中央環(huán)?？冃Э己藢Φ胤蕉趸蚺欧帕康挠绊懀夯凇笆晃濉迸c“十二五”時期的檢驗(yàn)

劉 磊＊，萬紫千紅

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610000；2.重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶 404100 ）

引言

隨著我國改革開放后快速的工業(yè)化和城市化，環(huán)境污染逐漸成為阻礙國家高質(zhì)量發(fā)展的核心問題之一，特別是空氣污染給社會公眾和我國的國際形象都造成了巨大的負(fù)面影響。為了應(yīng)對嚴(yán)峻的污染形勢，從黨的十五大提出“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”到十九大強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略在我國的政府管理和社會治理中扮演著越來越重要的角色。2013 年，國務(wù)院發(fā)布“史上最嚴(yán)”的《大氣污染防治行動計(jì)劃》，要求各地區(qū)加強(qiáng)空氣污染治理，改善空氣質(zhì)量。近年來，全國空氣質(zhì)量總體改善，重點(diǎn)區(qū)域明顯好轉(zhuǎn)，但總體大氣環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，據(jù)2017 年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國338 個地級及以上城市中僅99 個（29.3%）空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，全面達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)依然任重道遠(yuǎn)。

績效管理是當(dāng)代公共管理的核心政策工具之一，是公共部門現(xiàn)代化不可或缺的要素。在中國的環(huán)境治理中，大部分學(xué)者認(rèn)為由于中央政府長期以來對地方官員實(shí)施“唯GDP”的政績考核，導(dǎo)致其在環(huán)境治理上缺乏根本性的制度激勵[1,2]。然而事實(shí)上，早在1988 年，國務(wù)院就頒布了《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》。從1989 年起，國務(wù)院在全國選取了113 個國家環(huán)保重點(diǎn)城市作為試點(diǎn)，開展城市環(huán)境綜合整治定量考核，并明確規(guī)定將考核結(jié)果作為市長政績考核的重要內(nèi)容。此后，中央政府和許多地方政府在環(huán)境保護(hù)績效考核制度上都進(jìn)行了積極探索[3,4]。從“十一五”規(guī)劃開始，環(huán)境保護(hù)以專章的形式被列入國家最高級別的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境治理的相關(guān)指標(biāo)成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性指標(biāo)。其中，“十一五”規(guī)劃要求全國二氧化硫（SO2）排放總量減少10%，“十二五”規(guī)劃要求減少8%。與此同時，2005 年國務(wù)院出臺《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，明確指出要將環(huán)境保護(hù)作為重要內(nèi)容納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核，并將考核結(jié)果作為干部選拔、任用及獎懲的依據(jù)之一。2013 年中共中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》首次提出要對官員損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任進(jìn)行“終身追究”，并進(jìn)一步要求強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核。那么，中央層面的環(huán)境保護(hù)績效考核制度是否有效驅(qū)動了地方的污染減排？

現(xiàn)有研究對相關(guān)問題已經(jīng)進(jìn)行了一些探討。例如，Liu等運(yùn)用委托—代理框架分析指出，“十一五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)明確了地方政府在環(huán)境治理中的行政責(zé)任和獎懲后果，地方官員面臨考核帶來的政治壓力從而提高了政策執(zhí)行力度和有效性[5]。胡鞍鋼等[6]、梅賜琪[7]、以及Liang 等[8]通過實(shí)證研究也證明約束性指標(biāo)對降低污染物排放總量具有正向影響。然而，也有部分研究認(rèn)為強(qiáng)制性指標(biāo)考核在執(zhí)行過程中往往陷入“上有政策，下有對策”的困境，因此并不能有效改善地方政府的環(huán)境治理績效[9,10]。另外，官員之間的異質(zhì)性也決定了并非所有地方官員都積極響應(yīng)中央政府政策，從而造成了政策執(zhí)行的不確定性[11,12]。

基于現(xiàn)實(shí)背景和已有研究，本文以省級政府為研究對象，對“十一五”和“十二五”期間（2006—2015 年）中央環(huán)保考核對地方SO2減排的影響進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，包括環(huán)保考核是否促進(jìn)了地方的SO2減排；相比于“十一五”時期，“十二五”時期的政策效力是否更強(qiáng)；以及地方官員的異質(zhì)性對SO2減排有何影響。省級政府是國家政策的首要執(zhí)行者，也是地市級政府政策的設(shè)計(jì)者和發(fā)起者。因此，中央環(huán)?？己耸欠衲軌蚴紫仍谑〖墝用嫒〉贸尚е陵P(guān)重要。

1 研究設(shè)計(jì)

在公共部門的委托—代理模型中，傳統(tǒng)的激勵理論突出監(jiān)督和處罰帶來的壓力作用[13]，代理人由于受制度所規(guī)定的實(shí)際利益驅(qū)使而改變自身行為。同時，本文也考慮了公共部門中存在的機(jī)會主義行為、博弈行為和目標(biāo)替換行為[14-16]，即代理人由于面臨不同的個人成本和身處復(fù)雜、動態(tài)的社會環(huán)境，從而改變自己的行為[17]。

在本文的情境中，如圖1 所示，“十一五”和“十二五”規(guī)劃對地方政府的環(huán)境行為提供制度化激勵，從而影響地方的污染物排放量，這也是本文考察的核心變量。此外，地方官員的異質(zhì)性特征，即其個人的自利化偏好，對地方污染物排放量具有調(diào)節(jié)作用。一方面，在我國的政治體系下，地方官員，特別是地方黨政“一把手”對地方公共事務(wù)治理具有直接和顯著的影響，一個地區(qū)的污染物排放水平在理論上與地方“一把手”的個體特征存在相關(guān)性。另一方面，官員的自利化偏好可能受到多種因素的影響，包括外部的政治社會環(huán)境和官員內(nèi)心的自我追求，而本文認(rèn)為其中核心的動機(jī)在于“晉升激勵”，特別是對于省部級官員來說，本身已擁有非常成功的政治生涯，相比于基層官員來說更有追求政治升遷的雄心。同時，作為主政一方的一把手，地方官員通常對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大偏好，而環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論也表明地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r與地方污染物排放具有密切關(guān)系。例如，Grossman 和Kruger 提出，一個地區(qū)的污染物排放水平可以分解為三種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)共同作用的結(jié)果，即規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)及技術(shù)效應(yīng)[18]。其中，規(guī)模效應(yīng)是指地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，結(jié)構(gòu)效應(yīng)是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中清潔行業(yè)和污染行業(yè)的相對占比，而技術(shù)效應(yīng)則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)水平，如污染物排放強(qiáng)度或能源消耗強(qiáng)度。

圖1 制度化激勵對地方污染物排放量的影響

基于以上因素，并借鑒Liang 等的研究[8]，本文構(gòu)建如下模型以考察中央環(huán)?？己藢Φ胤絊O2排放量的影響：

模型（1）中，被解釋變量ln（SO2）tj是第j 個省份第t年SO2排放量的自然對數(shù)。解釋變量中，ln（SO2）（t-1）j是ln（SO2）tj的一階滯后項(xiàng)；Plan 是指“第十X 個五年規(guī)劃”。Agetj, Chancetj和Incumbenttj是三個刻畫地方黨政“一把手”，即省委書記和省長個體特征的變量。我國省部級官員的法定退休年齡為65 歲，隨著年齡的增長，地方“一把手”對自身職業(yè)前景的預(yù)期發(fā)生變化，從而影響其執(zhí)行中央政策的動機(jī)。因此，本文構(gòu)建了一個年齡距離變量Agetj，即在任省長和省委書記在下一屆中國共產(chǎn)黨全國代表大會時的年齡與65 歲之差，差值越大則相對年齡越小。Chancetj表示j 省黨政首長進(jìn)入中央政治局的可能性。通過本省“一把手”晉升為中央政治局委員的歷史可能性，現(xiàn)任黨政首長可以預(yù)估自身晉升的可能性[19]。根據(jù)研究期限，本文構(gòu)建了一個反映各省份黨政首長進(jìn)入中央政治局的歷史可能性變量，統(tǒng)計(jì)從1997 年（第十五屆中央政治局）至2012 年（第十八屆中央政治局）三屆中央政治局委員的來源省份，對于每位政治局委員來說，如果由曾任或現(xiàn)任某省份黨政首長擔(dān)任，則該省份得1 分，每個省份的總分即是該省份黨政首長進(jìn)入中央政治局的可能性。圖2 是2006—2015 年各省份黨政首長進(jìn)入中央政治局的可能性得分，其中上海最高9.3分，其次為福建7.8 分，而云南、甘肅、山西、內(nèi)蒙古、寧夏等省份未有成為中央政治局委員的黨政首長。Incumbenttj是指j 省省委書記是否兼任政治局委員。一般認(rèn)為，這一部分省委書記更傾向于嚴(yán)格執(zhí)行中央政府政策。

圖2 各省份黨政首長進(jìn)入政治局的可能性得分（2006—2015）

同時，考慮到隨時間變化，地方“一把手”的個人特征與SO2排放滯后項(xiàng)會對五年規(guī)劃的實(shí)施產(chǎn)生影響，本文在模型中引入了政策指標(biāo)（第十“X”個五年計(jì)劃）與官員個人屬性及SO2排放滯后項(xiàng)的交互項(xiàng)。

Controltj表示一系列影響SO2排放量的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，包括規(guī)模效應(yīng)指標(biāo)，如城市家庭人均可支配收入、政府稅收、人口數(shù)量和人口密度等；結(jié)構(gòu)效應(yīng)指標(biāo)，如污染密集型行業(yè)固定資產(chǎn)投資額以及環(huán)境污染治理投資占GDP比重；以及技術(shù)效應(yīng)指標(biāo)，如環(huán)境污染治理投資額和單位GDP 能源消耗量。

表1 列舉了模型中的主要變量及編碼規(guī)則。

為了對模型（1）進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，本文構(gòu)建模型（2）作為輔助模型。模型（2）不包含被解釋變量的滯后項(xiàng)，但引入年份變量（Trendt）以考慮時間固定效應(yīng)。

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，中央環(huán)?？己瞬粩嘣鰪?qiáng)，那么在實(shí)際的政策效果上，“十二五”時期是否比“十一五”時期更好？地方官員的異質(zhì)性對SO2的減排影響在“十一五”和“十二五”時期是否存在顯著差異？為了回答這些問題，本文還劃分了“十一五”和“十二五”兩個子樣本對模型（1）和（2）進(jìn)行估計(jì)。

本文的研究樣本為2006—2015 年全國31 個省級行政區(qū)（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)。其中，SO2排放量、環(huán)境保護(hù)指數(shù)、環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)等來源于歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。省委書記和省長的個人資料來源于新華網(wǎng)和人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫等。城市家庭人均可支配收入、省級稅收、省級人口數(shù)量、人口密度等來源于歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。污染密集型行業(yè)的固定資產(chǎn)投資、單位GDP 能源消耗量等來源于歷年《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2 中央環(huán)?？冃Э己说挠行?/h2>

2.1 環(huán)保績效考核對地方污染物減排的總體影響

F 檢驗(yàn)和Hausman 檢驗(yàn)均支持固定效應(yīng)模型。同時，鑒于回歸模型存在截面異方差和自相關(guān)，并考慮到省級行政單位個體擾動項(xiàng)之間可能存在“空間相關(guān)”[20]，本文采用可以同時處理組內(nèi)自相關(guān)和組間同期相關(guān)的可行廣義最小二乘法對模型進(jìn)行估計(jì)。

表2 報(bào)告了2006—2015 年中央環(huán)保績效考核對地方SO2排放量的影響?？梢姡弦荒甑腟O2排放量每增加一個單位，當(dāng)年排放量上升72.9%。其次，模型（1）與模型（2）均表明“第十‘X’個五年計(jì)劃”與SO2排放量顯著負(fù)相關(guān)，表明規(guī)劃實(shí)施促進(jìn)了各省份的SO2減排?！癝O2滯后變量 × Plan”與SO2顯著負(fù)相關(guān)，表明隨著環(huán)?？冃Э己说闹鹉陮?shí)施，SO2上年排放量對當(dāng)年排放量的直接影響下降了約1.8%。

從官員的個人特征來看，“省長的相對年齡”與SO2排放量無顯著相關(guān)性，而“省委書記的相對年齡”與SO2排放量呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，表明省委書記越年輕的省份SO2排放量越大。“省委書記的相對年齡×Plan”與SO2排放量呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明隨著環(huán)?？冃Э己说耐七M(jìn)，年輕的省委書記逐漸傾向于削減SO2排放量?！斑M(jìn)入政治局的機(jī)遇”和“現(xiàn)任政治局委員”與SO2排放量均不具有顯著的相關(guān)關(guān)系，但“現(xiàn)任政治局委員×Plan”與SO2排放量呈顯著負(fù)相關(guān)，表明隨著規(guī)劃的實(shí)施，同時擔(dān)任中央政治局委員的省委書記越來越傾向于削減SO2排放。

表1 變量說明

表2 中央環(huán)?？冃Э己藢Φ胤絊O2排放量的影響

在經(jīng)濟(jì)社會影響因素中，“環(huán)境污染治理投資”每增加一個百分點(diǎn)，SO2排放量下降2.2%～21.5%，而“環(huán)境保護(hù)指數(shù)”與SO2排放量則不存在顯著性關(guān)系。“城市家庭人均可支配收入”與SO2排放量存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，城市家庭人均可支配收入每上升一個百分點(diǎn)，SO2排放量下降26.5%～54.7%，表明在人民生活水平越高的省份，公眾對環(huán)境質(zhì)量的訴求更加強(qiáng)烈，對政府的污染削減提出了更高的要求。2010 年我國東部地區(qū)SO2排放量為152.3 萬t，2015 年則下降為46.02 萬t，占全國排放量的26.53%；2010年中西部地區(qū)SO2排放量為120.9 萬t，2015 年則增長到127.41 萬t，占全國排放量的73.46%?！皢挝籊DP 能源消耗量”與SO2排放量呈顯著正相關(guān)關(guān)系，單位GDP 能耗每上升一個百分點(diǎn)，SO2排放量增加1.2%～1.6%。盡管我國一直堅(jiān)定不移地大力發(fā)展新能源和清潔能源，但直到2015 年，我國煤炭消費(fèi)量仍然占能源消費(fèi)總量的64.0%。

2.2 “十一五”與“十二五”時期的政策效力比較

表3 比較了“十一五”與“十二五”時期中央環(huán)?？冃Э己藢Φ胤絊O2排放量的影響。相比于“十一五”時期，“十二五”時期“SO2滯后項(xiàng)”對SO2排放量的影響顯著減弱?！笆∥瘯浀南鄬δ挲g”系數(shù)有所減小，表明相較于“十一五”時期，年齡因素對SO2排放量的影響在降低，年輕的省委書記在“十二五”期間更多的關(guān)注污染減排。但與年長的省委書記相比，環(huán)境績效依然較差。這種現(xiàn)象或許表明較為年長的省委書記具有更豐富的從政經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地處理地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系?！斑M(jìn)入政治局機(jī)遇”在“十一五”期間并不顯著，而在“十二五”期間與SO2排放量呈顯著正相關(guān)關(guān)系，表明在“十二五”期間擁有較高幾率進(jìn)入政治局的黨政首長所在省份SO2排放量較高。從圖2 來看，除西藏以外，進(jìn)入政治局幾率得分較高的地區(qū)都是經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模相對大的省份，在尚未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)—污染脫鉤的條件下，規(guī)模效應(yīng)依然驅(qū)動著污染物的排放。

經(jīng)濟(jì)社會因素中，只有“城市家庭人均可支配收入”和“單位GDP 能源消耗量”在兩個時期的回歸中均通過了顯著性檢驗(yàn)。相較于“十一五”時期，“城市家庭人均可支配收入”在“十二五”時期對SO2排放量的負(fù)向影響更強(qiáng)，表明隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾不斷增強(qiáng)的環(huán)境訴求迫使地方政府不斷提高環(huán)境治理績效?！皢挝籊DP能源消耗量”每上升一個百分點(diǎn)，對SO2的增排影響從“十一五”時期的5.5%～6.1%下降到“十二五”時期的3.7%～5.9%，表明我國的能源利用效率和能源結(jié)構(gòu)在“十二五”期間得到了顯著優(yōu)化。根據(jù)《中國能源發(fā)展報(bào)告（2016）》，從2005 年到2015 年，中國煤炭占能源消費(fèi)的比重由72%下降到64%，而非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重由7.4%逐步增加到12%[21]。

3 結(jié)論

“十一五”和“十二五”規(guī)劃實(shí)施的約束性指標(biāo)考核有效減少了各省的SO2排放量，且“十二五”期間的減排效果比“十一五”期間更加顯著?！笆濉逼陂g，原環(huán)保部每年進(jìn)行主要污染物減排核查，促使地方政府建立減排工作目標(biāo)責(zé)任體系，有效提高了減排績效評價的準(zhǔn)確性與管理效率。這說明以約束性指標(biāo)考核為載體的制度化激勵對地方官員的環(huán)境治理行為產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。隨著考核的逐年推進(jìn)，年輕的省委書記越來越關(guān)注污染減排，以積累更多的政治資本，但與年長的省委書記相比，環(huán)境績效依然較差，這可能源于年長的省委書記具有更豐富的從政經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地協(xié)調(diào)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。隨著規(guī)劃逐年實(shí)施，兼任政治局委員的省委書記由于自身在中央的核心政治地位，越來越重視削減SO2排放量。因此，雖然官員的異質(zhì)性特征對地方環(huán)境治理的影響依然存在，但這種影響正在逐漸減弱。此外，人民生活水平更高的省份污染減排力度更強(qiáng)，且隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越強(qiáng)烈的環(huán)境訴求正迫使地方政府不斷地提高環(huán)境治理績效。單位GDP 能源消耗量與SO2排放量依然呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，但隨著能源利用效率的提升和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，兩者之間正在“脫鉤”。

表3 中央環(huán)?？冃Э己藢Φ胤絊O2排放量的影響：“十一五”與“十二五”的比較

將環(huán)境治理作為約束性指標(biāo)納入地方官員的政績考核，并通過各級政府的“層層分解”落實(shí)任務(wù)，形成了中國特色的環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制。該制度一方面為干部選拔任用提供依據(jù)；另一方面，受晉升激勵驅(qū)動，地方官員更加積極地回應(yīng)中央環(huán)境政策，增強(qiáng)了地方政府環(huán)境政策的執(zhí)行力度。官員異質(zhì)性特征對環(huán)境政策執(zhí)行影響的減弱也印證了制度化機(jī)制對驅(qū)動地方政府環(huán)境治理行為的有效性正在增強(qiáng)。因此，未來在“十三五”末期及“十四五”期間，進(jìn)一步優(yōu)化中央環(huán)保績效考核制度將成為“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的關(guān)鍵所在。

首先，本文建議將污染物總量減排目標(biāo)調(diào)整為濃度降低目標(biāo)，或?qū)嵤┛偭亢蜐舛入p目標(biāo)約束。當(dāng)前，污染物總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系并不明確，而環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的改善更符合人民群眾對美好生活的需要。并且，相比于總量目標(biāo)，濃度目標(biāo)在核查與驗(yàn)證中的難度和誤差都更小。其次，有效的績效管理依賴于合理的目標(biāo)制定和科學(xué)的考核方式，否則容易誘發(fā)被考核者的“賭博”行為。在這個過程中，應(yīng)強(qiáng)化績效目標(biāo)制定的科學(xué)性論證與考核過程中的上下級溝通及反饋，在考核者和被考核者之間形成閉環(huán)交流系統(tǒng)，通過不同意見的反饋、溝通與談判，提高績效考核體系的合理性。最后，基于“賞罰結(jié)合”的原則，優(yōu)化績效評價結(jié)果的運(yùn)用方式，將考核結(jié)果與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部升遷和獎懲直接掛鉤，將環(huán)保約束剛性化的同時增強(qiáng)環(huán)保績效考核的正向激勵效果。

本文的研究仍然存在一定的不足之處，有待在今后的研究中進(jìn)一步拓展和完善。第一，由于資料的缺失，對除晉升激勵之外的官員行為動機(jī)刻畫不足；第二，若將樣本拓展至地市級層面，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)?？己酥贫仍诟魇〉倪\(yùn)用情況，為制度優(yōu)化提供更充實(shí)的研究證據(jù)。