分離與重構:放管服改革視閾下的社會組織

黃建

摘要：簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務（簡稱“放管服”）是國務院推進行政體制改革，重塑政府、市場和社會新型治理架構的重大舉措。放管服改革除了科學厘定政府和市場邊界，深度激發(fā)市場活力外，也為社會治理和社會組織的發(fā)展提供了優(yōu)質的環(huán)境和資源支持。行業(yè)協(xié)會作為社會組織的典型代表，是政府和市場關系良性互動的重要連接帶，在構建新型政社關系中發(fā)揮著風向標之作用。充分依托政府放管服的改革整體要求和推進路徑，依法明確行業(yè)協(xié)會的治理角色和職能內(nèi)容，打造政會之間的權責清晰、合作共贏的治理關系，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：放管服;政會關系;行業(yè)協(xié)會;脫鉤

簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務（簡稱“放管服”）是國務院推動政府改革的“先手棋”，也是本輪行政體制改革制勝的“關鍵招”，更是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的“大舉措”。作為集內(nèi)涵式、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性為一體的“政府再造”，放管服改革的全面推進將打破長期以來所形成的以行政為主導的權力配置、運行模式，整體重塑政府、市場、社會三元均衡之治理架構，促使市場活力和社會創(chuàng)造力持續(xù)迸發(fā)。其中，除了各類市場主體將獲得更優(yōu)質的競爭環(huán)境和更自主的發(fā)展空間外，以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織亦將獲取更多的發(fā)展機遇和改革資源。

一、概念框架

放管服改革是一場政府“刀刃向內(nèi)”的“削權革命”，其本質上是從權力本位向權利本位的邏輯回歸。其中，“放”的核心在于政府角色重塑，即以 “松綁”“解絆”“挪位”為基礎，重點解決政府行政權力過大和過分集中的問題，減少沒有法律依據(jù)和授權的行政權，破除傳統(tǒng)政府與審批發(fā)證相關聯(lián)的尋租權力和不當利益，厘清多部門重復管理的行政權。而“管”關鍵在于政府轉型，即政府要創(chuàng)新監(jiān)管理念和模式，利用新技術強化監(jiān)管體制機制創(chuàng)新，落實監(jiān)管責任。政府要糾正長期以來的監(jiān)管錯位，變嚴管市場準入為注重秩序維護;改進監(jiān)管體系，建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管體系和統(tǒng)一、權威的監(jiān)管制度;運用現(xiàn)代信息技術，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”“兩隨機、一公開”等新興的監(jiān)管方式，實現(xiàn)公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管的協(xié)同優(yōu)化。所謂“服”指向政府的改革目標。即政府要持續(xù)提高行政辦事效率，為人民群眾提供更加充裕和優(yōu)質的公共產(chǎn)品和服務。包括提供便捷高效的政務服務、為“雙創(chuàng)”營造良好的生態(tài)環(huán)境以及打造全國一體化的政務服務平臺等內(nèi)容。再造服務流程、整合服務資源、共享信息數(shù)據(jù)、增強功能聯(lián)動性是其重點[1]。當前，盡管放管服改革已取得了階段性勝利，但未來的改革阻力和難度依舊存在，其中既有縱向頂層設計“最先一公里”、中觀地方部門執(zhí)行的“中梗阻”，以及微觀基層落實“最后一公里”等的貫通整合，也有橫向多元邏輯關系和關鍵節(jié)點的系統(tǒng)聯(lián)動。為此，在改革中必須始終遵循問題導向和民生立場的基本準則，強化縱合橫通、集成平衡的改革思維，做好簡政放權的“減法”、創(chuàng)新監(jiān)管的“加法”，以及優(yōu)化服務的“乘法”的復合“運算”，方可最終實現(xiàn)改革目標、資源、路徑的有機統(tǒng)一。

行業(yè)協(xié)會作為政府職能轉變和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)物，是我國社會治理領域代表性、關鍵性的社會組織，其改革和發(fā)展很大程度折射出我國政社關系的變遷之規(guī)律。通常而言，行業(yè)協(xié)會是指由某個行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主體自愿參加、以保護和促進會員利益為目標的經(jīng)濟類社團組織[2]（P1）。作為彌補政府和市場治理雙重失靈的重要主體，行業(yè)協(xié)會在提供服務、反映訴求和規(guī)范行為等方面發(fā)揮著不可或缺的職能。改革開放40年來，中國社會歷經(jīng)了不可逆轉的“權力分裂”過程，期間基于不同權力來源，行業(yè)協(xié)會的生發(fā)也存在體制內(nèi)外各異的路徑和模式。其中，體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會主要脫胎于政府部門，由行政主導和放權推動轉變而成，其與政府部門具有天然的依附關系，甚至一度成為政府的“翻版”或職能延伸。為此，為消除行業(yè)協(xié)會作為“二政府”的角色偏差和職能錯位，自20世紀90年代初期以來，中央政府自上而下啟動了七輪行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革[3]。尤其2015年頒布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）更是對政會如何劃清邊界、管辦如何規(guī)范分離進行了系統(tǒng)化體制設計和制度安排。目前，該方案正在分層次、有側重地從中央到地方壓茬推進。但受傳統(tǒng)權力主導思維和長期資源依賴關系的影響，改革過程阻力重重。與之相對應，體制外的行業(yè)協(xié)會主要源自經(jīng)濟轉型發(fā)展和企業(yè)維權、利益表達的客觀訴求，屬于自下而上的市場內(nèi)生之類型。該類型的行業(yè)協(xié)會具有較強的民間性、經(jīng)濟性和服務性，為其會員提供優(yōu)質高效的“俱樂部”產(chǎn)品是其核心優(yōu)勢和立會之本，社會合法性較高，亦是未來行業(yè)發(fā)展的方向所在。然而其總體的體量相對較小，并且在實際運作中往往存在行政認同度偏低、法律政策供給不足、資源汲取力偏弱等困境，實難與政府形成長效化的互動邏輯，在與體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會的競爭中整體處于劣勢。全面推進放管服改革對于行業(yè)協(xié)會良性、健康發(fā)展具有深遠的價值。作為政社、政會關系重構的主導力量，唯有政府簡政放權，做到寬放，方能科學厘定行業(yè)協(xié)會角色定位和職能空間;唯有政府公平監(jiān)管，做到善管，方可實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會規(guī)范運行和有序競爭;唯有政府高效服務，做到優(yōu)服，方能保證行業(yè)協(xié)會聚焦主業(yè)和自治發(fā)展，最終推進政社分開、權責明確、依法自治現(xiàn)代社會組織體制構建之目標。

二、問題框架

黨的十八大以來，中央高度重視社會組織體制改革和創(chuàng)新，并將成熟的商協(xié)會體系定位為國家治理體系現(xiàn)代化的重要“標識”，為行業(yè)協(xié)會營造了良好的發(fā)展環(huán)境。伴隨2015年《方案》的出臺，行業(yè)協(xié)會改革的目標和原則進一步明晰，機構、職能、資產(chǎn)財務、人員管理以及黨建外事事項等五個方面的分離脫鉤改革全面啟動，旨在從根本上切斷行業(yè)協(xié)會與行政機關之間的利益鏈條和交易暗道，推動其向市場化、社會化和服務化發(fā)展的目標轉型。目前，圍繞《方案》的要求，中央各部門跟進式地出臺了一系列保障脫鉤和規(guī)范工作的配套舉措，并對全國性行業(yè)協(xié)會實施了三批接續(xù)的改革試點，420多家行業(yè)協(xié)會商會納入其中。截至2017年1月，首批試點中的132家全國性行業(yè)協(xié)會商會已完成了與政府的脫鉤[4]。與此同時，地方政府在“先立后破”“政策先行”的基本思路指導下，結合實際持續(xù)推出脫鉤改革的配套辦法和實施細則，不少省份的第一批試點工作已經(jīng)基本完成且階段性成果顯著。然而，脫鉤改革畢竟是對傳統(tǒng)政社利益格局和權力配置的深度調(diào)整，改革之路必然難以平坦。

（一）政會脫鉤的實效有待于深化

脫鉤改革旨在打破傳統(tǒng)政會之間的權力依賴、利益勾連和資源輸送模式，這必然需要政府具備“壯士斷腕”的魄力。然而，現(xiàn)實中作為主管部門，政府自然不愿真正割舍其與行業(yè)協(xié)會的各種利益聯(lián)系，也難以真正接受行業(yè)協(xié)會作為與己平權治理主體存在的客觀現(xiàn)實。因此，在改革中其往往采用拖延、變異或隱蔽等方式繼續(xù)“維系”其間非正當利益耦合關系。比如，在行政審批制度改革中，雖然一些行政機構表面上將權力授予行業(yè)協(xié)會，但實際上依然利用其優(yōu)勢地位對其加以控制，或在政策和資源供給上不予配套，導致行業(yè)協(xié)會的應有權利無法兌現(xiàn)。又如，盡管政府在形式上取消了行業(yè)協(xié)會中的領導兼職，機構設置名義上改變了主管關系，經(jīng)費也不再直接撥入，但在過渡期內(nèi)依然利用其資源分配之優(yōu)勢，把持會內(nèi)關鍵權力和行動資源，對行業(yè)協(xié)會暗中操控，導致脫鉤與變相脫鉤、明脫實不脫的博弈轉入“地下”并更加激烈。再如，盡管從目標和原則上脫鉤改革對“厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會的職能”（劃清邊界）、“剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能”（權限回收）、“加快轉移適合由行業(yè)協(xié)會承擔的職能”（權力轉移）都已明確，但由于實施標準和制度配套建設的整體滯后，不同類型的權責清單并未能清晰設定，政府在權力劃進轉留中依然保留著諸多選擇性轉移和僭越的空間，導致相關行業(yè)協(xié)會雖已完成去行政化工作，但事實上日常幾乎沒有承擔功能性事務，成為所謂的“僵尸協(xié)會”[3]。如此一來，改革的成效難以保障。

從行業(yè)協(xié)會一側分析，其對改革也存在矛盾心態(tài)和取向。脫鉤屬于行政推動式“強制性制度變遷”，因此改革的主要動力機制和來源并非行業(yè)協(xié)會或行業(yè)企業(yè)本身[5]。在中央嚴格的時間表和路線圖之安排下，脫鉤分離的任務必須 “硬性”完成，如此亦導致不同行業(yè)協(xié)會在適應性和配合度方面客觀存在差異。最為典型的便是全國性行業(yè)協(xié)會。其大多由經(jīng)濟管理職能部門和政府機構直接轉變而來，且被賦予了原政府部門的行業(yè)管理職能[6]（P11-12）。特殊的生發(fā)路徑，長期的行政邏輯，導致該類“紅頂”協(xié)會與行政機關管理權限趨同、管理模式類似，在脫鉤前享受著較高的壟斷待遇并坐擁各類行政資源，因此其對脫鉤改革存在“本能”的抵觸和排斥，實踐中消極脫鉤、拖延自治屢禁不止。一旦缺乏剛性規(guī)范之監(jiān)督，改革便很可能流于形式甚至反彈倒退。與之不同，市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會對改革存在復雜的認知和預期，對改革的態(tài)度 “若即若離”。一方面該類行業(yè)協(xié)會支持改革，期待改革能為其提供平等的法律地位、公平的競爭環(huán)境以及明確的職能內(nèi)容;另一方面，該類行業(yè)協(xié)會擔心一旦政社完全分離，便更無機會和途徑獲得行政機關和體制內(nèi)的關注和支持，自身的發(fā)展難題將愈發(fā)凸顯。然而，脫鉤改革多是在行政推動下采用“千篇一律”和“大水漫灌”之通約模式，往往難以充分挖掘和分析不同類型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展訴求，亦很難提供針對性和類型化的改革舉措。多數(shù)文件只是將重心放在對中央改革方案同步部署和落實之上，為此客觀上也難以確保改革的目標切實落地。

（二）脫鉤后行業(yè)協(xié)會依舊面臨發(fā)展危機

由于我國大多數(shù)行業(yè)協(xié)會來源于政府職能轉移，行政型塑和資源依賴導致其發(fā)展往往呈現(xiàn)出“先天不足、后天失調(diào)”的典型特點。脫鉤改革后，伴隨著政社依附關系的消解以及資源的分離，必將短時間內(nèi)加劇行業(yè)協(xié)會政策供給和資源匱乏的緊張程度，遂使得相當數(shù)量的行業(yè)協(xié)會發(fā)展面臨重重困境。

一是合法性危機。行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤前，雙重（登記主管部門、業(yè)務主管部門）管理體制以及官員兼職的慣例使得行業(yè)協(xié)會具備較強的政治和行政合法性。而關系一旦分離，計劃經(jīng)濟時代 “強制性權威”的色彩嚴重弱化，合法性從理論上消失，行業(yè)協(xié)會整體的發(fā)展思路和運行邏輯必然發(fā)生根本性轉變。尤其是脫鉤改革后官辦行業(yè)協(xié)會的“臍帶”聯(lián)系和資源供給將被斬斷，唯有將發(fā)展目標聚焦在面向市場、服務會員和行業(yè)治理之上，即讓“會員邏輯”成為其運行的基本導向，方可獲得長久發(fā)展[7]。但對于剛剛“獨立”發(fā)展的多數(shù)行業(yè)協(xié)會而言，短時間內(nèi)做如此深度的轉變定然絕非易事。

二是行動資源危機。首先，行業(yè)協(xié)會普遍面臨著資金、經(jīng)費和人力資源的較大缺口。脫鉤分離改革導致行業(yè)協(xié)會喪失了政府財政的穩(wěn)定支持和經(jīng)費供給，依托行政背景收取會費比例和數(shù)量也大幅下降。加之行業(yè)協(xié)會長期以來收入結構單一，通過行業(yè)服務、行業(yè)資訊以及行業(yè)培訓獲取收入的籌資能力整體偏弱等因素的綜合影響，資金風險壓力增大[8]。人才是協(xié)會發(fā)展的重要資源。在脫鉤改革前，官員兼職和人員分流成為行業(yè)協(xié)會人員尤其是管理層的主要來源。當然，這種制度安排很大程度加劇了管辦不分的行政色彩，但客觀上為政會的關聯(lián)、互動提供了較為直接和可靠的機制。并且一些管理人員由于熟諳行業(yè)運行和管理的規(guī)律，頗具專業(yè)性和職業(yè)化，亦能為協(xié)會的治理服務作出關鍵的設計。分離改革后由于嚴格斬斷人事安排的通道，協(xié)會也必然在人事供給上出現(xiàn)重大“斷裂”，人才短缺矛盾愈發(fā)凸顯。其次，分離后政策配套保障不足。近年來，購買服務日益成為政府向協(xié)會提供支持的主要方式。但由于制度設計不完善，對象不明確，服務內(nèi)容狹窄，資金保障以及質量監(jiān)督機制未能跟進等多重因素的影響，嚴重減損了購買服務的支持質效。同時，在諸如稅收優(yōu)惠、金融支持、辦公設施、場所安排等方面，也未能及時建立系統(tǒng)化的配套政策和銜接機制，導致行業(yè)協(xié)會普遍面臨著缺人辦事、缺錢辦事、缺房辦事等客觀狀況。再次，內(nèi)部管理資源支持度偏低。當前，相當數(shù)量行業(yè)協(xié)會在內(nèi)部管理上仍習慣于行政化或半行政化的運行模式，與真正意義上的法人治理結構和運行邏輯之要求相去甚遠。內(nèi)部治理結構殘缺，治理規(guī)范失靈、治理目標錯位等現(xiàn)象普遍存在。市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會盡管與官辦行業(yè)協(xié)會的資源供應模式和人力資源管理方面存在差異，但在資金經(jīng)費短缺、人才資源匱乏、支持機制缺失、內(nèi)部治理模式滯后等方面異曲同工。

（三）脫鉤改革中的監(jiān)管空檔客觀存在

脫鉤改革后，傳統(tǒng)的行政性監(jiān)管模式將消除，新型監(jiān)管模式得以系統(tǒng)重構。但在模式轉型中，往往會出現(xiàn)監(jiān)管之“真空”現(xiàn)象。改革突破了雙重管理的傳統(tǒng)體制，推動了“一業(yè)多會”的試點工作，為行業(yè)協(xié)會的生成和發(fā)展進行了實質性的“解套”。但隨著相關登記管理事項統(tǒng)一轉交民政部門扎口管理，給后者帶來了巨大的監(jiān)管壓力和難度。僅以注冊登記為例，經(jīng)統(tǒng)計我國目前各類社會組織登記管理機關（民政部門）僅有編制3362個，依法登記的社會組織卻達51萬多個，平均每人要管理150多個社會組織，監(jiān)管主體和對象比例嚴重失衡[9]。除此之外，由于長期以來行業(yè)協(xié)會發(fā)展主要依靠政府（主管部門）的外部監(jiān)管，導致其內(nèi)部的監(jiān)管機制嚴重滯后，甚至一些行業(yè)協(xié)會在監(jiān)事會和基本財務審計制度的構建上都是空白。因此，在短期內(nèi)無論是民政部門財務、項目、籌款等監(jiān)督機制健全，還是行業(yè)協(xié)會自身內(nèi)部控制和監(jiān)督制度完善都是難以實現(xiàn)的，而這一“空檔期”往往會導致其內(nèi)部治理秩序失范，以及各類不當和違法行為的發(fā)生。此外，脫鉤改革后，伴隨大量行業(yè)協(xié)會的成立，不同的行業(yè)類別和屬性亦會對監(jiān)管的項目和方式產(chǎn)生更加復合化和針對性的訴求，同時對市場多部門監(jiān)管的協(xié)同化、專業(yè)化之要求會相應提升。

三、對策框架

行業(yè)協(xié)會各類難題的突破以及在后脫鉤時期的健康發(fā)展都與政府放管服改革的質量和效果息息相關。為此，政府理應在以下三方面重點發(fā)力。

（一）重構新型的政會關系

脫鉤改革要求政府部門和行業(yè)協(xié)會間徹底清除主辦、主管、聯(lián)系、掛靠等行政隸屬和依附關系，革除以往各種權力交互勾連、利益違法輸送之痼疾，根本扭轉政會不分和管辦混同之現(xiàn)象，做到放得徹底且有序。

本著“先立后破”的原則，依法對行業(yè)協(xié)會進行角色定位。脫鉤改革前官辦行業(yè)協(xié)會在依附—庇護—依賴的畸形關系下，根本無法談及角色定位與權責分離，導致各種權力尋租、利益交互之情況屢屢發(fā)生。體制外行業(yè)協(xié)會則是市場內(nèi)生的“邊緣角色”，由于缺少政府的行政合法性認可以及制度化鏈接，現(xiàn)實中難以獲得穩(wěn)定的行動資源和平權地位，導致服務能力有限、自治功能弱化。而過分強調(diào)會員邏輯和企業(yè)利益，也容易走向會員利益絕對至上的極端，甚至出現(xiàn)為了會員利益而非法共謀損害公共利益或相關群體利益的情況。為了突破上述困境，就必須在放管服改革視閾中，通過立法對脫鉤后行業(yè)協(xié)會的角色和屬性進行界定，從內(nèi)部互益和外部公益的雙重維度加以厘定。一方面，行業(yè)協(xié)會要為行業(yè)企業(yè)提供組織化的代表和維護機制，為會員提供優(yōu)質、高效的行業(yè)服務和“俱樂部”產(chǎn)品，筑牢其生存和發(fā)展之基。另一方面，行業(yè)協(xié)會應當作為政府與市場雙重治理失靈的矯治力量，黏合政府、企業(yè)之間良性互動關鍵主體，應為地方公共治理結構的優(yōu)化提供保障，并以此獲取治理身份和公共行動資源。雙重定位相輔相成，共同塑造了行業(yè)協(xié)會法定新方位，即作為非營利性的公益性組織，兼具會員邏輯和行業(yè)邏輯，以追求行業(yè)整體利益為最高目標[10]。在此基礎上，通過提升法律位階、完善權責體系為其確權賦能。

打造 “放轉”清單，規(guī)范職能疆域。脫鉤分離、職能轉移是一個雙向交互的過程，要使脫鉤改革真正落到實處，實施“去行政化”的“五大分離”項目固然重要，但更為關鍵的是政府權力向行業(yè)協(xié)會分放、轉移，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會分離后角色、職能和資源的有效匹配。政府要切實做到有所為而有所不為，該管的管好管住，該放的徹底放到位。即建立并公開權力清單和職能清單，將適合由行業(yè)協(xié)會承擔的職能交還后者，將不適合行業(yè)協(xié)會承擔的職能予以保留。按照職能外部性和專業(yè)性的雙重維度和差異配比關系，做好政府、行業(yè)協(xié)會以及協(xié)會會員內(nèi)部的職能劃定[11]。

1.將外部性和行業(yè)公共性較強的事務明確為政府職能。政府要將職能履行聚焦在行業(yè)協(xié)會發(fā)展環(huán)境的營造、發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃、政策制度的優(yōu)化以及重大項目的標準打造之上，為協(xié)會的發(fā)展提供組織保障、資源支持，在社會資源整合以及經(jīng)濟資源集中方面發(fā)揮主導作用，徹底消除“管辦不分”的角色沖突。加強對協(xié)會的宏觀引導，協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會與各類治理主體、行業(yè)協(xié)會之間以及行業(yè)協(xié)會與商會之間運行邊界和互動邏輯，搭建政會合作的平臺，落實培育和扶持政策，拓展協(xié)會的發(fā)展空間和治理能力。此外，政府還要在關系國計民生的重大行業(yè)的技術和產(chǎn)品研發(fā)上履行好管理和統(tǒng)籌職能。

2.將專業(yè)性強而外部性較弱的行業(yè)互益性事務依法轉移于行業(yè)協(xié)會。一是明確行業(yè)協(xié)會的服務“天職”。即依法賦予其各類行業(yè)集體產(chǎn)品和非集體產(chǎn)品的提供權，并給予資源和制度保障。明確授予行業(yè)協(xié)會參與政府決策、改善行業(yè)形象、塑造行業(yè)信譽、倡導社會責任、構建和諧關系的治理職能，保障其開展行業(yè)調(diào)研、發(fā)布行業(yè)信息、組織行業(yè)活動、制定行業(yè)標準、建設行業(yè)資源、開展法律咨詢、指導企業(yè)經(jīng)營的法定主體地位。二是嚴格落實行業(yè)協(xié)會的“代表”權利。通過授權確保協(xié)會成為行業(yè)整體利益和會員利益的代表者和代言人，包括組織化反映會員訴求、制度化溝通博弈、協(xié)助會員維權救濟、政策實施效果評估以及應對國際貿(mào)易摩擦等。三是充分保障行業(yè)協(xié)會“協(xié)調(diào)”的職能。授予行業(yè)協(xié)會在行業(yè)治理中協(xié)調(diào)、規(guī)制之權力，維護業(yè)內(nèi)和會內(nèi)的正常秩序。具體包括：制定行規(guī)行約與行業(yè)行為規(guī)范、從業(yè)資質審查、產(chǎn)品質量監(jiān)督認證、知識產(chǎn)權保護以及對破壞競爭秩序、損害行業(yè)整體利益等行為的監(jiān)管和處置等[2]（P3）。

3.明確政府和行業(yè)協(xié)會應予配合履行之職能。職權分離和邊界劃分絕非意味著政社之間便“涇渭分明”“兩路分途”，“分離”是為了更好地實現(xiàn)政會在職能清晰、權責明確基礎上的深度合作和協(xié)調(diào)優(yōu)化，形成協(xié)同解決各類市場經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展問題的長效化機制。但必須對合作事項的種類、內(nèi)容、權責邊界、方式等加以規(guī)范界定，對行業(yè)協(xié)會接受政府授權和委托之事項，須嚴格實施準入機制，經(jīng)行業(yè)協(xié)會同意后方可“進入”，并且要依法按照“權隨則走”“費隨事轉”的原則提供資源支持，防止政府利用合作和委托的名義“侵占”或“干預”協(xié)會的職能行使，并切實保障其法律申訴和救濟權利。

在角色分離、職權劃轉、職權合作的清單打造中要綜合考慮各方主體不同之特性，科學引入第三方評估機制，系統(tǒng)梳理、嚴格監(jiān)控以防范政府在職權轉移時發(fā)生的變形、異化和虛化，特別防范政府僅將名義上、淺層次、邊緣化的職能選擇性轉移的現(xiàn)象。在制度設計上要充分考慮權力分放后承接主體的接納性、銜接度和轉化力，確保接放有序、有度、有效。在此期間，行業(yè)協(xié)會也不能被動坐等，要依照法律規(guī)定主動整理和優(yōu)化自身的權責體系，積極剝離各項行政衍生性職權，完善其治理體系和治理結構，為職能的承載和履行打好基礎。

（二）構建科學的監(jiān)管體系

脫鉤不等于脫管，構建現(xiàn)代化的監(jiān)管體制是推進行業(yè)協(xié)會轉型發(fā)展的堅實保障。為此，政府一方面要從經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)運行的微觀領域“全身而退”，另一方面要在環(huán)境維護和秩序規(guī)制方面“全力以赴”，做到管得規(guī)范且有效。

1.監(jiān)管定位。行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管體制是政府對社會組織發(fā)展的規(guī)范監(jiān)督和風險控制模式的典型體現(xiàn)。按照中央創(chuàng)新監(jiān)管的基本要求，行業(yè)協(xié)會監(jiān)管體制改革應當圍繞“社會組織發(fā)展為目標，規(guī)范監(jiān)管為手段，控制風險為限度”的核心內(nèi)容實施[12]（P87-88）。政府要為行業(yè)協(xié)會的培育發(fā)展、職能發(fā)揮提供明確、嚴謹和周密的規(guī)則標準和政策安排，改變傳統(tǒng)對行業(yè)協(xié)會控制、防范的思維慣性，變嚴格控制的雙重管理為包容審慎的合法合規(guī)性監(jiān)管。在規(guī)范監(jiān)管方面要始終堅持以法律法規(guī)為核心、以行為評判為標準的原則，高度重視監(jiān)管行為的合法與合規(guī)性，科學評估外部法律實施之效果，防止臨時性、變動性和應急性的傳統(tǒng)監(jiān)管機制缺陷。風險控制作為政府監(jiān)管的底線，應秉持以行業(yè)協(xié)會日常行為監(jiān)管為基本內(nèi)容，以現(xiàn)實政治與社會風險為管理標準的基本原則。同時，政府應深度結合變革時代新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)行業(yè)管理模式挑戰(zhàn)之現(xiàn)實，在行業(yè)協(xié)會的風險控制中進行包容審慎的探索，既在監(jiān)管中對其創(chuàng)新加以支持、保護，防止統(tǒng)制管死;又要深入研究、前瞻預測，防范出現(xiàn)偏差和風險。當然，對那些政治潛在風險大、有可能造成不良社會后果的行業(yè)管理行為，則要嚴格加以懲處。此外，控制風險包括對行業(yè)協(xié)會各類違法違規(guī)行為的監(jiān)管和懲治。比如，行業(yè)協(xié)會作為生產(chǎn)者同盟，相互串通操縱市場價格;強制性收費，制售假冒偽劣，損害消費者利益之行為。又如，行業(yè)協(xié)會作為資方惡意聯(lián)合，損害勞動者利益;為維護業(yè)內(nèi)利益，損害公共利益的行為。再如，行業(yè)協(xié)會利用其壟斷地位通過固定價格、限制產(chǎn)品數(shù)量、分割市場等方式聯(lián)合限制競爭，擾亂正常市場競爭秩序，以及利用行政權力尋租，向企業(yè)會員進行違規(guī)認證、違法評比、違法收費、違法排名等，從而確保行業(yè)協(xié)會依據(jù)其法律定位規(guī)范運行。

2.模式創(chuàng)新。在放管服改革視閾下，監(jiān)管模式的創(chuàng)新要遵循公正性、綜合性、公開性相結合的要求。其一，“公正性”要求在降門檻、同規(guī)則、同待遇上下功夫。取消傳統(tǒng)的雙重管理體制和“一業(yè)一會”的競爭限制模式，弱化政府資格審查和認定，徹底消除登記部門和業(yè)務主管部門雙重審核方可準入的“高門檻”，為行業(yè)協(xié)會的組建和發(fā)展掃清制度障礙。實現(xiàn)事前、事中、事后的監(jiān)管全程貫通，將監(jiān)管重心從事前向事中和事后轉移。強化合法合規(guī)性監(jiān)管機制建設，防范政府監(jiān)管越界、侵蝕協(xié)會自治權等行為發(fā)生。按照“寬進嚴管”的基本原則，降低行業(yè)協(xié)會登記準入門檻，擴大民政部門直接登記范圍，完善各部門分工審核，加強中后端的監(jiān)控和懲治力度。對行業(yè)協(xié)會日常運作中違反法律和章程規(guī)定的行為，查證核實后依法嚴厲懲戒。同時，常態(tài)化監(jiān)督協(xié)會信息公開、決策民主、規(guī)范運行、內(nèi)部控制的質效。對于長期不開展協(xié)會活動、不接受職能部門管理的協(xié)會依法予以查處，對因自愿、合并或分立、責令關閉撤銷等原因解散的協(xié)會，依法履行退出監(jiān)管和清算監(jiān)督。破除“一業(yè)一會”的限制競爭模式，充分保障行業(yè)協(xié)會在同一規(guī)則下平等競爭和發(fā)展之權利。其二，“綜合性”要求反映在監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容的復合上，即建立黨委領導、政府各部門聯(lián)合監(jiān)管的體制機制。加強黨對行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的全面領導，充分發(fā)揮黨在政會關系中把關定向、組織協(xié)調(diào)、駕馭引領之作用，統(tǒng)籌帶動政府監(jiān)管工作的實施。健全行業(yè)協(xié)會黨建工作體制機制，落實行業(yè)協(xié)會黨建工作與登記、年檢、評估工作的“三個同步”，并在此基礎上形成政府多部門聯(lián)合監(jiān)管的新模式。其中，民政部門除落實直接登記要求外，繼續(xù)履行成立、變更、注銷的審查，登記備案以及年度檢查之職能。公安、財政、市場監(jiān)管以及稅務等部門應在其職權范圍內(nèi)對行業(yè)協(xié)會的經(jīng)營活動、票據(jù)使用、納稅行為、資金使用等依法監(jiān)管。同時，各政府職能部門亦可對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)治理、產(chǎn)業(yè)布局、社會服務等提供建議和行政指導[13]（P105）。在此基礎上，政府還應創(chuàng)新機制，發(fā)揮不同主體的監(jiān)管優(yōu)勢，激發(fā)社會參與監(jiān)督的合力。其三，“公開性”監(jiān)管重點要求行業(yè)協(xié)會建立信息公開平臺和信息披露制度，加快推進行業(yè)協(xié)會組織信息化建設。本著顧客導向、整合式、大數(shù)據(jù)的綜合理念，要求行業(yè)協(xié)會必須及時、準確地將自登記注冊到管理運行的各項數(shù)據(jù)予以上報和匯集，保證各監(jiān)管部門能夠實時進行數(shù)據(jù)審核和比對評估，從而對行業(yè)協(xié)會整體運作進行稽查和監(jiān)控。同時，對于在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的各種違法和違規(guī)行為以及處理結果要及時披露和公開，將其置于“陽光”之下，確保監(jiān)督的針對性和實效性。

（三）建立優(yōu)質的服務體系

政府應持續(xù)強化服務意識和服務能力，通過環(huán)境營造、激勵引導以及資源支持等方式，助力行業(yè)協(xié)會的職能行使，做到服務得優(yōu)質且到位。

1.資源幫扶。政府應積極轉變思維，樹立合作雙贏的發(fā)展理念，本著“扶上馬、送一程”的基本要求，依據(jù)法律給予行業(yè)協(xié)會精準化的政策和資源支持，幫助其平穩(wěn)度過轉型期。

一是制度供給。政府要為行業(yè)協(xié)會發(fā)展提供政策環(huán)境、制度支援以及“嵌入”機制，充分認可行業(yè)協(xié)會提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的特殊角色和合作伙伴之地位，支持協(xié)會開展各類行業(yè)服務和治理活動，為其提供優(yōu)質、公平的政策保障，并向社會宣介行業(yè)協(xié)會專業(yè)優(yōu)勢和治理功能。消除行業(yè)協(xié)會生發(fā)運行中各種制度壁壘，嚴格踐行自由競爭、自由入會之原則。通過市場機制實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會資源的優(yōu)化配置，讓服務優(yōu)質、行業(yè)治理能力強的協(xié)會在地方治理體系中脫穎而出;讓會員吸引力、行業(yè)認可度成為行業(yè)協(xié)會比拼的核心競爭力，恢復和優(yōu)化協(xié)會的造血機制和資源汲取能力。除此之外，政府還應積極打造政務信息化平臺、長效化的溝通機制以及規(guī)范化的參與機制，切實保障行業(yè)協(xié)會治理中的知情權、話語權、建議權等。包括保障行業(yè)協(xié)會通過向人大和政協(xié)提交議案和提案等方式，提出行業(yè)發(fā)展建議，推動政策制定;通過長效化參與機制或聯(lián)席會議的方式，確保其就政策執(zhí)行實況和相關問題向政府提出調(diào)整建議和優(yōu)化方案;接受政府委托和授權就某一行業(yè)領域的發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標準等進行調(diào)研和擬制;通過聽證會等方式保障其行業(yè)評估，以及民主表達、立法推動之權利;此外，行業(yè)協(xié)會可通過一些非正式的途徑如座談會、調(diào)研會、報告會或私人溝通等，表達行業(yè)整體和自身的相關訴求，協(xié)同政府推動公共政策的完善[13]（P70）。

二是資金扶持。政府應當依法給予行業(yè)協(xié)會發(fā)展的經(jīng)費支持、優(yōu)化其資金來源結構。對脫鉤后行業(yè)協(xié)會以及新組建行業(yè)協(xié)會在開辦、日常辦公、場地租賃等方面給予扶持，并對其特定職能的開展給予專項財政補貼。建議借鑒國際慣例和相關地區(qū)的改革經(jīng)驗，建立行業(yè)協(xié)會發(fā)展的“種子基金”，為其提供發(fā)展初期基礎的資金支持。政府應在指導和協(xié)助行業(yè)協(xié)會拓展籌資渠道，加強其自身的“造血”機能。要持續(xù)健全政府購買服務的制度體系，特別是對購買服務的內(nèi)涵、范疇、實施程序和方式等給予明確，確保其購買內(nèi)容嚴格界定在非基本公共服務的領域之上，做到項目經(jīng)費?？顚Ｓ?。規(guī)范購買服務程序，綜合考慮各地脫鉤改革后行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展總量、運行狀況以及行業(yè)協(xié)會的服務能力、整合程度等要素，靈活采用委托、承包、采購等多重方式。依法規(guī)范項目認定、項目購買、項目實施以及評估的全過程，科學限定政府的服務標準和限度，做到公平公正公開。此外，政府亦可參照發(fā)達國家的通行做法，逐步放開相關政策，積極探索行業(yè)協(xié)會通過經(jīng)營性活動獲得收入、解決資金困難的途徑，同時在稅收政策下的各種優(yōu)惠和支持，探索減輕行業(yè)協(xié)會稅負的內(nèi)容、標準等作法，反向保障其資金的使用度和充足性[14]。

2.自治引導。盡管行業(yè)協(xié)會的自治屬于私序范疇，遵循自我組織、自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我發(fā)展的基本原則，政府對此不宜微觀介入，但并不排斥其從外部加以規(guī)范和引導。

首先，引導協(xié)會優(yōu)化內(nèi)部關系。伴隨著放管服改革的深入，行業(yè)協(xié)會的生成和發(fā)展空間大大拓展，數(shù)量、種類的增加必將導致競爭的加劇。然而在發(fā)展初期公平秩序和制度安排缺失的背景下，資源爭奪和比拼優(yōu)勢依然主要取決于協(xié)會的“前世”背景，尤其是“關鍵人物”的能量和余威。當然，協(xié)會發(fā)展決策、資源汲取、秩序維護客觀上需要 “主心骨”和“領軍人物”，但上述模式延續(xù)化和絕對化必將導致協(xié)會內(nèi)部管理趨向集權化、人治化，從而給協(xié)會發(fā)展帶來重重風險，與協(xié)會民主化、自治化的改革發(fā)展方向背道而馳。為此，政府部門應當積極引導和調(diào)整規(guī)范，推動行業(yè)協(xié)會完善法人治理體系建設，強化會員決策平等和會員大會民主治理之理念，構建會員權利和協(xié)會權力之平衡結構關系，消除人治集權和壟斷控制造成的種種隱患。同時，政府應當積極協(xié)助、推動行業(yè)協(xié)會設計運行規(guī)則，預防并消除其內(nèi)部機制運行中產(chǎn)生的各類惡性競爭行為。特別是發(fā)生相關成員不合作甚至違法違規(guī)行為（如目標偏移、惡性競爭、地方保護、信息分割及集體抵制）而影響整體行業(yè)生存和利益時，要切實加強引導并嚴厲依規(guī)懲處。

其次，指導協(xié)會完善治理結構。依據(jù)行業(yè)協(xié)會的特殊屬性和治理功能，協(xié)助其按企業(yè)法人的運行模式完善其治理結構。即以協(xié)會章程為基本遵循和最高準則，構建會員大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處等機構間分權制衡、協(xié)同配合的關系結構和運行框架。指導協(xié)會樹立章程之最高管理效力、嚴格遵照執(zhí)行之意識。會員大會作為最高權力機構，有權擬定協(xié)會章程并組織實施，對重大會務擁有最高的決策和監(jiān)督之權力;理事會是權力機構的組織執(zhí)行機構，其構成應當充分反映會員的多層次和多樣性，防止大企業(yè)會員獨占壟斷，切實保障重大事項會員平等和民主決策之權利。監(jiān)事會與理事會處于平行地位，主要承擔著對協(xié)會事務監(jiān)督和檢查之職能。為此，應保障其獨立設置并充分行使對協(xié)會內(nèi)重大活動和財務收支情況質詢、監(jiān)督之權力。此外，政府應引導協(xié)會構建民主的管理體制、完善激勵約束機制，防止精英治理和會長固定不變的做法，強調(diào)秘書長崗位的專業(yè)性和職業(yè)性，加強對內(nèi)部人力資源的開發(fā)和管理，建立規(guī)范的人員聘任制度，加強科學甄別、綜合培養(yǎng)和績效評估，提升其崗位勝任力。

再次，協(xié)助協(xié)會健全內(nèi)部制度。指導行業(yè)協(xié)會建立、健全內(nèi)部管理制度，保障其做到行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)。其一，信息公開制度。指導協(xié)會內(nèi)部管理做到信息公開透明，特別是對于財務收支、組織調(diào)整、人事安排等重大決策和管理事項，采取多種形式向會員公開和報告，充分保障會員的知情權。其二，會員權利保障和救濟制度。對協(xié)會內(nèi)部會員的參與權、建議權、監(jiān)督權、表達權等給予明確規(guī)定和嚴格保障，確保會員主體身份和平權地位。保障會員對協(xié)會內(nèi)部違反章程、破壞行業(yè)規(guī)則、侵犯自身利益的行為行使檢舉、監(jiān)督和救濟之權利。其三，會議制度。行業(yè)協(xié)會應在政府的指導和支持下建立嚴格、規(guī)范的會議制度，保證各種事宜能夠及時得到研究、處理。明確各種會議決定的事務和權限，以及召開的條件、程序和頻次，完善會議決策議事規(guī)則。其四，財務制度。脫鉤改革后，政府要科學指導行業(yè)協(xié)會明確內(nèi)部財務管理的目標，切實改變財務管理在操作中的違規(guī)之處，設置嚴密的財務管理體系、健全各項財務管理制度，規(guī)范協(xié)會資金、經(jīng)費的使用。同時，鑒于行業(yè)協(xié)會資金來源接受社會資助的特殊性，為保障管理者對財務狀況的知情權和資金使用的規(guī)范化，必須加強外部審計的力度，及時公開并接受會員和公眾的監(jiān)督，從而最終為行業(yè)協(xié)會的轉型發(fā)展和功能實現(xiàn)提供堅實的資源保障。

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