巨災(zāi)保險保障深度貧困地區(qū)人口住房安全
——以四川省城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險為例

陳巍巍 四川銀保監(jiān)局

當(dāng)前，脫貧攻堅工作進(jìn)入決勝階段，商業(yè)保險作為金融扶貧的主力軍，在堅持保障性扶貧方面具有天然優(yōu)勢。建立商業(yè)保險參與的巨災(zāi)保險機(jī)制，運(yùn)用市場手段化解巨災(zāi)風(fēng)險，發(fā)揮金融優(yōu)勢幫助災(zāi)后重建，是賦予中國保險業(yè)的一項歷史使命。本文闡述了保險業(yè)參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作的政策背景，詳細(xì)介紹了現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險取得的成效，指出了巨災(zāi)保險發(fā)展存在的不足和下一步努力方向。

一、大力發(fā)展城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的背景簡介

全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕之路，一個也不能掉隊。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，2020年全面建成小康社會，任何一個地區(qū)、任何一個民族都不能落下。2018年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，提出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須做到“7個堅持”，其中之一為堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌。指導(dǎo)意見明確提出，未來三年要聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，著力改善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，著力解決深度貧困地區(qū)群眾的特殊困難，重點加強(qiáng)財政、金融、土地、人才和科技等各個方面的支撐保障。

2016年，央行等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，提出精準(zhǔn)對接脫貧攻堅多元化融資需求、大力推進(jìn)貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展、完善精準(zhǔn)扶貧金融支持保障措施。同年，原保監(jiān)會聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于做好保險業(yè)助推脫貧攻堅工作的意見》，要求保險業(yè)精準(zhǔn)對接脫貧攻堅多元化的保險需求，努力實現(xiàn)貧困地區(qū)保險服務(wù)到村到戶到人，對貧困人口“愿保盡?！?。2018年，人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，要求保險業(yè)創(chuàng)新保險產(chǎn)品，提高深度貧困地區(qū)保險密度和深度。

多年來，四川保險業(yè)按照中國銀保監(jiān)會和四川省委、省政府的各項決策部署，在商業(yè)保險助力精準(zhǔn)脫貧工作方面持續(xù)發(fā)力，大力發(fā)展城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險，有效防止“因災(zāi)返貧、因病返貧”現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)一步解決了自然災(zāi)害和意外事故帶給貧困人口的二次負(fù)擔(dān)。按照當(dāng)前脫貧攻堅工作“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險較好貼合深度貧困地區(qū)“住房安全有保障”的基礎(chǔ)性脫貧需求，順利保障和實現(xiàn)了貧困人口“居者有其屋”的政策目標(biāo)。

二、巨災(zāi)保險保障深度貧困地區(qū)的基本情況

2017年，政府工作報告提出力爭農(nóng)村貧困人口再減少1000萬的宏偉目標(biāo)。目前，四川省尚有45個深度貧困縣，3993個貧困村，73.9萬戶建檔立卡貧困戶，絕大多數(shù)分布在國務(wù)院確定的甘孜、阿壩、涼山三個深度貧困地區(qū)。此類人群抗風(fēng)險能力較差、可支配收入較低、購買力較為薄弱，幫助該類人群順利脫貧成為黨和政府脫貧攻堅工作的重點，也成為金融助推脫貧工作的主攻方向。

“金融扶貧，保險先行”，扶危濟(jì)困是保險業(yè)的“立業(yè)之本”，也是商業(yè)保險具備的天然優(yōu)勢，為甘孜、阿壩和涼山的貧困人口提供商業(yè)保險保障，成為四川保險業(yè)響應(yīng)脫貧攻堅號召、助力深度貧困地區(qū)脫貧的重要目標(biāo)。2015年以來，四川省開始推行城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險工作，實現(xiàn)貧困人群住房安全保障成為巨災(zāi)保險的首要任務(wù)，也是當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)過不懈努力，由四川省、市、縣三級財政出資為農(nóng)村散居五保戶、城鄉(xiāng)低保對象、貧困殘疾人三類人群提供住房安全基礎(chǔ)保障，從而徹底改變以往貧困人群因為經(jīng)濟(jì)原因無法參加商業(yè)保險，因為無法得到災(zāi)后補(bǔ)償而導(dǎo)致災(zāi)后返貧的惡性循環(huán)。

四川省巨災(zāi)保險項目以深度貧困地區(qū)人口的住房安全為突破口，實現(xiàn)了政府扶貧資金和金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合，成為新時期運(yùn)用金融手段防范化解重大自然災(zāi)害風(fēng)險的重要體現(xiàn)，也成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。2016年、2017年和2018年，四川巨災(zāi)保險項目分別為三州（甘孜、阿壩、涼山）深度貧困地區(qū)47784戶、53173戶、53780戶貧困戶提供住房安全保障，省、市、縣三級財政累計出資1668萬元支持深度貧困地區(qū)居民參保。

三、貧困地區(qū)開展巨災(zāi)保險的主要成效

一是徹底解決貧困人口住房安全的后顧之憂。通過不懈努力，四川巨災(zāi)保險在基層農(nóng)村成功幫助貧困人群實現(xiàn)脫貧、減貧、增收，特別是在消除老百姓的因災(zāi)返貧顧慮方面，巨災(zāi)保險為貧困群眾的住房安全提供保障，徹底改變以往貧困人群通過增加儲蓄以抵抗自然災(zāi)害和疾病意外導(dǎo)致的返貧問題。巨災(zāi)保險不僅解決了深度貧困地區(qū)居民住房安全問題，而且徹底消除了貧困戶因為擔(dān)心家庭財產(chǎn)損失而不敢投資、不敢創(chuàng)業(yè)、不敢外出的顧慮，從而有效激發(fā)貧困地區(qū)群眾的干事創(chuàng)業(yè)熱情，有效提升貧困人口各項財產(chǎn)性和勞動力收入。

二是幫助地方政府有效提升基層治理效率。巨災(zāi)保險有效保障了貧困人群“居者有其屋”，有力改善了貧困人口的安居狀態(tài)和生活條件，為穩(wěn)定地方社會治安、化解基層矛盾糾紛起到了重要作用。承辦機(jī)構(gòu)通過先天具有的防災(zāi)減損職能積極開展住房安全風(fēng)險排查，通過農(nóng)村危房改造和潛在危房加固降低了貧困人群面臨的房屋倒塌危險?？傮w來看，巨災(zāi)保險已經(jīng)連同其他商業(yè)保險項目，成為地方政府提升基層地區(qū)治理體系和治理能力的有效抓手，成為支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步有效實施的重要途徑。

三是合理優(yōu)化貧困人口的精準(zhǔn)脫貧工作流程。巨災(zāi)保險積極對接精準(zhǔn)脫貧工作機(jī)制，在貧困戶篩選、參保人群定位、貧困信息采集、經(jīng)濟(jì)收支普查等方面取得一定進(jìn)展。通過基層機(jī)構(gòu)對貧困人群的定期梳理、排查和投保，幫助地方政府實時了解每戶貧困家庭的收支情況，從而實現(xiàn)貧困人群精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)扶貧。依托遍布城鄉(xiāng)的保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為貧困人群提供政策宣講和災(zāi)情預(yù)防，進(jìn)一步幫助政府精準(zhǔn)識別貧困人群。承辦機(jī)構(gòu)的專業(yè)定損設(shè)備和查勘團(tuán)隊能夠配合政府部門第一時間開展貧困人群房屋災(zāi)害損失評估鑒定，進(jìn)一步提升災(zāi)后恢復(fù)重建效率。

四、巨災(zāi)保險落實中的主要不足

一是巨災(zāi)保險共保體機(jī)制有待進(jìn)一步完善。目前地震巨災(zāi)保險采取34家財產(chǎn)險公司共保模式，份額劃分過度分散導(dǎo)致共保體成員展業(yè)積極性不足，根據(jù)上海保交所數(shù)據(jù)，2018年共保體成員僅有不到三分之一的成員實現(xiàn)出單，其中排名前三的成員合計出單數(shù)量超過99%，剩余成員單位展業(yè)積極性不足。二是巨災(zāi)保險需要進(jìn)一步融入政策體系。巨災(zāi)保險作為一項長期系統(tǒng)工程，需要將巨災(zāi)保險納入地方政府整體規(guī)劃，唯有通過融入地方政府的政策體系才能幫助巨災(zāi)保險更好發(fā)揮風(fēng)險保障和穩(wěn)定社會的作用。三是巨災(zāi)保險產(chǎn)品設(shè)計有待進(jìn)一步豐富。目前行業(yè)示范性條款設(shè)定的保障額度為農(nóng)村居民每戶房屋保額2萬元，與深度貧困地區(qū)居民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)生活需要的資金投入尚存較大差距，人民群眾日益增長的保險需求有待進(jìn)一步得到滿足。

五、政策建議

一是持續(xù)豐富巨災(zāi)保險的保障機(jī)制和保障內(nèi)容。地震災(zāi)害高發(fā)地區(qū)往往分布于深度貧困地區(qū)，貧困人口收入水平有限，保險購買力較弱，巨災(zāi)保險供需矛盾突出。巨災(zāi)保險應(yīng)當(dāng)作為服務(wù)國家防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)和現(xiàn)代化社會治理的重要手段，不斷降低產(chǎn)品定價，積極引入社會資金，持續(xù)豐富產(chǎn)品體系，擴(kuò)充產(chǎn)品保障內(nèi)容，迎合高層次消費需求，滿足差異化市場需要。

二是積極主動融入國家整體防災(zāi)減災(zāi)體系。巨災(zāi)保險工作充分承接政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀需求，將救災(zāi)資金壓力轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)機(jī)構(gòu)，是市場化運(yùn)作機(jī)制在完善災(zāi)害治理能力現(xiàn)代化和防災(zāi)減災(zāi)體系的重要體現(xiàn)。巨災(zāi)保險要不斷融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，積極爭取政府支持，通過強(qiáng)制保險、稅收優(yōu)惠、風(fēng)險兜底和保費補(bǔ)貼等手段鼓勵供應(yīng)、刺激消費、提高資源效率，實現(xiàn)巨災(zāi)保險與防災(zāi)減災(zāi)體系的有機(jī)融合，為減輕地方政府的防災(zāi)減災(zāi)壓力承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。

三是廣泛開展各類社會宣傳，營造有利環(huán)境。改變“輸血式扶貧”和“造血式扶貧”的相互地位，從根本上解決貧困人口的脫貧顧慮，從機(jī)制上激發(fā)貧困人口的脫貧動力，需要政府部門精準(zhǔn)施策、多項施策、有效施策。放眼全國，四川巨災(zāi)保險工作取得的成效離不開高效而廣泛的社會宣傳，下一步應(yīng)借助公眾宣傳、官方推動、市場發(fā)力等手段大力宣傳巨災(zāi)保險在國民經(jīng)濟(jì)中的重要作用，堅持金融扶貧在前、政府保障在后，通過商業(yè)保險的杠桿作用徹底化解制約貧困地區(qū)發(fā)展的頑疾。