)立“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會”這一途徑是符合司法實踐，并且與生態(tài)損害改革方案相一致的[8]。

與政府和環(huán)境保護行政機關(guān)不同的是，基金會是獨立的非營利性公益組織，不僅可以有效地規(guī)避行政機關(guān)權(quán)利尋租現(xiàn)象的發(fā)生，還可以對每一筆具體資金的使用做到真正公開透明，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金真正用于環(huán)境保護事業(yè)[9]。因此，將環(huán)境公益訴訟賠償資金納入“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”，不僅有利于管理使用環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的賠償金，也有利于管理使用其他捐贈資金和與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的資金，無論是在管理上還是使用上都可做到專項對口，這對于規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度將大有裨益。

綜上，通過設(shè)立“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”，將環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的賠償金以及我國現(xiàn)存零散分布的環(huán)境保護資金進行統(tǒng)籌和規(guī)范，并由基金會進行管理，應(yīng)為當下的最佳方案。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用與監(jiān)督機制

為了充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應(yīng)有的功效，重點還在于建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機制和監(jiān)督機制，以切實完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度。

3.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機制

美國《超級基金法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）規(guī)定的管理模式為由環(huán)境保護局（Environmental Protection Agency,EPA）對其他部門的分工配合進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，并授權(quán)EPA享有敦促各責任方清理環(huán)境污染的權(quán)力，同時也授權(quán)其可以先行支付清理費用，后再通過訴訟等方式向責任方追回費用。美國“油污責任信賴基金”總部設(shè)在華盛頓，是一項高達10 億美元的新型油污基金，其將現(xiàn)存的數(shù)種法定基金整合而成并成立了 “國家油污基金中心”作為管理機構(gòu)[10]。日本在1973 年的《公害健康損害補償法》中為管理公害補償基金的稅款專門設(shè)置了公害健康損害賠償協(xié)會，該協(xié)會具有社團法人資格。

參照美、日及我國的實踐經(jīng)驗，設(shè)立全國環(huán)境損害賠償基金會對資金進行管理和使用，由基金會承擔基金的管理工作，由財政部門對其負責。財政部門對資金進行管理，相較于環(huán)境保護部門進行管理，雖然可能環(huán)境保護部門在環(huán)境保護方面更為專業(yè)、技術(shù)[11]，但是作為生態(tài)環(huán)境部門有可能成為環(huán)境訴訟的被告，其在履行職務(wù)上有所疏忽或是不利導(dǎo)致了環(huán)境損害，因此，由環(huán)境保護部門作為主管部門并不合適，將現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的資金整合到基金會下并由其進行管理使用十分關(guān)鍵。

3.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的監(jiān)督機制

2010 年4 月的墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺石油泄漏事故使海洋環(huán)境受到嚴重污染與損害。針對此次事故，英國石油公司（BP）設(shè)立了高達200 億美元的綜合性基金，以支付受害人賠償款項等。BP 公司與美國司法部簽訂了托管協(xié)議，據(jù)此設(shè)立了私立理賠管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索賠者為與此次事故相關(guān)的地方政府，由其向GCCF 索賠因采取預(yù)防措施與修復(fù)措施而發(fā)生的費用[12]。通過設(shè)立綜合性基金，這一次事故得到順利化解，其創(chuàng)新在于基金的獨立性，并不受制于BP公司與政府，與此同時，該機制不乏各種監(jiān)督，包括政府的監(jiān)督有效地督促了基金的管理者高效率地應(yīng)對民眾提出的各種索賠申請，阻止可能的資金濫用情況的發(fā)生[13]。因此，設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的重中之重在于構(gòu)建明確的監(jiān)督機制，以防止資金的濫用等問題。

3.2.1 明確環(huán)保部門的監(jiān)督職責

目前，我國各地方出臺的關(guān)于生態(tài)損害賠償資金的管理辦法的做法普遍是只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，如昆明市①《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》第5 條。和泰州市②《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》第5 條。規(guī)定由市審計局對賠償資金的管理使用進行監(jiān)督，貴州?、邸顿F州省省級環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》第4 條。和海南省規(guī)定由省財政廳進行監(jiān)督、紹興市④《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》第3 條。規(guī)定由市財政局進行監(jiān)督，《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法（試行）》規(guī)定由財政局和審計局共同監(jiān)督……行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督可以起到一定的作用，但對環(huán)境保護而言僅僅有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的，這其中甚至有可能產(chǎn)生更為嚴重的內(nèi)部腐敗問題等。雖然在我國檢察機關(guān)對此具有監(jiān)督權(quán)[14]，但是環(huán)保行政部門內(nèi)部的自查與監(jiān)督尤為重要。因此，應(yīng)當明確行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政部門的監(jiān)督職責，根據(jù)各部門的職責不同規(guī)定符合其職能的具體監(jiān)督職責，以統(tǒng)一規(guī)范各部門對資金管理使用的監(jiān)督[15]。

3.2.2 構(gòu)建資金使用的信息公開制度

在關(guān)于環(huán)境保護的各個環(huán)節(jié)無論是在立法、執(zhí)法還是司法，信息的透明度都是至為關(guān)鍵的一環(huán)[16]，如美國的國家機關(guān)在涉及環(huán)境的有關(guān)行動時就必須確保環(huán)境信息的透明度，信息公開制度可以有效保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，其法律依據(jù)主要來源于1967 年的《情報自由法》、1970 年的《國家環(huán)境政策法》與1986 年的《緊急計劃和社團知情法》等。 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的信息公開制度，以使社會公眾有途徑可以對政府部門的資金使用與管理情況進行了解與監(jiān)督，這雖然不能完全杜絕營私舞弊的腐敗現(xiàn)象， 但這種公共資金使用信息公開的制度可以最大限度地保證公共資金的合法使用[17]。

參照美國超級基金法的公眾監(jiān)督之信息公開可以發(fā)現(xiàn)，公開是原則，不公開是例外。公開的信息主要包括[18]：①污染場地信息公開①CERCLA 第104 條為“反應(yīng)權(quán)限”，其第（e）款為“信息收集和獲取”。根據(jù)本條規(guī)定從任何人處獲取的記錄、報告或者信息（包括總統(tǒng)的代表獲取的記錄、報告或者信息）均對公眾公開。；②用于選擇反應(yīng)行動的行政記錄公開②CERCLA 第113 條（k）款規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)當建立行政記錄，并且應(yīng)當基于行政記錄來選擇反應(yīng)行動。行政記錄應(yīng)當向爭議設(shè)施所在地或者其附近的公眾公布?？偨y(tǒng)也可以將該行政記錄的副本放置在其他任何地方向公眾公開。；③技術(shù)轉(zhuǎn)移信息公開③CERCLA 第311 條規(guī)定在執(zhí)行計劃時，美國國家環(huán)保局局長應(yīng)當實施一項技術(shù)轉(zhuǎn)移（Technology Transfer）計劃，包括開發(fā)、收集、評價、調(diào)配和發(fā)布與反應(yīng)行動需要的替代性和創(chuàng)新性處理技術(shù)的利用有關(guān)的信息，并應(yīng)當為上述信息建立并維護一個中心參考資料室。局長所維護的資料應(yīng)當以一種能夠促進信息傳播的方式提供給公眾以及其他政府機構(gòu)，除非在任何個人有令局長滿意的證據(jù)表明如果公開局長根據(jù)本款從該個人直接或者間接獲取的任何信息或者其中部分信息，可能泄露以下內(nèi)容：商業(yè)秘密；其他個人隱私。局長不得披露上述信息，并且根據(jù)《美國法典》第18 編第1905 條，透露上述信息應(yīng)當受到懲罰。但是當任何國會委員會的主席提出披露要求時，不得以本款為依據(jù)拒絕向國會或國會委員會披露。。

參照超級基金法案的信息公開，我國在完善生態(tài)損害賠償資金制度時，在監(jiān)督方面也應(yīng)當做到以公開為原則，不公開為例外④例外規(guī)定可以參照《中華人民共和國政府信息公開條例》第14 條第4 款：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！薄！叭珖鷳B(tài)環(huán)境損害賠償基金”關(guān)于信息公開的規(guī)定可擬為：“生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理委員會對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的基金信息不得公開。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者管委會認為不公開可能對公共利益造成重大影響的信息，可以予以公開?！被鸸芾砦瘑T會應(yīng)當主動公開與基金相關(guān)的信息，每個公民都有權(quán)利對基金的相關(guān)信息申請公開。主要包括：①基金來源信息的公開；②基金使用決策事項的公開；③基金使用具體信息的公開。

3.2.3 強化環(huán)保組織的監(jiān)督權(quán)

首先，環(huán)保組織成立的宗旨是以保護環(huán)境為己任，為了促進生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展等與環(huán)保相關(guān)事業(yè)的發(fā)展⑤《中華環(huán)保聯(lián)合會章程》第3 條、《中國生物多樣性保護協(xié)會及綠色發(fā)展基金會》第3 條、《北京自然之友章程》第3 條、《中國生態(tài)文明研究與促進會章程》第3 條。，它們成立的目的就是有組織有紀律地保護環(huán)境，在環(huán)境公共利益受損的情況下，積極地提起環(huán)境公益訴訟以保護環(huán)境公共利益[19]。

其次，在我國目前的法律框架內(nèi)仍然是以環(huán)保組織為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，并且在環(huán)保組織提起的大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件中獲得了生態(tài)環(huán)境損害賠償金，對其的使用與管理，是否可以真正地對環(huán)境損害進行救濟，這些問題不僅是社會公眾更是作為原告的環(huán)保組織最關(guān)注的焦點。因此，在賠償金的使用上作為原告的環(huán)保組織應(yīng)當是享有完全的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的。

最后，環(huán)保組織作為獨立于政府的民間機構(gòu)，其組成人員來自各行各業(yè)，關(guān)注點不同，能夠更全面地了解資金是否落到實處。不受制于行政主管機關(guān)的權(quán)力和地方政府的壓力，可以更為客觀地對資金的管理使用進行監(jiān)督。

3.2.4 落實公民的監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的一項重要的基本權(quán)利，每個公民都享有對國家事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。完善生態(tài)損害賠償資金制度在于更好地對環(huán)境公共利益進行保護，而公民對享受美好環(huán)境享有當然的權(quán)利，因此在生態(tài)損害賠償資金的管理使用中應(yīng)當將公眾的監(jiān)督作為重要的一環(huán)，公眾的參與能夠更好地將督促資金的規(guī)范管理，應(yīng)當建立公眾信箱、網(wǎng)絡(luò)平臺、熱線電話等渠道，為公民參與監(jiān)督暢通渠道[20]。

4 結(jié)論

設(shè)立全國性公募基金——“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”并建立專門的管理委員會對資金進行管理和使用，必將進一步推進我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的建設(shè)與完善，在監(jiān)督上不僅做到行政監(jiān)督并切實做到信息公開和拓寬公眾參與途徑，落實公眾監(jiān)督。將環(huán)境公益訴訟賠償金、生態(tài)修復(fù)金、社會捐贈資金等納入到統(tǒng)一管理的系統(tǒng)中，在沒有發(fā)生環(huán)境損害時，對環(huán)境予以關(guān)注和維持；當生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，可以及時從基金中提取資金以有效應(yīng)對重大環(huán)境損害；當發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害之后，對環(huán)境公益提起提起環(huán)境公益訴訟的原告在鑒定費、訴訟費等方面可予以援助，對無人負責但是遭到損害的環(huán)境予以環(huán)境修復(fù)等。生態(tài)環(huán)境損害賠償基金應(yīng)當是一個全方位、動態(tài)的系統(tǒng)，從預(yù)防生態(tài)環(huán)境受到損害直至受到損害之后的修復(fù)、救濟等都應(yīng)當有一個完整的系統(tǒng)對其進行管理。