論如何科學(xué)有效地獲取政府公開信息

趙振宇 彭舒鑫

[摘 ? ?要] 依據(jù)2019年新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》的文件精神，科學(xué)有效地獲取政府公開信息是保障公民有效參與管理國家事務(wù)，促進社會和諧發(fā)展的重要前提。就具體實踐而言，首先需要加強程序建設(shè)，使新條例的實施更加科學(xué)規(guī)范;其次需要明確信息公開主體，明晰責(zé)任義務(wù)，完善監(jiān)督機制;最后需要增加公開內(nèi)容和知情渠道，強化便民服務(wù)要求。新條例的實施將會更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權(quán)，同時促進政府工作部門的作風(fēng)轉(zhuǎn)變和效率提升。

[關(guān)鍵詞] 程序建設(shè);明確主體;強化便民;政府信息公開;知情權(quán)

[中圖分類號] D922 ?[文獻標(biāo)識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）09-0077-06

2019年5月15日起，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《新條例》）開始施行。這是我國自2008年公布政府信息公開條例11年后修訂的一個新條例，它對以往條例實施過程中遇到的一些新情況、新問題，在廣開言路、集思廣益后進行了修改完善，將會更加科學(xué)有效地推進我國政務(wù)公開，保障人民群眾依法獲取政府信息，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

一、加強程序建設(shè)，使《新條例》操作更加科學(xué)規(guī)范

程序是指事物運動的次序、過程或環(huán)節(jié)，含有某種空間秩序或時間順序的意思。民主政治程序化的內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容：一是以民主的原則制定程序，即程序的民主化;二是以程序的方式來規(guī)范民主政治的運行，即民主政治過程的程序化。程序是目的和手段的統(tǒng)一體，作為目的的程序，它是我們孜孜以求的理想境界;作為手段的程序，它表現(xiàn)在人們的運動過程之中[1]。民主制度的程序化是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代民主的一個基本特征。

《新條例》第二章增加了公開的主體的表述：對派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開有了明確規(guī)定;對兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負責(zé)公開，等等。典型體現(xiàn)如下：第十七條，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開審查機制，明確審查的程序和責(zé)任;第二十條（五）辦理行政許可和其他對外管理服務(wù)事項的依據(jù)、條件、程序以及辦理結(jié)果，（六）實施行政處罰、行政強制的依據(jù)、條件、程序以及本行政機關(guān)認為具有一定社會影響的行政處罰決定;第三十一條，規(guī)定了行政機關(guān)收到政府信息公開辦理的時間程序要求，等等。

《新條例》還完善了依申請公開的程序規(guī)定，明確了公開申請?zhí)岢觥⒀a正申請內(nèi)容、答復(fù)形式規(guī)范、征求意見程序等內(nèi)容，并要求行政機關(guān)建立健全政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復(fù)、歸檔的工作制度，加強工作規(guī)范。同時，《新條例》取消了依申請公開的“三需要”門檻，刪除了現(xiàn)行條例中關(guān)于公民、法人或者其他組織申請獲取相關(guān)政府信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制條件，保障公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。《新條例》還對行使申請權(quán)的不當(dāng)行為予以規(guī)范，對于少數(shù)申請人反復(fù)、大量提出政府信息公開申請的問題，規(guī)定了不予重復(fù)處理、要求說明理由、延遲答復(fù)并收取信息處理費等措施。

堅持程序的科學(xué)性、公開性、合法性，可以保證依制度行事，按規(guī)范操作，有利于推進社會主義民主政治程序化。所謂程序的科學(xué)性，就是程序設(shè)置符合客觀實際、符合規(guī)律，人們按此行事能夠以較小投入獲得較大收益。需要把握好兩個重要方面：一是程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義要符合當(dāng)前實際情況;二是不同程序有不同設(shè)計手段，不同手段需要不同科學(xué)知識。程序的公開性，是指決策者要將決策制定過程向公眾說明。公正、公平、公開是現(xiàn)代政治運行的一般原則，也是人們行使民主權(quán)利的重要前提。程序公開能夠使決策部門更好地接受社會和人民的監(jiān)督，可以起到增強政府公信力、促進社會和諧的作用。并且，程序公開也是宣傳黨的方針政策、凝聚社會共識的重要途徑，在此過程中讓人民群眾更加理解支持決策，推動政策落實。程序的合法性，是指程序設(shè)置符合和遵循國家有關(guān)法律，也需要得到法律的保障。本次《新條例》的制定，正是遵循2015年3月我國修正實施的《中華人民共和國立法法》，這種程序合法對決策制定者、執(zhí)行者以及行政相對人來說，都是一種保護[2]?？茖W(xué)、公開、合法的程序化建設(shè)，是我黨在決策科學(xué)化前提下的必然發(fā)展方向。黨的十九大報告提出：“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”要用制度體系保證人民當(dāng)家作主，在參與政治生活中更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。《新條例》正是在程序科學(xué)化的前提下進行修訂和完善，它必將促進我國信息公開化的道路越走越廣闊、越走越通暢。

二、明確信息公開主體，強化責(zé)任、落實監(jiān)督

信息公開的責(zé)任人，是保證信息公開有效實施的重要保障。以往《公開條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條雖然都有明確規(guī)定：行政機關(guān)違反本條例規(guī)定，由監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴重的，對行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，由于信息公開義務(wù)主體不明，在實踐中如何對其進行監(jiān)督和約束是一個難題。第一，黨政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系沒有完全理順，以黨代政的現(xiàn)象依然存在，出了問題，責(zé)任究竟在黨委， 還是在政府，很難確定。第二，我國行政機構(gòu)的層次太多，出了問題，到底追究哪一級政府的責(zé)任，很難確定。第三，決策與執(zhí)行不分，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。發(fā)生重大事故之后，究竟是因為決策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯誤造成的，二者往往難以區(qū)分[3]。正因如此，在條例實行以來，很少見到因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子，更別說有關(guān)負責(zé)人受到刑事責(zé)任的處分了。直到2017年2月16日《人民日報》一篇評論中提及，“近日，一則‘海南省某局局長因為本局網(wǎng)站長期不更新被處以行政記過及黨內(nèi)警告處分的消息，引發(fā)廣泛關(guān)注。據(jù)悉，這是我國首例因未履行信息公開責(zé)任而被問責(zé)”[4]。十多年的信息公開條例實施告訴我們，信息公開立法或者頒布相關(guān)政策方案時，必須明確其責(zé)任人，明確其信息公開過程中各個環(huán)節(jié)的具體負責(zé)人和相關(guān)辦事人員的責(zé)任。在信息公開中，具體由誰負責(zé)，負多大的責(zé)任都應(yīng)有明確的判斷依據(jù)，只有這樣才能保證政府信息公開落到實處。

為此，《新條例》在第二章第十條增加了大量對政府信息公開主體的規(guī)定，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)的工作職責(zé)作了規(guī)定，即兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負責(zé)公開。《新條例》第十一條規(guī)定：“ 行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開協(xié)調(diào)機制。行政機關(guān)公開政府信息涉及其他機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)機關(guān)協(xié)商、確認，確保公開的政府信息準確一致?！薄缎聴l例》第二章明確了信息公開的主體，強調(diào)了公開主體的行政性、獨立性和外部性。信息公開主體的明確，不僅會增強主體人的責(zé)任意識，也便于公民、法人和其他組織更好地監(jiān)督和促進政府信息公開工作，提高主體責(zé)任人的辦事能力和效率。

本次《新條例》第五條“行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”，將“公開為常態(tài)、不公開為例外”明確政府信息公開的范圍，不斷擴大主動公開。第九條 “公民、法人和其他組織有權(quán)對行政機關(guān)的政府信息公開工作進行監(jiān)督，并提出批評和建議?！背浞煮w現(xiàn)了憲法強調(diào)的公民權(quán)利。第五章“監(jiān)督與保障”用了8個條款，更加詳細、嚴格地規(guī)定了對未執(zhí)行信息公開的行政機關(guān)和責(zé)任人，可以予以行政處分和依法追究刑事責(zé)任。這些條文的修改和增加，將會有利于解決長期以來《公開條例》問責(zé)中存在的主體責(zé)任人職責(zé)不明等問題，將責(zé)任落到實處，促進政府機關(guān)改進工作作風(fēng)，提高工作效率。

明確信息公開主體和行政機關(guān)的協(xié)調(diào)機制及信息公開范圍，切實保障申請人及相關(guān)各方的合法權(quán)益，同時對少數(shù)申請人不當(dāng)行使申請權(quán)，影響政府信息公開工作正常開展的行為作出必要規(guī)范。此次《新條例》的修訂將會產(chǎn)生兩個積極效應(yīng)：一是分工明確、責(zé)任到位，哪些該公開，哪些不能公開，哪些需要限制，有了完備的科學(xué)程序條文，辦起事來有據(jù)可依;二是公民、法人和其他組織在要求政府信息公開時，也有了明確的允許、提倡和限制的內(nèi)容要求，可以更好地提高申請人參與申請信息公開的整體素質(zhì)，提高辦事效率。

三、增加公開內(nèi)容和渠道，強化便民服務(wù)要求

通過加強信息化手段的運用提高政府信息公開實效，切實發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。

習(xí)近平總書記在黨的十八大閉幕后的記者見面會上說：“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標(biāo)?！边@個“向往”就包括人們對社會主義民主政治生活新的更高的要求，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。為此，《新條例》的制訂充分體現(xiàn)了黨的十九大報告中的關(guān)于加強制度程序建設(shè)的重要精神。增加公開內(nèi)容和渠道，強化便民服務(wù)要求，是本次《新條例》的又一個亮點?！氨娙说氖虑橛杀娙松塘浚侨嗣衩裰鞯恼嬷B”。黨的十九大報告特別強調(diào)要加強協(xié)商民主制度程序建設(shè)。要形成完整的申請人制度程序和參與實踐，須把握好“廣泛、持續(xù)、深入”三個關(guān)鍵詞。

所謂“廣泛”，講的是參與者的廣泛性和參與討論問題的廣泛性。長期以來，不少地方也聽取人民意見，但是，這里的“人民”多數(shù)情況下是指少數(shù)精英人士，更多的普通公民是被排斥在外的;參與討論的問題也只是政府或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的問題（這些問題有一部分是與人民關(guān)心的問題相吻合的），而不是廣大人民群眾更需要和希望參與的眾多問題。這是需要改進的。所謂“持續(xù)”，講的是公民參與政治生活的連續(xù)性和一貫性，憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@里強調(diào)的“各種途徑和形式”一定是豐富多彩、人民喜聞樂見的途徑和形式，它是需要根據(jù)形勢的發(fā)展日益更新和完善的。所謂“深入”，講的是參與的力度和參與的效果。公民的參與不僅要表現(xiàn)在一定的會議、文件、文字、媒體語言和一定的活動上，更要體現(xiàn)在地方和國家的重大行政計劃、管理決策和成效之中。公民參與表達不能只在過程中，同時還要表現(xiàn)在結(jié)果上，這是對參與是否“深入”，是否有成效或成效大小的一個實踐檢驗。

《新條例》從第十九條至第四十五條用了兩個章節(jié)將“主動公開”和“依申請公開”作了分門別類、深入細致的規(guī)定。此次修訂，貫徹落實了黨中央、國務(wù)院全面推進政務(wù)公開的精神，加大了政府信息公開力度，既在公開數(shù)量上有所提升，也在公開質(zhì)量上有所優(yōu)化。如第三章從二十條到二十五條要求建立健全政府信息發(fā)布機制和提供多層次、多渠道、多形式的信息公開。第四章將主動公開的政府信息通過特別是“要求應(yīng)當(dāng)建立完善政府信息公開申請渠道，為申請人依法申請獲取政府信息提供便利”（第二十八條）。“采用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的政府信息公開工作機構(gòu)代為填寫政府信息公開申請”（第二十九條）?！靶姓C關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)”（第三十三條）?！吧暾埞_政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為其提供必要的幫助”（第四十三條）。特別是在《新條例》中有多項條文，對申請公開的時間有了更加明確合理的具體要求，以便更及時有效地回應(yīng)申請人的申請，切實發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。

獎勵和懲罰是調(diào)節(jié)社會的一個神奇杠桿，它能有效地促成系統(tǒng)成員內(nèi)部心理和思想的變化，促其產(chǎn)生組織者所期望的行為反應(yīng)，正確、高效、持續(xù)地達到組織預(yù)定目標(biāo)[5]?！缎聴l例》明確了信息公開的主體和公民的監(jiān)督權(quán)利，為上級主管部門和社會公民的監(jiān)督處罰提供了具有法律效應(yīng)的獎懲依據(jù)，定會更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權(quán)。

綜上所述，一個開放的民主社會，其公民能夠廣泛地獲取他想知道的一切信息，參與管理國家的一切事務(wù)（依照一定的法律和程序），積極性和創(chuàng)造性才能充分地發(fā)揮出來。與此同時，只有從大局和穩(wěn)定的前提出發(fā)，思考和處理一切事務(wù)，才可能取得最佳效果和長遠持續(xù)的發(fā)展。此次《新條例》的出臺，不僅將政府信息公開的工作推向前進，而且將促進政府工作部門的作風(fēng)轉(zhuǎn)變，以及工作效率的提高。

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[責(zé)任編輯：李利林]