城管行政處罰自由裁量權(quán)問題研究

褚乃媚

摘 要：城管執(zhí)法的實(shí)踐表明，圍繞著我國(guó)城市快速發(fā)展的環(huán)境與特點(diǎn)來說，自由裁量權(quán)的存在與實(shí)踐發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，同時(shí)它的存在也適應(yīng)了我國(guó)城市快速發(fā)展的環(huán)境和特點(diǎn)，有效地增強(qiáng)了執(zhí)法人員在城管執(zhí)法辦案中的公平公正性與靈活調(diào)整性。由于城管執(zhí)法與城市秩序、百姓利益、社會(huì)和諧息息相關(guān)，所以一直受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。但近年來，城市管理執(zhí)法人員屢次濫用行政處罰自由裁量權(quán)，以謀取私人利益等負(fù)面新聞，不僅造成了不良的社會(huì)影響，而且嚴(yán)重影響了政府的公眾形象和執(zhí)法權(quán)威，嚴(yán)重影響了城市秩序和人民利益。

以城管行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)行為中心，本文用以下四點(diǎn)來舉例論證。第一部分是關(guān)于城管行政處罰自由裁量權(quán)的解析，包括行政自由裁量權(quán)的含義與分類、城管行政處罰自由裁量權(quán)存在的正當(dāng)性。第二部分是城管行使行政處罰自由權(quán)存在的問題，包括城管執(zhí)法機(jī)關(guān)處理案件時(shí)過多考慮不相關(guān)因素和違法比例原則，以及城管執(zhí)法機(jī)關(guān)消極履行法定職權(quán)和超越法定職權(quán)范圍。第三部分是我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)及人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)之中存在問題的原因，包括現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大、城管執(zhí)法程序不規(guī)范、權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)以及城管執(zhí)法人員的素質(zhì)問題。第四部分是完善我國(guó)城管行政處罰自由裁量權(quán)行使的建議，包括樹立科學(xué)的執(zhí)法觀念、明確城管執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵守的原則、建立健全裁量基準(zhǔn)制度以及提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：城管;行政處罰;自由裁量權(quán)

城市化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。由于我國(guó)人口眾多，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展極不平衡。因此，大批各類人員涌入城市，造成城市的擴(kuò)張，這是我國(guó)城市化發(fā)展的必然現(xiàn)象?！敖饓?mèng)”是當(dāng)代中國(guó)城市化進(jìn)程中最受關(guān)注的問題之一?！疤越馃帷卑殡S著爆發(fā)的欲望，是這個(gè)時(shí)代的普遍現(xiàn)象。中國(guó)的城市管理團(tuán)隊(duì)就是在這種城市化背景下誕生的。從城市誕生之日起，它就肩負(fù)起維護(hù)城市管理秩序和市容環(huán)境的責(zé)任。

流動(dòng)商人是一個(gè)古老的職業(yè)，為城市的發(fā)展和繁榮作出了重要貢獻(xiàn)，是反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影。城市管理團(tuán)隊(duì)成員和流動(dòng)商人正在為他們各自的“飯碗”比賽，現(xiàn)代城市版的“貓和老鼠游戲”正在上演。近年來，隨著媒體對(duì)一系列“暴力執(zhí)法”的城市管理和“暴力反法”事件的曝光，輿論呈現(xiàn)出支持流動(dòng)商人、責(zé)備城市執(zhí)法人員濫用職權(quán)的傾向。

本文以城管行政處罰中自由裁量權(quán)的行使這一角度對(duì)城管在執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行深入的探究，探討在城市管理行政處罰裁量權(quán)行使過程中存在問題的原因，并以此提出切實(shí)可行的對(duì)策，迫切希望有效改善城市管理執(zhí)法環(huán)境，督促城市管理層更好地行使行政處罰自由裁量權(quán)。

一、城管行政處罰自由裁量權(quán)的含義

城市管理行政處罰自由裁量權(quán)的含義是指城市管理行政處罰自由裁量權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政處罰案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)范的幅度、條件和范圍，在理解法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，符合法律規(guī)定，并自我判斷采取適當(dāng)?shù)淖杂刹昧看胧┗蛐姓?quán)力措施。這種權(quán)力體現(xiàn)在城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的某些判斷、選擇和決定過程中，通過具體的行政處罰行為影響行政相對(duì)人的權(quán)益。雖然自由裁量權(quán)是“自由”，但它需要在法律基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“自由”。同時(shí)，“自由”也是需要加以限制的自由，即服從理性原則。

二、城管行使行政處罰自由裁量權(quán)存在的問題

（一）處理行政案件時(shí)過多考慮不相關(guān)因素

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)，把最初的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)拋之腦后，違背了公平公正主義和法律精髓，摒棄客觀評(píng)價(jià)和實(shí)事求是的態(tài)度，根據(jù)案件的具體情況或追求法律動(dòng)機(jī)的目的作出主觀判斷，作出違背客觀事實(shí)的行政處罰決定。最引人注目的是，城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出行政處罰判決時(shí)，不尋求對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰，而是為收取非法利潤(rùn)，增加罰款，從而增加機(jī)關(guān)的財(cái)政收入，提高機(jī)關(guān)工作人員的收入與待遇。執(zhí)法人員甚至將罰款作為該機(jī)構(gòu)的收入來源。

在案件處理的實(shí)踐過程中，部分城管執(zhí)法機(jī)關(guān)以本部門、本地區(qū)的局部利益為出發(fā)點(diǎn)，濫用行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)相類似的案件作出不一致的處罰結(jié)果，為所欲為，不考慮社會(huì)利益和行政相對(duì)人的權(quán)利，任意裁量。少部分城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不根據(jù)案件的實(shí)際情況、情節(jié)嚴(yán)重程度以及處理后果，濫用自由裁量權(quán)，甚至根據(jù)行政相對(duì)人有無關(guān)系背景來進(jìn)行處理，有背景的從輕處罰，沒有背景的加重處罰力度。此外，一些城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦案過程中還考慮了當(dāng)?shù)厝伺c外地人之間的差異等不相關(guān)因素，對(duì)當(dāng)?shù)厝颂幰圆涣P款或從輕處罰，并對(duì)外地人處以重罰甚至沒收財(cái)產(chǎn)。這種濫用行政處罰和自由裁量權(quán)的行為，在執(zhí)法中造成了嚴(yán)重的不公正。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的“人情案”“關(guān)系案”頻發(fā)，使城管執(zhí)法機(jī)關(guān)失去了公信力。

（二）處理行政案件時(shí)違反比例原則

在實(shí)踐過程中，城市管理執(zhí)法人員對(duì)在社會(huì)中因輕微違反執(zhí)法相對(duì)規(guī)定的人員處以大量罰款甚至頂級(jí)罰款。城市管理執(zhí)法人員濫用行政處罰自由裁量權(quán)，嚴(yán)重違反了比例原則的要求。它不僅削弱了對(duì)行政相對(duì)人的懲罰和教育，而且損害了行政相對(duì)人的利益，破壞了社會(huì)公平正義的秩序，執(zhí)法機(jī)構(gòu)造成了不良的社會(huì)影響。城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的處罰只是手段而不是目的。不當(dāng)?shù)膽土P或過多處罰會(huì)引起行政相對(duì)人的不滿，甚至導(dǎo)致糾紛或打架等沖突。雖然城市管理執(zhí)法部門加大了監(jiān)督力度，維護(hù)社會(huì)公共利益是值得稱贊和肯定的，但是過重處罰違反了比例原則，既達(dá)不到行政處罰合理的社會(huì)效果，也違背了行政處罰的最初目的。

（三）城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)消極履行法定職權(quán)

近年來，由于城市管理的需求不斷增加，我國(guó)的法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法機(jī)關(guān)越來越多的行政處罰權(quán)。在處理實(shí)際案件中，不少城管執(zhí)法機(jī)關(guān)存在消極履行法定職權(quán)的現(xiàn)象，即放棄或者拖延行使行政處罰自由裁量權(quán)的情況，在執(zhí)法過程中對(duì)違法、違章現(xiàn)象采取“不作為”的處理方式。換個(gè)角度思考，或許由于自由裁量權(quán)的存在，使得城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)有了隨意性處罰的理由，這對(duì)案件結(jié)果造成了極大不公平性。作為城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰的法律法規(guī)，城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)被要求行使行政機(jī)關(guān)主體的職責(zé)，但它沒有規(guī)定權(quán)力行使的期限，賦予城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，致使城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政處罰中處于優(yōu)勢(shì)地位。管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)接收?qǐng)?bào)告或者在被投訴之后，有一種拖延甚至是睜一只眼閉一只眼的現(xiàn)象。

（四）城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)超越法定職權(quán)范圍

除了上述問題，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)還有一種更為嚴(yán)重的濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，即超越法定職權(quán)或者法定幅度范圍，超越了合理性的范圍，儼然變成一種行政違法行為。城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)理應(yīng)在規(guī)定的法律職權(quán)范圍內(nèi)合理合法地行使行政處罰自由裁量權(quán)，而不是非法濫用該權(quán)力。有些城管執(zhí)法機(jī)關(guān)越級(jí)使用上級(jí)機(jī)關(guān)或者使用其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)時(shí)，其處罰權(quán)與公安機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、道路管理機(jī)關(guān)相交叉。一些城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)超越法定職權(quán)，超越其他行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán);一些城市管理執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)超出了法定權(quán)限，混亂罰款、過重罰款的現(xiàn)象存在。這些行為不僅違反了法律犯規(guī)，也引發(fā)了行政相對(duì)人的不滿，甚至發(fā)生暴力抗法事件，嚴(yán)重危害社會(huì)，擾亂社會(huì)秩序。

三、完善我國(guó)城管行政處罰自由裁量權(quán)行使的建議

任何權(quán)利都必須受到法律、法規(guī)的限制，這是建立法治社會(huì)的基本要求。我國(guó)城市管理中行政處罰自由裁量權(quán)的失衡，必須加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。通過上文中分析我國(guó)城市行政處罰自由裁量權(quán)存在的問題及原因，現(xiàn)從以下幾個(gè)方面的探究來解決此問題。

（一）樹立科學(xué)的執(zhí)法觀念

在現(xiàn)實(shí)生活中，城管執(zhí)法人員面對(duì)“攤販”的大多都是沒有固定收入或者靠著低成本經(jīng)營(yíng)來維持生計(jì)的低收入群體，他們大多數(shù)人受教育程度較低，較容易產(chǎn)生打架、辱罵等正面沖突。因此，城市管理執(zhí)法人員在處罰過程中應(yīng)特別注意處理方法，堅(jiān)持懲教結(jié)合，倡導(dǎo)人性化執(zhí)法，樹立科學(xué)的執(zhí)法理念。對(duì)不嚴(yán)重者，執(zhí)法人員要引導(dǎo)行政相對(duì)人通過教育糾正認(rèn)識(shí)自己的錯(cuò)誤，自覺主動(dòng)糾正自己的不良行為，畢竟，純粹的罰款或沒收財(cái)產(chǎn)并不總是起到紀(jì)律和教育的作用，有時(shí)甚至適得其反，引發(fā)不必要的沖突和矛盾。但是對(duì)于屢教不改、公然抗法等情節(jié)嚴(yán)重的行政相對(duì)人，根據(jù)實(shí)際情況，可以采取適當(dāng)?shù)牧P款或其他處罰方式來處理，這樣有利于強(qiáng)化法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。

（二）明確城管執(zhí)法人員應(yīng)遵守的原則

1.行政合理性原則

行政合理性原則是基于自由裁量權(quán)的原則，即行政行為的內(nèi)容必須適度、客觀、符合公平正義等法律合理性。城市管理執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)的過程中，必須堅(jiān)持行政合理性原則，不考慮無關(guān)因素，只考慮相關(guān)因素，排除個(gè)人好惡等人為因素。其中，為了符合行政合理性原則，最重要的一點(diǎn)是比例原則，也就是禁止過多原則，即當(dāng)執(zhí)法目的能夠以各種方式合理實(shí)現(xiàn)時(shí)，最小限度地限制行政行為的發(fā)生，應(yīng)盡可能多地考慮行政相對(duì)人等因素。這一原則要求城市管理執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)的過程中，綜合權(quán)衡相關(guān)公共利益和個(gè)人利益，處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的危害程度和處罰的目的相適應(yīng)。

2.中立原則

中立原則對(duì)于維護(hù)公平正義和防止偏袒具有重要意義。在城市管理處罰領(lǐng)域，必須堅(jiān)持中立原則，即符合公平正義原則，實(shí)現(xiàn)公平正義。公平正義相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一。城市管理執(zhí)法人員必須堅(jiān)持處罰相當(dāng)原則，即處罰的方式和程度應(yīng)與行政執(zhí)法人員的過錯(cuò)程度相一致，不要處罰太輕或過重，以防出現(xiàn)混亂不一的不公平現(xiàn)象。因此，城市管理執(zhí)法人員在辦理案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待每一個(gè)行政相對(duì)人，根據(jù)案件事實(shí)分析案件的情節(jié)、性質(zhì)和后果，避免發(fā)生“同一案件不同處罰”“關(guān)系案件”“人情案件”等情況。中立原則貫穿城市管理執(zhí)法全過程，根據(jù)案件具體情況進(jìn)行具體分析，充分尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保護(hù)社會(huì)公共利益。

3.公開原則

公開原則就是城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要將自由裁量的過程、理由和結(jié)果進(jìn)行公開。城管執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)要至始至終堅(jiān)持公開原則。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)所要處理的案件種類繁多，自由裁量的過程、理由和結(jié)果也各有所異。若將每個(gè)案件的最終處理報(bào)告都公示于眾，這不僅有利于監(jiān)督城管執(zhí)法人員公正執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法透明化，更有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至可以大大減少矛盾雙方暴力事件的發(fā)生，有利于維護(hù)社會(huì)環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

4.教育與處罰相結(jié)合原則

教育與處罰相結(jié)合的原則要求城市管理執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，不應(yīng)只注重處罰，而忽視教育的作用，教育與懲罰應(yīng)該結(jié)合起來。由于懲罰只是一種手段，不是最終目的，教育和懲罰可以結(jié)合起來，糾正執(zhí)法人員的違法行為，提高執(zhí)法人員的法律意識(shí)，引導(dǎo)他們樹立正確的法律觀念，使他們?cè)诮窈笞杂X遵守法律法規(guī)，維護(hù)法律權(quán)威。

對(duì)于情節(jié)較輕的違法行為，城市管理執(zhí)法人員可以從輕處罰，能夠通過教育處理的，應(yīng)當(dāng)通過批評(píng)教育的方式來糾正違法行為，這有助于讓行政相對(duì)人及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身的錯(cuò)誤所在，培養(yǎng)法律意識(shí)。當(dāng)然，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的違法行為有必要實(shí)施懲罰，甚至是嚴(yán)厲的懲罰。因此，將教育與處罰相結(jié)合的原則，納入城市管理執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)，可以達(dá)到預(yù)防違法行為、懲處違法行為的目的。

（三）建立健全裁量基準(zhǔn)制度

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，建立健全行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，對(duì)于加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體系，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政行為的公平性、公正性和合理性，減少行政爭(zhēng)議等具有十分重要的意義。

首先，應(yīng)建立自由裁量基準(zhǔn)的主體。在相對(duì)行政區(qū)域內(nèi)，各地的具體情況應(yīng)當(dāng)是上級(jí)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定行政處罰自由基準(zhǔn)模型，供下級(jí)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)參考。

其次，要明確相關(guān)法律概念。在制定基準(zhǔn)制度時(shí)，應(yīng)對(duì)“情節(jié)輕微”“情節(jié)嚴(yán)重”等詞語作出進(jìn)一步解釋說明，細(xì)化到什么樣的行為可以稱為“情節(jié)輕微”或“情節(jié)嚴(yán)重”等。

（四）提高城管執(zhí)法人員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)

隨著城市化進(jìn)程的加快和日益復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐，城市管理執(zhí)法人員面臨和處理的問題越來越困難，對(duì)城市管理執(zhí)法人員的要求也越來越高。城市管理執(zhí)法人員素質(zhì)不高，不能行使行政處罰自由裁量權(quán)。因此，需要加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

首先，要嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法人員的錄用制度。提高錄用門檻，將具有法律專業(yè)知識(shí)以及擁有較高文化水平符合要求的人員納入執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一編制，嚴(yán)格管理，而不具備法律專業(yè)知識(shí)以及不符合要求的人員排除在外。

其次，要加強(qiáng)城市管理執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。定期或不定期的教育培訓(xùn)，可以提高城市管理執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立正確的執(zhí)法觀念和服務(wù)理念，有效提高城市管理執(zhí)法人員解決實(shí)際問題的能力。

最后，要建立科學(xué)完善的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。人事考核機(jī)制是對(duì)城市管理執(zhí)法人員日常工作的及時(shí)反饋和考核，能夠有效識(shí)別執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，及時(shí)處理問題。根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)業(yè)績(jī)突出的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高其工作積極性;對(duì)業(yè)績(jī)較差的人員進(jìn)行再教育培訓(xùn)，給予自愈機(jī)會(huì)。如果分?jǐn)?shù)繼續(xù)低，他們將被開除執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。

四、結(jié)語

目前，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。城市管理面臨巨大挑戰(zhàn)，給城市管理執(zhí)法隊(duì)伍帶來巨大壓力。城市行政處罰自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，是有效行政的重要手段，有利于公平與效率的統(tǒng)一。然而，由于自由空間大，自由裁量的靈活性，自由裁量權(quán)存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府需要對(duì)城管行政處罰自由裁量權(quán)加以控制和規(guī)范，讓其在合理合法的環(huán)境下有效行使，讓該權(quán)力的行使法制化、公正化、陽光化，讓其得益于社會(huì)和人民群眾，營(yíng)造和諧安全的社會(huì)環(huán)境。

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