內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位的預(yù)算管理體系的研究

張世錦

摘要：針對(duì)如何合并原國(guó)稅、地稅系統(tǒng)各有內(nèi)控制度，采取博采眾長(zhǎng)的方式建立內(nèi)控制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控視角下的預(yù)算管理機(jī)制。將內(nèi)控制度與預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，通過(guò)內(nèi)部控制手段構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，突出預(yù)算“績(jī)效”的控制和考核理念，規(guī)范政府職能，加快推動(dòng)預(yù)算法制化，大大提升了國(guó)家對(duì)財(cái)政治理的能力。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;預(yù)算管理;信息溝通;監(jiān)督評(píng)價(jià)

一、引言

2014年《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》頒發(fā)后，研究者試圖就本單位構(gòu)建內(nèi)部控制管理機(jī)制。劉永澤[1]等人對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)控實(shí)施機(jī)制進(jìn)行較為全面、深刻的論述;其[2]在2014年提出“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”新預(yù)算管理系統(tǒng);后人提出基于內(nèi)控理論的預(yù)算績(jī)效管理思路：預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理和內(nèi)控機(jī)制的量化依據(jù)[3];以“全面預(yù)算為目標(biāo)”的項(xiàng)目動(dòng)態(tài)控制方案[4];針對(duì)預(yù)算編制、管理、執(zhí)行、監(jiān)督的問(wèn)題提出內(nèi)控機(jī)制[5]。上述研究強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理與內(nèi)控相結(jié)合的思想來(lái)解決預(yù)算管理的實(shí)施問(wèn)題，但大多數(shù)事業(yè)單位存在內(nèi)控制度不全面、執(zhí)行流于形式、管人管財(cái)不分離、信息手段落后等問(wèn)題導(dǎo)致全面預(yù)算管理執(zhí)行質(zhì)量和執(zhí)行效率欠佳。除此之外，原國(guó)稅、地稅系統(tǒng)各有原來(lái)的內(nèi)部控制制定，面臨不同“版本”內(nèi)控機(jī)制的合并，構(gòu)建一套高效、可控的內(nèi)部控制機(jī)制是當(dāng)前亟待考慮的問(wèn)題。本文在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核管理等環(huán)節(jié)，融入內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此優(yōu)化內(nèi)部控制流程，強(qiáng)化預(yù)算管理的落地效果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和內(nèi)控機(jī)制的實(shí)質(zhì)對(duì)接。

二、相關(guān)理論研究

（一）內(nèi)部控制理論

2012年，國(guó)家發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，開(kāi)始從單位內(nèi)部權(quán)力制衡的角度出發(fā)，明確內(nèi)控控制原則，詳細(xì)說(shuō)明了從單位和業(yè)務(wù)兩層面來(lái)實(shí)施內(nèi)部控制。自此，預(yù)算業(yè)務(wù)納入內(nèi)部控制管理中。

（二）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是指為了實(shí)現(xiàn)本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，從內(nèi)部環(huán)境出發(fā)，對(duì)相關(guān)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、控制的完整性和有效性的系統(tǒng)。完整性指內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)需要涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核管理多個(gè)方面。有效性是指預(yù)算指標(biāo)的各要素、可采用科學(xué)的手段進(jìn)行量化的。如此，評(píng)價(jià)體系才能反映主體的細(xì)節(jié)和結(jié)果，相關(guān)的人員才能有針對(duì)性提出整改的方案。

（三）全面預(yù)算管理與內(nèi)控的關(guān)系

全面預(yù)算作為內(nèi)部控制的重要組成部分，其編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)管理均體現(xiàn)內(nèi)控的思想，它是組織使用量化的手段提高內(nèi)部控制的手段。而內(nèi)部控制是全面預(yù)算管理能夠有效落地的前提，是預(yù)算管理能夠落地的有效保證。

三、單位全面預(yù)算管理存在問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄，內(nèi)控體制不健全

內(nèi)控程序及方法還有待加強(qiáng);對(duì)重點(diǎn)工作領(lǐng)域以及職權(quán)的界定不夠明晰;預(yù)算管理監(jiān)督檢查以及責(zé)任人認(rèn)定等不夠重視。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，人員配置不夠科學(xué)

本單位對(duì)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)缺乏風(fēng)險(xiǎn)把控能力;預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算審核缺乏有效管控。

關(guān)鍵崗位大多數(shù)人員由于長(zhǎng)期不輪崗，對(duì)財(cái)務(wù)工作和單位運(yùn)營(yíng)流程缺乏整體的了解。

（三）內(nèi)控信息化管理手段落后

內(nèi)控關(guān)鍵在于預(yù)警，通過(guò)信息化手段實(shí)時(shí)監(jiān)控各環(huán)節(jié)臨界點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)事中控制。本單位信息化管理手段相對(duì)落后，很多超預(yù)算項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)事中預(yù)警，超預(yù)算事情經(jīng)常發(fā)生。

基于上述問(wèn)題，本文以預(yù)算有效性為目標(biāo)，從預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)層面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控視角下的事業(yè)單位的預(yù)算管理體系研究。

四、內(nèi)部控制視角下的預(yù)算管理體系構(gòu)建

預(yù)算管理體系包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效管理高效運(yùn)行而編制，具體如圖1：

（一）預(yù)算管理指標(biāo)

預(yù)算管理指標(biāo)是保證本單位預(yù)算業(yè)務(wù)高效運(yùn)行的保障，其下設(shè)9個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)：組織結(jié)構(gòu)管理、人力資源管理、組織文化管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理、崗位分離控制、授權(quán)審批管理、會(huì)計(jì)歸口控制、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督控制。

（1）組織結(jié)構(gòu)管理

組織結(jié)構(gòu)是本單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的載體，其下設(shè)5個(gè)指標(biāo)：治理結(jié)構(gòu)相互制衡的評(píng)價(jià)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置合理性的評(píng)價(jià)、預(yù)算主體明確、預(yù)算主體責(zé)任落實(shí)、預(yù)算職能部門(mén)健全。

（2）人力資源管理

人力資源管理是指對(duì)涉及預(yù)算各流程的人員崗位設(shè)置的合理性其下設(shè)4個(gè)指標(biāo)：人員結(jié)構(gòu)的合理性;各崗位人員的素質(zhì)水平高;獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)制度;預(yù)算崗位責(zé)任制。

（3）組織文化管理

組織文化是指將預(yù)算管理與單位文化進(jìn)行有機(jī)融合，其下設(shè)3個(gè)指標(biāo)：全員參與;價(jià)值觀;權(quán)責(zé)分明。

（4）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)算編制和執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，其下設(shè)4個(gè)指標(biāo)：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工具先進(jìn)性;風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)的科學(xué)性;風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷的合理性;風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策制定與單位目標(biāo)的一致性。

（5）崗位分離控制

崗位分離是防范單位內(nèi)部錯(cuò)誤和舞弊的主要手段之一，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制衡的作用，其下設(shè)4個(gè)指標(biāo)：授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦的分離評(píng)估;業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記賬的分離評(píng)估;會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管的分離評(píng)估;業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查的分離評(píng)估。

（6）授權(quán)審批管理

授權(quán)審批管理是明確授權(quán)人對(duì)業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)方式、權(quán)限、流程及責(zé)任，其下屬3個(gè)指標(biāo)：授權(quán)審批機(jī)制的合理性;決策審批機(jī)制的合理性;是否建立授權(quán)責(zé)任追究制度。

（7）會(huì)計(jì)歸口控制

會(huì)計(jì)歸口控制由相關(guān)的會(huì)計(jì)部門(mén)進(jìn)行歸口管理并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，其下設(shè)6個(gè)指標(biāo)：定期盤(pán)點(diǎn)、實(shí)物保管、資產(chǎn)記錄、單據(jù)控制、原始憑證管理、歸口管理。

（8）信息與溝通

信息與溝通能實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理事前、事中控制，提升管理效率，其下設(shè)4個(gè)指標(biāo)：信息公開(kāi)透明、信息化程度高、內(nèi)部報(bào)告制度、信息溝通和反饋的暢通與及時(shí)性。

（9）內(nèi)部監(jiān)督控制

內(nèi)部監(jiān)督控制是對(duì)預(yù)算管理的各流程的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督并提供相應(yīng)的評(píng)價(jià)報(bào)告的過(guò)程，其下設(shè)4個(gè)指標(biāo)：設(shè)立專門(mén)的部門(mén)及專人進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)督專員具有獨(dú)立性、內(nèi)部監(jiān)督制度的建立、持續(xù)的監(jiān)督活動(dòng)并以書(shū)面的形式報(bào)告。

（二）預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)

預(yù)算執(zhí)行是為了保證預(yù)算執(zhí)行各業(yè)務(wù)流程的協(xié)調(diào)性以及各過(guò)程信息的可靠性，保證預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)透明。其下設(shè)5個(gè)指標(biāo)：

（1）預(yù)算編制評(píng)價(jià)

遵循合理方法進(jìn)行指標(biāo)編制，其下設(shè)3個(gè)指標(biāo)：遵循“兩上兩下”的預(yù)算編制原則來(lái)編制本單位的預(yù)算;預(yù)算指標(biāo)是否科學(xué)合理，能夠覆蓋到不同業(yè)務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié);預(yù)算編制與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)充分溝通。

（2）預(yù)算審批評(píng)價(jià)

為防止預(yù)算審批人員尋租而設(shè)定的評(píng)估手段，其下設(shè)3個(gè)指標(biāo)：預(yù)算授權(quán)審批流程的合理性;是否存在越權(quán)審批;是否存在違規(guī)審批。

（3）預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)

按照嚴(yán)格按照編制計(jì)劃，通過(guò)信息化的手段，對(duì)預(yù)算管理全過(guò)程的控制。其下設(shè)3個(gè)指標(biāo)：預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)時(shí)展現(xiàn);各環(huán)節(jié)預(yù)算定期進(jìn)行偏差分析;實(shí)現(xiàn)超預(yù)算的預(yù)警機(jī)制。

（4）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

對(duì)實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。其下設(shè)3個(gè)指標(biāo)：全員的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià);預(yù)算分解的考核體系;對(duì)超預(yù)算的事項(xiàng)，在預(yù)算考核時(shí)進(jìn)行懲罰。

（5）預(yù)算管理信息公開(kāi)性

向群眾公開(kāi)預(yù)算編制的依據(jù)、預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度、預(yù)算績(jī)效的考核情況。其下設(shè)2個(gè)指標(biāo)：預(yù)算信息公開(kāi)的及時(shí)性;預(yù)算信息公開(kāi)的詳細(xì)程度。

（三）內(nèi)部視角的預(yù)算管理評(píng)估方法——基于AHP的模糊綜合法

（1）構(gòu)建各指標(biāo)集合的權(quán)重（見(jiàn)表1）

采用專家打分法評(píng)估指標(biāo)重要性，利用AHP（層次分析法）確定各指標(biāo)的權(quán)重。

（2）構(gòu)建評(píng)語(yǔ)集合

邀請(qǐng)相關(guān)專家指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將指標(biāo)評(píng)語(yǔ)等級(jí)分為優(yōu)、良、中、差4個(gè)等級(jí)。專家評(píng)語(yǔ)集B=（B1，B2，…，Bn），其中指標(biāo)B1有n1個(gè)評(píng)語(yǔ)，指標(biāo)Bn有nn評(píng)語(yǔ)。那么對(duì)于評(píng)語(yǔ)B的最終評(píng)分Ri為：

m=4。nn對(duì)應(yīng)目標(biāo)集合三級(jí)指標(biāo)的數(shù)量。

（3）構(gòu)建評(píng)價(jià)矩陣

內(nèi)控體系評(píng)分涉及3個(gè)層次，采取自底向上方式逐層評(píng)價(jià)，得到最終評(píng)分效果。下面是人力資源管理包括4個(gè)指標(biāo)，根據(jù)專家評(píng)語(yǔ)集合，對(duì)應(yīng)的評(píng)語(yǔ)集為：

（2）

根據(jù)上述方式計(jì)算Bi的評(píng)價(jià)矩陣，結(jié)合Bi的權(quán)重分配，得出內(nèi)控有效性評(píng)分A=（a1，a2，a3，a4），其中a1+a2+a3+a4=1，選取最大的ai值作為最終的評(píng)分等級(jí)。

（4）實(shí)證結(jié)果

在內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位的預(yù)算管理體系的研究，針對(duì)本單位的預(yù)算管理問(wèn)題，邀請(qǐng)25名專家對(duì)2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，51個(gè)三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的級(jí)別進(jìn)行打分，最終得到目標(biāo)層的評(píng)語(yǔ)集A=（0，23，0.35，0.12，0.30）?？芍撌聵I(yè)單位的預(yù)算管理體系的最終評(píng)價(jià)結(jié)果為良好。預(yù)算管理各層面有待提升，提升方向包括預(yù)算審批的授權(quán)審批、預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)的偏差分析以進(jìn)度實(shí)時(shí)性展現(xiàn)等方面，與當(dāng)前該事業(yè)單位的實(shí)際情況基本一致。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文以稅局為研究對(duì)象，在內(nèi)部控制視角下對(duì)預(yù)算管理層面和預(yù)算執(zhí)行層面進(jìn)行研究，構(gòu)建預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系。采用內(nèi)控的手段構(gòu)建預(yù)算管理層面和執(zhí)行層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，然后通過(guò)專家打分對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行實(shí)證的研究，實(shí)證表明：本文提出的在內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位的預(yù)算管理體系的研究具有一定的應(yīng)用性，能夠指導(dǎo)本事業(yè)單位完善相關(guān)的管理流程和制度。

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