重慶武陵山區(qū)少數(shù)民族扶貧搬遷戶的返貧困境與“阻返”策略研究

周伍陽

[摘要]重慶武陵山區(qū)屬于少數(shù)民族人口多、貧困程度深、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，是實施易地扶貧搬遷的重點區(qū)域?！笆濉币椎胤鲐毎徇w后居住條件盡管得到了明顯改善，但由于生活生產(chǎn)支出、權(quán)益保障和生計重構(gòu)等方面原因極易返貧，建議實施盤活扶貧搬遷閑置資源、完善搬遷配套服務(wù)政策、發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)等策略來阻止少數(shù)民族扶貧搬遷戶返貧。

[關(guān)鍵詞]少數(shù)民族;扶貧搬遷;返貧;武陵山區(qū)

[中圖分類號]F323.89[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

區(qū)域貧困和生存環(huán)境是緊密相關(guān)的，易地扶貧搬遷工程是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略 “五個一批”的重要脫貧措施之一，目的是通過“挪窮窩”、“換窮業(yè)”從根本上解決扶貧搬遷戶的貧困問題，兼具提高貧困戶生計能力、強化生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的多重效益。一方面，把貧困人口遷移到生存條件好、發(fā)展前景良好的地方，從根本上提高貧困戶可持續(xù)生計能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面通過移民搬遷，避免遷出地的生態(tài)環(huán)境遭到繼續(xù)破壞，有利于生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，重建生態(tài)屏障。重慶武陵山區(qū)域是重慶實施易地扶貧搬遷工程的重點，而其中的少數(shù)民族扶貧搬遷戶又是工程中的難點，這是破解片區(qū)“一方水土養(yǎng)不活一方人”的根本方略。因此，面臨重慶武陵山區(qū)“十三五”易地扶貧搬遷這一艱巨工程，要在“搬得出”基礎(chǔ)上實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，必須在梳理易地扶貧搬遷政策基礎(chǔ)上，深入分析少數(shù)民族扶貧搬遷戶由于經(jīng)濟(jì)、權(quán)益以及后續(xù)生計等方面原因可能導(dǎo)致的返貧困境，并進(jìn)一步提出針對性的阻止返貧策略，以實現(xiàn)少數(shù)民族扶貧搬遷戶經(jīng)濟(jì)能立足、權(quán)益有保障、生計可持續(xù)的脫貧目標(biāo)。

1 “十三五”易地扶貧搬遷政策與重慶武陵山區(qū)實踐

1.1 “十三五”易地扶貧搬遷政策

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時首次精準(zhǔn)扶貧的概念，指出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，“精準(zhǔn)扶貧”成為新一輪脫貧攻堅戰(zhàn)的根本思想。2015年10月，習(xí)近平總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，其中就包括易地搬遷脫貧工程。同年12月國務(wù)院召開全國易地扶貧搬遷工作電視電話會議，李克強總理作出重要批示，時任國務(wù)院副總理汪洋進(jìn)行全面動員部署，拉開新時期易地扶貧搬遷工作的序幕。2016年9月，根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)的《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計劃搬遷的目標(biāo)人口近1000萬人，在2020年前徹底解決這部分人的絕對貧困問題。

1.2 重慶武陵山區(qū)扶貧搬遷的政策實踐

根據(jù)2016年重慶市發(fā)布的“十三五”易地扶貧搬遷實施方案，計劃易地扶貧搬遷54.5萬人，其中建卡貧困人口25萬人，涉及到17個貧困區(qū)縣，其中包括位于武陵山區(qū)的黔江區(qū)、武隆區(qū)、豐都縣以及石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族自治縣和彭水苗族土家自治縣。為了進(jìn)一步推進(jìn)重慶易地扶貧搬遷工作，2017年12月底，重慶市出臺《深化易地扶貧搬遷工作的實施意見》，以努力實現(xiàn)扶貧搬遷戶無負(fù)擔(dān)搬遷安置、穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。2018年7月，重慶市出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好易地扶貧搬遷工作的通知》，明確要求在接下來3年的脫貧攻堅戰(zhàn)中高度重視易地扶貧搬遷工程，并進(jìn)一步細(xì)化制定了一系列配套政策，以保障易地扶貧搬遷的順利實施。

2 重慶武陵山區(qū)易地扶貧搬遷的主要成效

2.1 易地扶貧搬遷工作進(jìn)展順利

重慶武陵山區(qū)屬于貧困程度深、生態(tài)環(huán)境薄弱的易地扶貧搬遷工作重點區(qū)域。2018年，國家已下達(dá)我重慶市“十三五”建卡貧困人口易地扶貧搬遷計劃23.92萬人，截至同年9月底，重慶累計搬遷入住建卡貧困人口21.33萬人，已經(jīng)完成國家下達(dá)搬遷任務(wù)的89.17%。從2017年底，重慶對生態(tài)脆弱區(qū)貧困戶進(jìn)行了多次摸底核實，2018年增補搬遷貧困戶12889人，在充分尊重搬遷貧困戶意愿的基礎(chǔ)上做到“愿搬盡搬”。

2.2 少數(shù)民族扶貧搬遷得到大力支持

重慶武陵山區(qū)下轄石柱、彭水、酉陽、秀山四個民族自治縣，為了推進(jìn)重慶少數(shù)民族和民族地區(qū)全面建成小康社會，根據(jù)2017年重慶市《關(guān)于貫徹落實“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃重點任務(wù)分工的通知》，各項惠民政策和民生項目向少數(shù)民族和民族地區(qū)傾斜，要求對少數(shù)民族扶貧搬遷戶給予大力支持，以扶貧搬遷帶動少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)建設(shè)，要進(jìn)一步少數(shù)民族貧困戶、貧困村發(fā)展少數(shù)民族傳統(tǒng)手工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等特色勢產(chǎn)業(yè)

3 重慶武陵山區(qū)少數(shù)民族扶貧搬遷戶的返貧困境

3.1 少數(shù)民族扶貧搬遷戶支出增加快導(dǎo)致的返貧困境

易地扶貧搬遷資金來源主要有中央預(yù)算內(nèi)投資、專項建設(shè)基金、地方政府債、低成本長期貸款以及貧困戶自籌資金這五部分構(gòu)成，原則上每戶自籌資金不超過1萬元。但 “十三五”期間搬遷的重慶武陵山區(qū)少數(shù)民族扶貧戶大多位于高山、高寒等深度貧困地區(qū)，底子薄，積累少，除了要負(fù)擔(dān)自籌資金外，還要考慮到遷入后添置新的生產(chǎn)資料和生活資料開支，特別是對于無土安置貧困戶以及少數(shù)民族、婦女、老年人口，既無法延續(xù)以往自給自足的生產(chǎn)生活方式，也面臨著重新?lián)駱I(yè)的困難。因此，少數(shù)民族扶貧搬遷戶盡管居住條件有所改善，生活水平有所提高，但前期自籌資金的耗費和后期生活成本的增加極易導(dǎo)致扶貧搬遷戶返貧。

3.2 少數(shù)民族扶貧搬遷戶權(quán)益保障難導(dǎo)致的返貧困境

扶貧搬遷戶在遷入遷出地的政策存在銜接難的問題，可能導(dǎo)致其權(quán)益受損：首先，戶籍及社保等遷移配套政策不健全。易地扶貧搬遷工程伴隨著遷入遷出地的戶籍遷移、社會保障銜接、子女教育、附屬用地確權(quán)等一系列權(quán)益保障問題，這些政策缺失或不健全，不僅帶來生活的不便，也限制了就業(yè)、教育等發(fā)展機會。其次，遷入與遷出地的生產(chǎn)生活資料處置分配規(guī)則不清晰。扶貧搬遷戶遷出后原有宅基地、林權(quán)、地權(quán)以及自留地等使用和歸屬處置困難，遷入地的耕種土地、菜地分配往往面臨原住地、毗鄰地農(nóng)戶的排斥和競爭，這些問題處置不當(dāng)極易引發(fā)基層沖突，也直接關(guān)系到扶貧搬遷戶的經(jīng)濟(jì)利益。最后，對于從生態(tài)修復(fù)區(qū)搬遷出的扶貧戶，尚未建立起常態(tài)化、制度化的生態(tài)補償機制。這些權(quán)益保障不到位，不僅影響到扶貧搬遷戶生活穩(wěn)定，也可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損而返貧。

3.3 少數(shù)民族扶貧搬遷戶生計重構(gòu)難導(dǎo)致的返貧困境

少數(shù)民族扶貧搬遷戶面臨著生計重構(gòu)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難點。一方面，重慶武陵山區(qū)位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)，龍頭企業(yè)少，帶動能力弱，同時市場空間窄，交通物流不便，后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育困難，這些因素導(dǎo)致對扶貧搬遷戶后續(xù)生計重構(gòu)的產(chǎn)業(yè)支持乏力;另一方面，少數(shù)民族扶貧搬遷戶切斷了原來熟悉的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，面臨民族差異、文化差異以及社會適應(yīng)差異等多方面問題，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)和就業(yè)方面的多重壓力，另外少數(shù)民族扶貧搬遷戶教育水平不高，技能水平偏低，就業(yè)能力差，也容易再次陷入貧困。

4 “阻返”策略

4.1 盤活易地扶貧搬遷的資源，實現(xiàn)扶貧搬遷戶收入穩(wěn)步增長

當(dāng)前大力推進(jìn)中的“三變”改革為扶貧搬遷戶收入增長提供了可能性。第一，以農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東” 的“三變”改革，盤活易地扶貧搬遷后遺留的資產(chǎn)資源，厘清產(chǎn)權(quán)歸屬，強化資本運作，把閑置的自然資源、房屋、建筑等可利用資產(chǎn)使用權(quán)，以資本形式投入到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，讓搬遷貧困戶享受到股份收益，增加資產(chǎn)性收入。第二，重新整合扶貧搬遷戶搬遷后的稟賦資源，優(yōu)化資源配置，提高勞動生產(chǎn)效率，積極促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，增加扶貧搬遷戶生產(chǎn)經(jīng)營性收入水平。第三，擴(kuò)大易地扶貧搬遷對口支援單位的就業(yè)幫扶力度，采取勞務(wù)派遣、扶貧車間、服務(wù)外包、招聘用工等多種方式手段幫助扶貧搬遷戶就業(yè)，增加扶貧搬遷戶工資性收入。

4.2 完善搬遷配套政策與服務(wù)，維護(hù)少數(shù)民族扶貧搬遷戶合法權(quán)益

重慶武陵山區(qū)易地扶貧搬遷中，要借鑒上世紀(jì)80年代、90年代“三西”、粵北、廣西等地區(qū)搬遷配套政策好的作法，完善搬遷配套政策與服務(wù)。首先，要提供便捷的戶籍管理、就業(yè)生產(chǎn)生活、教育醫(yī)療、養(yǎng)老低保等一系列公共服務(wù)，開通少數(shù)民族服務(wù)熱線，及時收集社情民意，化解矛盾糾紛;其次，在有條件的地方設(shè)置少數(shù)民族移民安置點一站式綜合服務(wù)大廳，設(shè)置科教文衛(wèi)、法律咨詢、矛盾調(diào)解、勞務(wù)信息和民族事務(wù)等辦事窗口，讓少數(shù)民族搬遷戶少跑路、好辦事;最后，盡快出臺生態(tài)補償法規(guī)條例，特別是提高森林、水資源的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，通過生態(tài)補償盤活扶貧搬遷戶原有的資產(chǎn)，這對于搬遷后后的穩(wěn)定脫貧具有積極作用。

4.3 發(fā)展壯大民族特色產(chǎn)業(yè)，保障少數(shù)民族搬遷戶可持續(xù)生計

因地制宜，分類施策，特別是做好綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。一方面，在有條件的移民安置點發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，打好“武陵山牌”，推動區(qū)域特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成多樣化、專業(yè)化的區(qū)域品牌，通過消費扶貧等方式帶動移民搬遷戶增收;另一方面，易將少數(shù)民族貧困戶易地搬遷與少數(shù)民族特色村寨和特色小鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合起來，讓少數(shù)民族扶貧搬遷戶參與到鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿業(yè)中，從而阻止其返貧。

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