區(qū)域治理視角下的精準扶貧政策

印道勝

摘要：加大力度，強化手段，實施連片特困地區(qū)扶貧攻堅工程，區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，幫助這些地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，幫助貧困群眾增加收入和提高自我發(fā)展能力，精準扶貧的推進是為到2020年如期實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標的堅實保障。本文以武陵山片區(qū)為例，分析武陵山片區(qū)實施精準扶貧過程中存在的突出問題，提出相應完善建議，以期對深入推進精準扶貧有現(xiàn)實參考意義。

關鍵詞：精準扶貧；區(qū)域治理；武陵山區(qū)；貧困地區(qū)

黨的十八大提出全面建成小康社會和全面深化改革開放的宏偉藍圖，國家在貧困治理上進行了戰(zhàn)略性調整：劃設14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，構建“三位一體”扶貧開發(fā)治理體系，推動政府、市場、社會協(xié)同推進大扶貧開發(fā)格局，實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃和建立精準扶貧工作機制。

一、精準扶貧的涵義

“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了 “實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ”的重要指示。2014年1月，中辦詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年3月，習近平參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。進一步闡釋了精準扶貧理念。綜合多方觀點，本文認為：精準扶貧就是一種針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。地方區(qū)域要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶。推進精準扶貧，加大幫扶力度，目的就是要實現(xiàn)共同富裕，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。

二、武陵山區(qū)現(xiàn)階段精準扶貧的工作重點和實施困境

武陵山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是重要的跨省經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。筆者身為武陵山片區(qū)所轄的湖南湘西人，通過多地實踐調查訪談，試圖對武陵山片區(qū)精準扶貧兩年多工作的探索和實踐情勢進行分析。

（一）武陵山區(qū)精準扶貧的工作重點

1、精確識別。精準扶貧的前提和基礎是貧困人口的精確識別。只有將“真貧”識別出來，才能根據(jù)其家庭實際和致貧原因采取針對性的幫扶措施，這是一項極為關鍵和非常復雜的工作?？偟脑瓌t是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理”；開展到村到戶的貧困狀況調查和建檔立卡工作，包括群眾評議、入戶調查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等內容。

2、精確幫扶。精準扶貧的工作重心和關鍵是將扶貧措施落實到位，讓被幫扶對象真正實現(xiàn)減貧、脫貧，做到“真扶貧”?，F(xiàn)階段，各級政府在精準扶貧中都非常注重聯(lián)動幫扶的開展，積極吸納企業(yè)行業(yè)機構、銀行金融機構、民間社會組織等參與到扶貧工作中，力爭通過容納專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的“大扶貧”格局，為貧困地區(qū)受幫扶群體注入充足的脫貧動力源泉。其中典型做法有湖北省恩施州“四個一”結對工程，湖南省湘西州在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下進行“十項工程”推進精準扶貧。

3、精確管理。這是推進精準扶貧的保證。一是農(nóng)戶信息管理。要建立起貧困戶的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實施動態(tài)管理。對貧困農(nóng)戶實行一戶一本臺賬、一個脫貧計劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要扶持的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。二是陽光操作管理。按照國家《財政專項扶貧資金管理辦法》，對扶貧資金建立完善嚴格的管理制度，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對象的全過程公開，避免暗箱操作導致的應扶未扶，保證財政專項扶貧資金在陽光下進行。

（二）武陵山區(qū)精準扶貧實施中存在的困境

武陵山片區(qū)被定為“先行區(qū)”，率先開展試點。根據(jù)中央的安排和部署，國家民委成為武陵山片區(qū)試點工作聯(lián)系單位。片區(qū)各地的扶貧攻堅探索出一條“精準扶貧”之路，雖然取得了一些成效。但在精準識別、精準幫扶和精準管理等方面，仍然存在必須解決的關鍵性難題。

1、貧困規(guī)模不精準。當前貧困人口規(guī)模確定，有的不是基于實際情況和科學標準識別出來的，而是上級扶貧部門自上而下分配指標，各地獲得的貧困村和貧困戶指標未必與實際的貧困人口規(guī)模一致。因此而導致村民之間為獲得指標而產(chǎn)生矛盾甚至沖突。

2、貧困區(qū)域不精準。2013年正式啟動的“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃”，在實際執(zhí)行中“為連片而連片”，許多不連片“插花式”的貧困群體被排斥在扶貧之外。

3、貧困戶識別不精準。一方面有的工作人員違紀違規(guī)，優(yōu)親厚友造成識別不精準；另一方面有的工作失誤造成對貧困戶識別不精準。鄉(xiāng)、村貧困人口規(guī)模由于缺乏統(tǒng)計局抽樣調查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，分配到村的貧困戶指標與村莊實際貧困戶數(shù)可能不一定完全一致。這就會出現(xiàn)在一定區(qū)域內貧困農(nóng)戶被排斥在精準識別之外。

三、對推進武陵山片區(qū)精準扶貧的建議

（一）完善制度，保障精準扶貧。完善社會扶貧制度，動員企業(yè)家、慈善家、社會組織參與扶貧。同時，通過及時更新和不斷完善扶貧信息網(wǎng)、建立社會力量參與精準幫扶信息平臺等措施，實現(xiàn)社會力量參與精準幫扶的規(guī)范化。

（二）優(yōu)化機制，協(xié)調精準扶貧。采取自下而上的貧困群體識別機制，對集中連片區(qū)外的貧困群體一視同仁；引進第三方社會服務，建立精準識別過失追究機制，確保精準識別和精準幫扶公開透明公正；建立扶貧開發(fā)資金按財政增長比例逐年增加機制。

（三）提升品牌，深化精準扶貧?；庑☆~信貸扶貧風險，以財政專項扶貧資金和地方財政資金作為扶貧貸款風險擔保金，協(xié)調金融機構發(fā)放扶貧貸款；統(tǒng)籌易地扶貧搬遷和農(nóng)村危房改造工程，促進“千村聯(lián)動”；深入推進雨露計劃，幫助貧困農(nóng)民提高自我發(fā)展能力。

（四）扶持產(chǎn)業(yè)，帶動精準扶貧。促進產(chǎn)業(yè)扶持由“普惠政策”向“差異化扶持政策”轉型；精準選擇產(chǎn)業(yè)，免除資金配套，所有產(chǎn)業(yè)扶貧項目不能只有生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，必須強調市場，確保項目有扶貧增收效益。

（五）優(yōu)化服務，支撐精準扶貧。推進鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利及安全飲水、電力保障、危房改造、公共文化、農(nóng)村社保等公共服務保障工程；通過網(wǎng)站、微信等新媒體發(fā)布扶貧信息；組織社會扶貧論壇，營造研究扶貧理論、政策、戰(zhàn)略、經(jīng)驗的環(huán)境；加大各類典型、案例、事例的宣傳和推廣。

四、結語

進入21世紀以來，中國經(jīng)濟騰飛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，但扶貧開發(fā)工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務，已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，對黨和國家的扶貧工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。精準扶貧正是以習近平為總書記的黨中央治國理政方略中對新時期扶貧工作新挑戰(zhàn)與新要求的積極應對和正確指引。扶貧工作的重要意義在于幫助貧困地區(qū)人民早日實現(xiàn)偉大的“中國夢”。（作者單位：南京理工大學）

參考文獻：

[1]在武陵山片區(qū)率先開展區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).2011年11月29日

[2]汪三貴.中國的農(nóng)村扶貧：回顧與展望[J].農(nóng)業(yè)展望.2007（01）

[3]中華人民共和國國務院新聞辦公室，著.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展[M]. 人民出版社，2011

[4]白晉湘.湖南省武陵山片區(qū)精準扶貧的調查與建議.紅網(wǎng).2015.05