對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》實(shí)施的再思考

王 依，杜雯翠＊，秋 婕

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070；

3.北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100875）

引言

2017 年7 月17 日，原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)工作做出了頂層設(shè)計(jì)，提出了具體要求。《規(guī)劃》實(shí)施兩年來，在總書記“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的思想指導(dǎo)下，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做了大量工作，取得了不少成績，但同時(shí)也暴露了一些問題。一方面我們應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)取得的成績做全面梳理，另一方面也需要正確看待暴露出來的問題，為《規(guī)劃》的下一步實(shí)施提供思路。

1《規(guī)劃》實(shí)施進(jìn)展與成效

《規(guī)劃》實(shí)施兩年以來，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線的上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省共9 省2 市高度重視長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并將其作為發(fā)展中的頭等大事，使得《規(guī)劃》在短短兩年的實(shí)施期內(nèi)就得到了顯著效果，成為全國區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的典范。

1.1 構(gòu)建自上而下的規(guī)劃體系，戰(zhàn)略布局逐步形成

2016—2018 年，習(xí)近平總書記兩次考察長江，作出“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的歷史性決策，為長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。這也正是《規(guī)劃》制定的核心要義，《規(guī)劃》處處圍繞生態(tài)優(yōu)先的政治定位，充分體現(xiàn)了總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的核心思想?！兑?guī)劃》出臺(tái)后，生態(tài)環(huán)境部加強(qiáng)了頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)了各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。一是與國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門，聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《長江行動(dòng)計(jì)劃》）。同時(shí)，為全面落實(shí)《長江行動(dòng)計(jì)劃》，確保攻堅(jiān)戰(zhàn)明顯見效，對(duì)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，制定印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部落實(shí)〈長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃〉工作方案》，明確了長江流域劣V 類國控?cái)嗝嬲?、長江入河排污口排查整治、長江自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查、長江“三磷”排查整治、打擊固體廢物環(huán)境違法行為、長江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源地、長江經(jīng)濟(jì)帶城市黑臭水體治理和長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施整治等8 個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，積極推進(jìn)《長江行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施。二是聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部共同發(fā)布《重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護(hù)方案》，明確了長江、淮河等各流域水生生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)任務(wù)，對(duì)加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶水生生物多樣性保護(hù)、維護(hù)流域生態(tài)安全提供了支撐。

生態(tài)環(huán)境部的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署為長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11 個(gè)?。ㄊ校┑男袆?dòng)指明了方向，在“共抓大環(huán)保、不搞大開發(fā)”的核心思想指導(dǎo)下，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11 ?。ㄊ校┰陂L江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和思想上實(shí)現(xiàn)了高度統(tǒng)一，也對(duì)總書記關(guān)于大保護(hù)的思想有了更加深刻的認(rèn)識(shí)和體會(huì)。隨后，11 省（市）結(jié)合自身情況，及其在長江經(jīng)濟(jì)帶上的戰(zhàn)略位置和生態(tài)需求，陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的地方性規(guī)劃及實(shí)施方案（表1）。2017 年10 月，安徽省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的實(shí)施意見》；2017 年11 月，湖北省出臺(tái)《湖北長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2016—2020 年）》；2017 年12 月，江蘇省出臺(tái)《江蘇省長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施規(guī)劃》；2018 年1 月，湖南省出臺(tái)《長江經(jīng)濟(jì)帶（湖南?。┥鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案》；2018年3 月，浙江省出臺(tái)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃浙江省實(shí)施方案》。貴州省更是在2018 年出臺(tái)《貴州省長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》后，又在2019 年出臺(tái)了《貴州省長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)了從規(guī)劃做什么到規(guī)劃怎么做的轉(zhuǎn)變。除此之外，還有一些城市也結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和目標(biāo)，做出了市級(jí)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨福ǎ航K省的南京市、無錫市、南通市、鎮(zhèn)江市，安徽省的馬鞍山市，湖北省的十堰市、隨州市、黃岡市、黃石市、咸寧市，湖南省的長沙市、岳陽市，貴州省的貴陽市、黔西南苗族布依族自治州，這14 個(gè)城市走在了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前列，也為其他城市樹立了標(biāo)桿，這些規(guī)劃、實(shí)施辦法、行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)和實(shí)施無不體現(xiàn)了長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市修復(fù)生態(tài)、治理污染的決心和信心，一個(gè)“以省為核心，以市為抓手、以城市群為依托”的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略布局逐步形成。

1.2 采取多種多樣的環(huán)境監(jiān)管，污染排放有效遏制

從地區(qū)層面看，自《規(guī)劃》出臺(tái)以來，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市大力加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，結(jié)合多種措施手段遏制污染排放，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在“人民日?qǐng)?bào)圖文數(shù)據(jù)庫”中，將時(shí)間設(shè)置為2017 年7 月至2019 年6 月，搜索這段時(shí)間內(nèi)在人民日?qǐng)?bào)和人民網(wǎng)上發(fā)表的關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市綠色發(fā)展的相關(guān)報(bào)道，見表2。從數(shù)量上看，江蘇、湖北、浙江、江西這四個(gè)省份關(guān)于綠色發(fā)展的相關(guān)報(bào)道數(shù)量是最多的，這在一定程度上反映出這些省份在綠色發(fā)展方面做出的努力。

同時(shí)，沿線各省市還在一些重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，以綠色發(fā)展為目標(biāo)，開展有針對(duì)性的整改措施。以化工為例，《規(guī)劃》出臺(tái)后，沿江地區(qū)的多個(gè)省市制定了詳細(xì)的化工企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)數(shù)量及總體目標(biāo)。2018 年3 月，四川省政府發(fā)布《關(guān)于下達(dá)四川省城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷工作任務(wù)的通知》，共涉及48 家企業(yè)，要求異地遷建37 家，關(guān)閉退出9 家。2018 年5 月，江西省政府辦公廳印發(fā)了《鄱陽湖生態(tài)環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》，將工業(yè)污染防治作為主要目標(biāo)之一，并指出，要依法依規(guī)清除距離長江和贛江、撫河、信江、饒河、修河岸線及鄱陽湖周邊1 公里范圍內(nèi)未入園的化工企業(yè)，依法關(guān)閉“小化工”企業(yè)，全面加強(qiáng)化工企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。2018 年6 月，湖北省政府印發(fā)《湖北省沿江化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)實(shí)施方案》等14 個(gè)工作方案，涉及497 家企業(yè)，明確湖北長江沿線化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)的時(shí)間表。2019 年5 月，江蘇正式發(fā)布《江蘇省化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升方案》，明確指出，要大幅壓減長江干支流兩側(cè)1 公里范圍內(nèi)、環(huán)境敏感區(qū)域、城鎮(zhèn)人口密集區(qū)、化工園區(qū)外和規(guī)模以下化工生產(chǎn)企業(yè)，著力破解“重化圍江”的突出問題。這些政策和措施都是在《規(guī)劃》出臺(tái)后，各級(jí)政府更加深刻認(rèn)識(shí)到總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”思想的背景下出臺(tái)的，《規(guī)劃》對(duì)于轉(zhuǎn)變地方政府思維、加強(qiáng)治污力度發(fā)揮了重要作用。

表1 長江經(jīng)濟(jì)帶地方性規(guī)劃出臺(tái)情況

表2 長江經(jīng)濟(jì)帶沿線?。ㄊ校╆P(guān)于綠色發(fā)展的新聞報(bào)道次數(shù)

1.3 加強(qiáng)環(huán)境污染的全過程治理，長江攻堅(jiān)取得階段勝利

為落實(shí)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，做好長江大保護(hù)工作，圍繞如何實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門以污染產(chǎn)生為節(jié)點(diǎn)，以污染產(chǎn)生前、中、后的過程為主線，將污染防治和生態(tài)保護(hù)的工作進(jìn)一步分解、細(xì)化。這些舉措大致分為三類：

第一類從污染排放的源頭入手，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境準(zhǔn)入。一是開展生態(tài)環(huán)境大普查，編制了《長江干流生態(tài)環(huán)境無人機(jī)遙感調(diào)查三年計(jì)劃》《長江干流生態(tài)環(huán)境無人機(jī)遙感調(diào)查第一階段工作方案》等文件，選取江西省、湖北省與安徽省3 省交界處120 公里長江干流兩岸沿線各2 公里緩沖區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作，通過無人機(jī)高分辨率光學(xué)影像，提取了入河排污口、企業(yè)布局、固廢及砂土堆存、岸線開發(fā)利用等4 類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患信息。二是建立優(yōu)控污染物監(jiān)管體系，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境應(yīng)急管理。2018 年7 月，完成長江經(jīng)濟(jì)帶913 個(gè)國家地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建設(shè)和升級(jí)改造工作；2018 年11 月，印發(fā)《長江流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警辦法（試行）》；全面調(diào)度長江經(jīng)濟(jì)帶11 ?。ㄊ校┥嫖ｋU(xiǎn)化學(xué)品涉重金屬企業(yè)和縣級(jí)以上飲用水水源地應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒盖闆r；成立長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享利用。

第二類從污染排放的過程入手，深化生態(tài)環(huán)境污染的治理。一是強(qiáng)化長江經(jīng)濟(jì)帶11 ?。ㄊ校┏擎?zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)管理。建立長江經(jīng)濟(jì)帶11 ?。ㄊ校┪鬯刑幚碓O(shè)施環(huán)境監(jiān)管臺(tái)賬，逐個(gè)設(shè)施明確污水排放管控要求。二是聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部通過專項(xiàng)督查和巡查，有力推動(dòng)黑臭水體整治工作。截至2018 年底，長江經(jīng)濟(jì)帶12 個(gè)重點(diǎn)城市黑臭水體消除比例為93.1%。三是持續(xù)推進(jìn)飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶縣級(jí)以上集中式飲用水水源地環(huán)境問題深入開展清理整治工作，共排查出2673 個(gè)環(huán)境問題，截至目前，已完成整治2670 個(gè)，完成比例99.9%。四是推動(dòng)工業(yè)集聚區(qū)水污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過調(diào)研培訓(xùn)、拉條掛賬、督導(dǎo)核查、信息公開、輿論監(jiān)督等“組合拳”模式推動(dòng)工作，加快補(bǔ)齊工業(yè)集聚區(qū)水污染治理基礎(chǔ)設(shè)施短板。截至2018 年年底，長江經(jīng)濟(jì)帶11 ?。ㄊ校┥婕皬U水排放的工業(yè)集聚區(qū)，已建成污水集中處理設(shè)施并安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置的比例達(dá)到99.6%。五是推動(dòng)固體廢物污染防治工作。印發(fā)《關(guān)于聚焦長江經(jīng)濟(jì)帶 堅(jiān)決遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒專項(xiàng)行動(dòng)方案》《關(guān)于堅(jiān)決遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒 進(jìn)一步加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物全過程監(jiān)管的通知》等文件，部署指導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶11 省（市）組織開展固體廢物排查以及打擊固體廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒違法犯罪行為等相關(guān)工作。針對(duì)非法轉(zhuǎn)移、傾倒固體廢物等違法行為，累計(jì)出動(dòng)4 萬多人次進(jìn)行全面排查，共摸排2795 個(gè)固體廢物堆存點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)并掛牌督辦1308 個(gè)問題。六是加強(qiáng)船舶污染治理。生態(tài)環(huán)境部會(huì)同原質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3552—2018），切實(shí)提高船舶水污染物排放控制水平；全面實(shí)施新生產(chǎn)船舶發(fā)動(dòng)機(jī)第一階段排放標(biāo)準(zhǔn)。推廣使用電、天然氣等新能源或清潔能源船舶。推動(dòng)靠港船舶使用岸電，加快港口岸電設(shè)備設(shè)施建設(shè)和船舶受電設(shè)施設(shè)備改造，提高港口碼頭岸電設(shè)施使用率。七是全面加快農(nóng)村污染防治工作。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法（試行）》，加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物資源化利用。指導(dǎo)各地實(shí)施《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，優(yōu)先整治農(nóng)村生活垃圾污水、畜禽養(yǎng)殖污染，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)突出短板。按月調(diào)度，匯總分析各省市農(nóng)村環(huán)境綜合整治進(jìn)展情況，截止2018 年年底，長江經(jīng)濟(jì)帶11 ?。ㄊ校┕餐瓿? 萬多個(gè)建制村環(huán)境綜合整治，超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。八是推動(dòng)尾礦庫整治。配合推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶尾礦庫污染防治的指導(dǎo)意見》，聯(lián)合發(fā)展改革委編制《關(guān)于落實(shí)〈關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶尾礦庫污染防治的指導(dǎo)意見〉的工作方案》《〈關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶尾礦庫污染防治指導(dǎo)意見〉部門分工》等文件，積極推進(jìn)尾礦庫污染治理工作。

第三類從污染排放的末端入手，開展污染治理和環(huán)境修復(fù)。一是完善生物多樣性監(jiān)測(cè)體系。持續(xù)開展洞庭湖、鄱陽湖水生生物多樣性調(diào)查評(píng)估，進(jìn)一步完善生物多樣性觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，持續(xù)開展鳥類、兩棲動(dòng)物和高等植物等類群常規(guī)觀測(cè)；截至2018 年底，長江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)已建成339 個(gè)生物多樣性觀測(cè)樣區(qū)，初步構(gòu)建了生物多樣性觀測(cè)數(shù)據(jù)庫和信息平臺(tái)。二是開展“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)。生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門全面排查長江沿線自然保護(hù)地違法開發(fā)活動(dòng)，對(duì)位于長江沿線50 個(gè)自然保護(hù)區(qū)開展遙感監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)排查侵占保護(hù)地、建設(shè)碼頭、挖沙采砂、工業(yè)開發(fā)、礦山開采等生態(tài)破壞問題，對(duì)查實(shí)的突出問題，通過約談、通報(bào)等形式督促有關(guān)地方立即整改，并于2018 年8 月至9 月對(duì)排查出的134 個(gè)自然保護(hù)地、807個(gè)問題點(diǎn)位開展聯(lián)合實(shí)地核查。

在上述政策指引和措施作用下，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了階段性勝利，對(duì)現(xiàn)階段有效控制、遏制生態(tài)環(huán)境破壞與污染現(xiàn)狀，以及下一階段徹底消除環(huán)境突出問題打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以長三角地區(qū)的空氣質(zhì)量為例，2018 年，長三角地區(qū)41 個(gè)城市優(yōu)良天數(shù)比例范圍為56.2%～98.4%，平均為74.1%，比2017 年上升2.5 個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于全國169 個(gè)地級(jí)及以上城市的平均優(yōu)良天數(shù)比例（70.0%）。平均超標(biāo)天數(shù)比例為25.9%，遠(yuǎn)低于全國169個(gè)地級(jí)及以上城市的平均超標(biāo)天數(shù)比例（30.0%）。2018 年，長江經(jīng)濟(jì)帶整體水質(zhì)良好，監(jiān)測(cè)的510 個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅰ類占5.7%，Ⅱ類占54.7%，Ⅲ類占27.1%，Ⅳ類占9.0%，Ⅴ類占1.8%，劣Ⅴ類占1.8%。與2017 年相比，Ⅰ類水質(zhì)斷面比例同比上升3.4 個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例同比降低0.4 個(gè)百分點(diǎn)。長江經(jīng)濟(jì)帶地表水環(huán)境質(zhì)量總體優(yōu)于全國平均水平，且呈好轉(zhuǎn)趨勢(shì)。

1.4 推進(jìn)“三線一單”和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，空間管控體系初步形成

《規(guī)劃》出臺(tái)后，生態(tài)環(huán)境部門穩(wěn)步推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的空間管控措施得到進(jìn)一步健全發(fā)展。一是劃定了占長江經(jīng)濟(jì)帶國土面積25.47%的生態(tài)紅線面積，完善了“三線一單”編制技術(shù)。截至目前，沿江11 ?。ㄊ校┚淹瓿伤Y源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的指標(biāo)市縣兩級(jí)分解工作，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶率先劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。二是有序推進(jìn)長江及支流水電資源開發(fā)。印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶小水電無序開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理專項(xiàng)清理整頓工作方案》，開展長江中游及支流綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)，嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施，優(yōu)化水電布局。三是穩(wěn)步推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作。印發(fā)《規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)技術(shù)指南（試行）》；組織開展規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)情況跟蹤核查，以長江經(jīng)濟(jì)帶為重點(diǎn)區(qū)域，開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)、煤炭礦區(qū)、港口、流域等領(lǐng)域的規(guī)劃實(shí)施環(huán)境影響核查工作，形成成果報(bào)告。按照《長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)工作方案》相關(guān)要求和進(jìn)度安排，組織有關(guān)單位有序開展長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作。四是優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局。組織開展長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)工作，通過開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、強(qiáng)化會(huì)商機(jī)制等方法系統(tǒng)梳理產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在的環(huán)境問題，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合理布局和優(yōu)化升級(jí)，督促企業(yè)及所在園區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化污染防治措施。五是統(tǒng)籌推進(jìn)航道建設(shè)管理。通過實(shí)施長江干線航道整治項(xiàng)目，組織開展航電開發(fā)環(huán)境影響回顧性評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌推進(jìn)干線航道管理和支線航道建設(shè)。

2《規(guī)劃》實(shí)施中存在的問題

雖然《規(guī)劃》實(shí)施兩年來，在治污減排、生態(tài)修復(fù)、聯(lián)防聯(lián)控、改善環(huán)境質(zhì)量等方面取得了突破性進(jìn)展，但也逐步暴露出一些問題。如果不能正視這些問題的存在，找到問題發(fā)生的根源，及時(shí)有效地解決問題，將會(huì)對(duì)《規(guī)劃》下一步實(shí)施帶來阻滯。

2.1 部分省市行動(dòng)滯后，尚無對(duì)《規(guī)劃》的任務(wù)分解和實(shí)施細(xì)則

雖然長江經(jīng)濟(jì)帶沿線已經(jīng)有14 個(gè)城市率先完成了自己的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定與任務(wù)分解，但這與長江經(jīng)濟(jì)帶48 個(gè)城市的總數(shù)相比，還不足三分之一。《規(guī)劃》出臺(tái)整整兩年，為各個(gè)省市踐行“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”指導(dǎo)思想留出了足夠時(shí)間。盡管一些省市以調(diào)研、座談、領(lǐng)導(dǎo)講話等方式強(qiáng)調(diào)落實(shí)總書記關(guān)于綠色長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的主旨思想以及長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，但主要在強(qiáng)調(diào)，過去很長時(shí)間內(nèi)他們一直非常重視長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。不可否認(rèn)，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市過去和現(xiàn)在對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了努力和貢獻(xiàn)，但這些強(qiáng)調(diào)過去成績的省市忽略了一點(diǎn)，那就是《規(guī)劃》在當(dāng)下出臺(tái)的真正意義。之所以要以長江經(jīng)濟(jì)帶作為一個(gè)整體出臺(tái)《規(guī)劃》，因?yàn)辄h和中央將長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)視為一個(gè)榮辱與共、休戚相關(guān)的整體，這就要求長江經(jīng)濟(jì)帶沿線每個(gè)城市在落實(shí)《規(guī)劃》時(shí)都不能僅僅要考慮自身的生態(tài)環(huán)境狀況和發(fā)展需求，還要充分考慮到臨近城市、上下游城市的生態(tài)環(huán)境。過去以單個(gè)城市生態(tài)環(huán)境最優(yōu)化為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，可能并不適用于現(xiàn)在整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境最優(yōu)化的整體目標(biāo)。當(dāng)一個(gè)省市過于強(qiáng)調(diào)自己已經(jīng)做出的工作，而遲于根據(jù)《規(guī)劃》出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，說明它們并沒有真正從思想和認(rèn)識(shí)上領(lǐng)會(huì)到“大環(huán)保”的內(nèi)涵。

2.2 部分省市規(guī)劃重自身輕近鄰，重規(guī)劃輕落實(shí)，缺乏規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

在已經(jīng)制定了相應(yīng)實(shí)施細(xì)則的14 個(gè)城市中，大部分城市都在規(guī)劃中突出強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的地位和重要性，并指出了該城市存在的生態(tài)環(huán)境問題和壓力，卻較少談及本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與所在省份的銜接，以及本市所轄長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的銜接，規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。其次，盡管規(guī)劃是對(duì)未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，是設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案，但規(guī)劃同樣需要時(shí)間表。尤其對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)這類特殊的專項(xiàng)規(guī)劃，時(shí)間的緊迫性就更加突出。但從已經(jīng)出臺(tái)的14 個(gè)城市的行動(dòng)細(xì)則看，文字表述多為“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)措施的有效性”“降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”等模糊性語言，規(guī)劃缺乏明確的目標(biāo)、時(shí)間和措施，容易造成規(guī)劃實(shí)施的無規(guī)可循、無期可限、無從下手。

2.3 長三角地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控走在了前面，但長江上游地區(qū)還缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

就整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶而言，長三角地區(qū)省市間的協(xié)調(diào)機(jī)制已走在了前面。以大氣聯(lián)防聯(lián)控為例，早在2014 年，上海、南京、合肥、武漢等長江沿線的27 個(gè)城市就共同簽署了《長江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議》，共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)施規(guī)劃對(duì)接。隨后，關(guān)于長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的各項(xiàng)措施陸續(xù)出臺(tái)。長三角地區(qū)對(duì)于長江生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也已經(jīng)形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，比如主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制、專項(xiàng)會(huì)晤機(jī)制等。但在上游地區(qū)，目前還缺乏相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！兑?guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)了長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市的聯(lián)防聯(lián)控，明確指出要“以區(qū)域、城市群為重點(diǎn)，推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和綜合治理，改善城市空氣質(zhì)量”。2019年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合水利部針對(duì)水污染編制《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步完善了長江環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。然而，在上述指導(dǎo)意見出臺(tái)以后，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市并沒有根據(jù)自身情況制定有針對(duì)性的聯(lián)防聯(lián)控方案，這就使得指導(dǎo)意見無法落到實(shí)處，得到細(xì)化，很容易造成一些城市在遇到問題時(shí)因沒有指導(dǎo)意見而懶政怠政。另外，長江下游地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是有一定基礎(chǔ)的，但長江上游地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還尚不完善，這在一定程度上存在隱患。

3 推進(jìn)《規(guī)劃》實(shí)施的若干建議

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境地位突出，山水林田湖渾然一體，是我國重要的生態(tài)寶庫，更是我國重要的生態(tài)安全屏障。21 世紀(jì)以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略?！兑?guī)劃》實(shí)施以來，在污染治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面取得了明顯成績，但同時(shí)也暴露了一些問題。要想從根本上解決這些問題，將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為水清地綠天藍(lán)的綠色生態(tài)廊道和生態(tài)文明的先行示范帶，必須做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)保護(hù)、底線管控、分區(qū)施策。

3.1 統(tǒng)籌上下流域、協(xié)調(diào)左右城市

長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在諸多難點(diǎn)，其根本原因就在于，長江經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)涉及多個(gè)省份、諸多城市、不同生態(tài)特征的戰(zhàn)略空間區(qū)域，長江上下游之間的綠色發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域之間缺乏環(huán)境保護(hù)措施的有機(jī)協(xié)調(diào)[1,2]。由于地理跨度遠(yuǎn)、發(fā)展不平衡、訴求差別大，使得長江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市所面臨的生態(tài)環(huán)境問題存在很大差異，在“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”這一整體目標(biāo)的約束下，不同地區(qū)、城市的目標(biāo)卻無法得到統(tǒng)一，這就像是委托人與代理人團(tuán)隊(duì)的目標(biāo)函數(shù)出現(xiàn)了沖突，代理人團(tuán)隊(duì)內(nèi)部各個(gè)代理人的目標(biāo)也并不相同一樣，目標(biāo)的不一致甚至沖突將直接導(dǎo)致行為的不一致甚至互抵。因此，以往在京津冀、長三角等戰(zhàn)略區(qū)域采取的生態(tài)環(huán)境管控的區(qū)域政策和措施，放在長江經(jīng)濟(jì)帶未必奏效。在下一步工作中，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好如下幾個(gè)關(guān)系：一是長江上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，從產(chǎn)業(yè)的空間布局出發(fā)，測(cè)算長江上下游、左右岸、干支流中相同產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)、資源、污染的彈性系數(shù)，引導(dǎo)以綠色發(fā)展為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)長江沿線新產(chǎn)業(yè)布局的形成；從生活的空間布局出發(fā)，衡量長江沿線各城市的人口集聚程度，估算出人口集聚對(duì)城市生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，通過人口政策實(shí)現(xiàn)人口的科學(xué)流動(dòng)，配合產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化調(diào)整。二是長江經(jīng)濟(jì)帶不同省市、城市、城市群的關(guān)系，首先要做到規(guī)劃協(xié)調(diào)，明確長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市的定位，同一省份中每個(gè)城市的定位，以及沿線城市群的定位，以差異化的定位找到差異化的目標(biāo)，再確定規(guī)劃目標(biāo)。盡管長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的核心理念是“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，但由于每個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)不同，有些城市“大保護(hù)”的機(jī)會(huì)成本很低，但有些城市“大保護(hù)”的機(jī)會(huì)成本很高。因此，在“大保護(hù)”的整體目標(biāo)下，每個(gè)城市的分工并不相同，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善生態(tài)容量和環(huán)境價(jià)值的效益及損失評(píng)價(jià)體系，充分利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策工具，準(zhǔn)確估算長江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本與收益，協(xié)調(diào)沿線城市和城市群的利益關(guān)系與發(fā)展次序，讓每個(gè)城市都獲得保護(hù)與發(fā)展的雙贏。

3.2 優(yōu)化多維結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)削減污染

生產(chǎn)和生活是污染產(chǎn)生的兩大來源，對(duì)于長江經(jīng)濟(jì)帶沿線大部分城市來說，生產(chǎn)又是水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染等污染的主要來源。影響生產(chǎn)性污染的因素?zé)o外乎三種：規(guī)模、結(jié)構(gòu)和技術(shù)。在發(fā)展的首要需求下，無法通過控制規(guī)模減少污染，就只能依靠結(jié)構(gòu)和技術(shù)。對(duì)于技術(shù)而言，就是要利用行業(yè)規(guī)制和產(chǎn)品綠色標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)和治污技術(shù)，降低能耗強(qiáng)度和污染排放強(qiáng)度。對(duì)于結(jié)構(gòu)而言，一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快淘汰、關(guān)停長江經(jīng)濟(jì)帶沿線，尤其是環(huán)境敏感區(qū)的重污染行業(yè)落后產(chǎn)能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建清潔低碳高效能源體系，利用能源差異化定價(jià)和企業(yè)能耗行為的識(shí)別，鎖定能耗較高的行業(yè)和企業(yè)，有針對(duì)性地采取整改措施。三是積極調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色交通體系，這既包括與生活有關(guān)的綠色交通，也包括與生產(chǎn)有關(guān)的綠色交通，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新方法和新技術(shù)，加強(qiáng)產(chǎn)供銷的互聯(lián)互通，優(yōu)化交通設(shè)計(jì)。四是優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，利用生態(tài)環(huán)境的空間管控措施，對(duì)污染與生產(chǎn)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，將污染精確到地塊，以地塊為單位，判斷每個(gè)地塊的污染強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，以此確定該地塊上的生產(chǎn)行為是該轉(zhuǎn)移、歸并，還是取消，充分利用工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚的空間模式，完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)面源污染治理。

3.3 完善治理體系、提高治理能力

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)的重要保障，同樣也是建設(shè)綠色長江經(jīng)濟(jì)帶的重要內(nèi)容。可惜的是，現(xiàn)有的《規(guī)劃》并沒有對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理體系的構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的提升做出明確規(guī)劃。提升長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市的環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，要從以下幾方面入手：第一，加快構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)代環(huán)境治理體系的“四梁八柱”，建立起政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾參與的環(huán)境治理體系。第二，要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)，使之成為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要手段。第三，要繼續(xù)推廣生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的試點(diǎn)工作，從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)找到不同區(qū)域的差異化之處，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)有效推廣。

3.4 聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)建、負(fù)面清單準(zhǔn)入

從目前京津冀、長三角等區(qū)域環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)看，聯(lián)防聯(lián)控是解決區(qū)域環(huán)境問題的有效方法之一。有了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制后，有矛盾也能夠擺在臺(tái)面上，共同協(xié)商解決，機(jī)制協(xié)調(diào)會(huì)產(chǎn)生共同的效益。盡管《規(guī)劃》明確指出，要以長江三角洲地區(qū)三省一市、成渝城市群和湘鄂兩省城市為重點(diǎn)，積極推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，防治區(qū)域復(fù)合型大氣污染。但迄今為止，仍然沒有針對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶的統(tǒng)一的限制、禁止、淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)目錄仍然是以省市為范圍劃定的。如果說污染聯(lián)防聯(lián)控是區(qū)域性環(huán)境治理的末端治理，那產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單就是區(qū)域性環(huán)境治理的源頭預(yù)防，只有從源頭預(yù)防和末端治理兩個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)著手，才能從根本上改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此，《規(guī)劃》的下一步實(shí)施應(yīng)當(dāng)結(jié)合負(fù)面清單和聯(lián)防聯(lián)控兩個(gè)工具，源頭預(yù)防和末端治理雙管齊下，共同施策。一方面，優(yōu)化現(xiàn)有的長江經(jīng)濟(jì)帶負(fù)面清單，進(jìn)一步考察長江經(jīng)濟(jì)帶上下游、左右岸、干支流不同區(qū)域某個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的影響系數(shù)。同一個(gè)產(chǎn)業(yè)放在長江經(jīng)濟(jì)帶沿線不同區(qū)域，可能存在的差異化環(huán)境影響。對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶負(fù)面清單的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮到這個(gè)差異性，在一些生態(tài)環(huán)境較為敏感的區(qū)域，需要提高對(duì)部分產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的敏感程度，而對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境不算敏感的區(qū)域，對(duì)某些行業(yè)的考量是不同的。另一方面，可以利用主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制、專項(xiàng)會(huì)晤機(jī)制等機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化長江沿線省市在生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，加強(qiáng)在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的深化合作，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶的共同高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 分區(qū)管治管控、一城一策一路

長江經(jīng)濟(jì)帶的人口、經(jīng)濟(jì)與污染分布存在較大的差異性，經(jīng)濟(jì)總量主要分布在長三角城市群和成渝城市群，人口分布相對(duì)均衡，水污染主要分布在沿海城市和副省級(jí)城市，而大氣污染則主要分布在成渝平原和云南地區(qū)。經(jīng)濟(jì)、人口與污染分布的異質(zhì)性使得長江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市所面臨的環(huán)境問題是不同的，應(yīng)當(dāng)以市縣為單元，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、人口與污染的空間分異性，將沿線市縣劃分為人口、經(jīng)濟(jì)與污染分布平衡區(qū)域和分布不平衡區(qū)域，結(jié)合地理位置與資源條件，實(shí)施分區(qū)管治，做到一城一策。對(duì)于分布平衡的區(qū)域，首先要識(shí)別現(xiàn)有發(fā)展規(guī)模對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響因子，以及生態(tài)環(huán)境對(duì)現(xiàn)有發(fā)展模式的敏感程度，然后根據(jù)該市縣在長江經(jīng)濟(jì)帶中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的任務(wù)分解，確定經(jīng)濟(jì)人口集聚上限和生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線，充分利用生態(tài)環(huán)境管理中的“三線”，借助中央環(huán)保督察，對(duì)區(qū)域發(fā)展形成硬約束。對(duì)于分布不平衡的區(qū)域，首要任務(wù)是識(shí)別出分布不平衡的核心矛盾，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、環(huán)境問題并不突出，還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)低速發(fā)展、環(huán)境問題十分突出。對(duì)于前者，未來工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范上，在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留出時(shí)間窗口的同時(shí)，放眼未來，合理利用規(guī)劃手段，對(duì)未來可能出現(xiàn)的環(huán)境問題提早做出部署和防范。同時(shí)，這類市縣也可以成為其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)超負(fù)荷發(fā)展市縣的產(chǎn)業(yè)和人口輸入地。對(duì)于后者，未來工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在變革上，變革生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)技術(shù)，合理利用轉(zhuǎn)移支付、政府與企業(yè)資本合作等方式，進(jìn)一步加大環(huán)保投資力度，一方面用于消除現(xiàn)有的污染存量，另一方面也可以利用環(huán)境投資對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的帶動(dòng)效應(yīng)，有效緩解發(fā)展模式變革對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的短暫負(fù)面沖擊。

3.6 差別績效考核、有獎(jiǎng)有懲有戒

長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市位于長江流域上不同的地理位置，決定了這些省市在長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮的作用是不同的。長江上游經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境十分脆弱敏感，生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)任務(wù)艱巨，環(huán)境污染治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。對(duì)于一些生態(tài)敏感脆弱的市縣，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確取消GDP 考核，將污染治理、生態(tài)修復(fù)、資源保護(hù)的成效納入考核體系，守住長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)屏障。長江中游經(jīng)濟(jì)帶橫跨325 個(gè)縣（市、區(qū)），是中國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線，極大地影響著中國國土空間開發(fā)格局，也是長江經(jīng)濟(jì)帶沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度最快的區(qū)域，更是未來環(huán)境問題可能突出爆發(fā)的區(qū)域。對(duì)于長江中游經(jīng)濟(jì)帶主要市縣的考核應(yīng)當(dāng)做到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境兼顧，使得中游經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的雙贏。同時(shí)，應(yīng)加快長江中游經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重污染產(chǎn)業(yè)的入園規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“未污染、先預(yù)防”。長江下游經(jīng)濟(jì)帶是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前沿，盡管上游經(jīng)濟(jì)帶在快速發(fā)展的同時(shí)帶來了諸多環(huán)境問題，但這些環(huán)境問題對(duì)于上游和中游地區(qū)的負(fù)外部性并不大，下游地區(qū)多年的快速發(fā)展也使得他們有能力加大環(huán)保投資力度，解決現(xiàn)有環(huán)境問題，因此，對(duì)這些地區(qū)的考核不僅要考核其自身的環(huán)境績效，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考核這些地區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償中的貢獻(xiàn)，因?yàn)樵陂L江下游經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展中，上中游的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作將是其重要的保障。

3.7 繼續(xù)“2345”持久修復(fù)攻堅(jiān)

習(xí)近平總書記明確指出，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！薄兑?guī)劃》正是緊緊圍繞這一核心理念制定與實(shí)施的，2018 年12 月印發(fā)的《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》則進(jìn)一步明確了每項(xiàng)修復(fù)保護(hù)任務(wù)的牽頭落實(shí)單位。如今，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”已成為社會(huì)各界對(duì)于長江的共識(shí)，“長江保護(hù)修復(fù)”更是被列為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)七大標(biāo)志性戰(zhàn)役之一。深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，這既是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。在《規(guī)劃》實(shí)施兩年后甚至更長時(shí)間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)“2345”，即堅(jiān)持污染防治和生態(tài)保護(hù)“兩手發(fā)力”，推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)“三水共治”，突出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、航運(yùn)污染“四源齊控”，深化和諧長江、健康長江、清潔長江、安全長江、優(yōu)美長江“五江共建”，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，落實(shí)各方責(zé)任，著力解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，確保長江生態(tài)功能逐步恢復(fù)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

4 結(jié)語

長江經(jīng)濟(jì)帶是橫貫我國東西的大動(dòng)脈，大運(yùn)河是縱貫我國南北的大動(dòng)脈，而兩個(gè)動(dòng)脈的焦點(diǎn)，便是長三角。自1982 年提出“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟(jì)圈”，到2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，中央政府實(shí)施長三角一體化戰(zhàn)略意志始終如一，正是由于長三角對(duì)于長江經(jīng)濟(jì)帶和大運(yùn)河兩大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域的這種聯(lián)通作用。也正因?yàn)槿绱?，緊隨著《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的核心思想，《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》也明確指出，要堅(jiān)持“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”理念。相信剛剛印發(fā)的《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》也同樣會(huì)將“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”作為核心要求。三個(gè)規(guī)劃的陸續(xù)出臺(tái)和效果呈現(xiàn)將利用“一縱一橫”的綠色發(fā)展帶動(dòng)全國，這是新時(shí)代的戰(zhàn)略需要，更是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略需要。作為縱橫發(fā)展中重要的“一橫”，長江經(jīng)濟(jì)帶被賦予了“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”“引領(lǐng)全國轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶”“具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶”“東中西互動(dòng)合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶”的重要戰(zhàn)略定位，這“四帶”戰(zhàn)略定位決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)于長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展是同等重要的。如何在“共抓大環(huán)保、不搞大開發(fā)”的核心理念下，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展，不僅對(duì)于長江經(jīng)濟(jì)帶至關(guān)重要，還將成為全國其他地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的樣板。從戰(zhàn)略區(qū)域的角度看，如果不能夠利用有效的機(jī)制設(shè)計(jì)，將長江經(jīng)濟(jì)帶沿線的9 省2 市組合成為一個(gè)利益共同體，就不可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染的內(nèi)部化，也無法將長江經(jīng)濟(jì)帶打造成為綠色經(jīng)濟(jì)帶。要想保證目標(biāo)的一致性，就需要充分發(fā)揮不同?。ㄊ校┑谋容^優(yōu)勢(shì)，使有足夠發(fā)展空間和潛力的省市著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的生態(tài)脆弱省市則應(yīng)當(dāng)著力開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)，利用生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境權(quán)交易等機(jī)制，將生態(tài)資源變?yōu)橘Y本資產(chǎn)。建立起不同區(qū)域生態(tài)資源的定價(jià)和交易機(jī)制，讓生態(tài)資源進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)賦予生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值；建立起長江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)破壞長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的省（市）行為制定較高的懲罰金額，補(bǔ)充到長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)補(bǔ)償基金中。而這些，都需要《規(guī)劃》的進(jìn)一步完善和細(xì)化。