縣域政治生態(tài)恢復(fù)力測度與 評估指標(biāo)體系構(gòu)建

趙宬斐 李璐

摘要：對縣域政治生態(tài)的恢復(fù)力進(jìn)行測度與評估是研究政治生態(tài)的一個新的視角與維度。依據(jù)政治生態(tài)恢復(fù)力測度相關(guān)理論對浙江省某市K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)中政治、社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)四個子系統(tǒng)的脆弱性和應(yīng)對能力進(jìn)行綜合分析，其恢復(fù)力指標(biāo)、應(yīng)對能力指標(biāo)和脆弱性指標(biāo)具體表現(xiàn)不同，其影響因素、影響性質(zhì)和影響程度各異。應(yīng)從組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部治理、基層服務(wù)、行業(yè)規(guī)范對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估指標(biāo)體系進(jìn)行建構(gòu)。在評估體系建構(gòu)中堅持總體性把握和差異性區(qū)分的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)主觀與客觀的雙重測度。

關(guān)鍵詞：縣域政治生態(tài);恢復(fù)力;評估指標(biāo)體系

縣域政治生態(tài)是全面從嚴(yán)治黨，優(yōu)化政治生態(tài)的主要領(lǐng)域與重要組成部分?？h域政治生態(tài)發(fā)展與恢復(fù)狀況如何，以及怎樣進(jìn)行有效評估是學(xué)界關(guān)注和研究的一個關(guān)鍵維度。從政治生態(tài)學(xué)視角分析縣域政治生態(tài)恢復(fù)力測度與評估，必須隨著黨的大政方針及客觀環(huán)境的不斷變化而調(diào)整?？h域政治生態(tài)的恢復(fù)力是一種有機(jī)的、動態(tài)的、不斷自我調(diào)整與糾錯的能力;是生態(tài)演進(jìn)不斷變化的產(chǎn)物;同時是在各種力量相互作用與影響下所產(chǎn)生的。在對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力測度理解的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具體的、針對性的評估指標(biāo)，不僅有助于遏制政治生態(tài)的不協(xié)調(diào)狀況，也有助于消解組織權(quán)力官僚化等一些病理性特征。

一、研究區(qū)域和數(shù)據(jù)來源

在當(dāng)前中國社會政治生態(tài)場域中，縣域這一層級起著十分特殊的作用，對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理和政治穩(wěn)定都起到關(guān)鍵性的作用。本文以浙江某市K區(qū)為主要研究區(qū)域，選取該區(qū)的政治生態(tài)范疇，對該區(qū)政治生態(tài)發(fā)展及自我修復(fù)進(jìn)行測度與評估，嘗試相應(yīng)的分析與說明。

（一）K區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

K區(qū)位于浙江東部與杭州毗鄰，全區(qū)下轄12個鎮(zhèn)、4個街道、1個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和2個省級開發(fā)區(qū)。K區(qū)曾連續(xù)多年位列全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力十強(qiáng)，連續(xù)多次榮獲“中國全面小康十大示范縣”稱號?？v觀K區(qū)發(fā)展歷史，先后經(jīng)歷了從潔凈鄉(xiāng)村建設(shè)到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從追求經(jīng)濟(jì)GDP到民生共享發(fā)展，K區(qū)的政治生態(tài)發(fā)展逐漸步入和諧有序發(fā)展道路，在黨風(fēng)、政風(fēng)、作風(fēng)等方面得到進(jìn)一步優(yōu)化與提升。

本文采用的數(shù)據(jù)主要來源兩方面。一是K區(qū)政務(wù)公眾信息網(wǎng)。網(wǎng)站主要包括以下模塊：走進(jìn)K區(qū)（今日K區(qū)、K區(qū)歷史、自然地理、統(tǒng)計信息、K區(qū)風(fēng)采、特色K區(qū)）、政府資訊（公告公示、熱點專題、視頻信息、時政信息、領(lǐng)導(dǎo)講話）、信息公開（重要文件、最新文件、鎮(zhèn)街信息、部門信息、領(lǐng)導(dǎo)講話等）、網(wǎng)上辦事（通知公告、辦件公示）、網(wǎng)絡(luò)問政（公開電話、政府熱線、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報、機(jī)關(guān)效能投訴等）、公共服務(wù)（教育培訓(xùn)、交通旅游、就醫(yī)保健、求職執(zhí)業(yè)等）、商貿(mào)游購（商貿(mào)投資、企業(yè)服務(wù)、旅游購物）、輕紡市場（網(wǎng)上輕紡城、錢清原料市場、K區(qū)輕紡市場、輕紡城會展中心）。二是《K區(qū)統(tǒng)計年鑒》《K區(qū)社會福利事業(yè)發(fā)展研究報告》《K區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書》，以及其他相關(guān)文件、論文、研究報告等。

（二）K區(qū)政治生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)力測度運(yùn)用

何謂政治生態(tài)建設(shè)？政治生態(tài)的建設(shè)是否按計劃實施？實施的結(jié)果如何？是否被群眾所正確地理解和接受？各級黨委、地方政府的態(tài)度和回應(yīng)如何？政府權(quán)力清單的透明度如何？群眾的民主參與度如何？政策執(zhí)行帶來的相關(guān)利益是否被合理地分配？政策執(zhí)行中遇到哪些困難和問題？政策實施之后總體性反應(yīng)如何？上述問題可以通過對當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)恢復(fù)力的測度給予回答。評估與指標(biāo)的功能和作用發(fā)揮有關(guān)，指標(biāo)是定量或定性的變量，可使用一種相對簡單的方法來測量生態(tài)績效，反映出與某些相關(guān)規(guī)則干預(yù)所產(chǎn)生的變化，同時是基于不同的數(shù)據(jù)來源而建構(gòu)的值;而評估是對各指標(biāo)的價值判斷，運(yùn)用生態(tài)評估有益于政治生態(tài)的建設(shè)與凈化。

對K區(qū)政治生態(tài)恢復(fù)力的測度是在對其政治生態(tài)恢復(fù)與發(fā)展樣態(tài)基礎(chǔ)上進(jìn)行的。由于K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)是由其基層權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性、政治生活的民主性與干部工作作風(fēng)的嚴(yán)肅性緊密聯(lián)系構(gòu)成的復(fù)雜多變的系統(tǒng)，該系統(tǒng)不僅受區(qū)域內(nèi)外因素影響，自身的組織性、非線性和多穩(wěn)態(tài)等因素也會對該區(qū)政治生態(tài)產(chǎn)生影響。因此，K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)是否具有恢復(fù)能力，要點在于該區(qū)的政治生態(tài)系統(tǒng)的自我糾錯、修復(fù)和應(yīng)變能力。應(yīng)當(dāng)說，“恢復(fù)力決定了一個系統(tǒng)經(jīng)受也許會超過控制的意外干擾和驚奇的脆弱性。當(dāng)超過了控制，系統(tǒng)或重新自組織，或滑向另一個穩(wěn)態(tài)?！盵1]

二、K區(qū)政治生態(tài)測度框架及影響機(jī)理分析

恢復(fù)力理論起源于生態(tài)學(xué)，主要描述生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對外部環(huán)境干擾的能力。“恢復(fù)力理論認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)并非只存在于一個穩(wěn)定狀態(tài)，而是呈現(xiàn)出多穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)?！盵2]對于縣域政治生態(tài)來說，基層政府的施政行為及效果是影響生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展與穩(wěn)定的第一關(guān)鍵要素;其次是所處的整體社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和文化等要素，這些因素相互影響、相互作用，共同推進(jìn)縣域政治生態(tài)發(fā)展。K區(qū)由于政府和社會的高度耦合、政治生活的相對敏感，可以成為恢復(fù)力研究的重點區(qū)域。當(dāng)前K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)是否具有充溢的恢復(fù)力？其恢復(fù)力受哪些因子的影響？影響的性質(zhì)以及速率如何？通過恢復(fù)力測度，大致可以判斷其維持當(dāng)前穩(wěn)定性的能力與水平。

（一）測度框架和具體指標(biāo)（見表1）

1.測度指標(biāo)分類。K區(qū)政治生態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)如何？存在哪些亟須克服的生態(tài)阻隔，以及其未來發(fā)展趨勢如何？目前還沒有一個比較科學(xué)有效的恢復(fù)力測度指標(biāo)體系對其進(jìn)行測評。筆者嘗試對K區(qū)政治生態(tài)發(fā)展恢復(fù)力進(jìn)行測度與評估，根據(jù)K區(qū)政治生態(tài)發(fā)展的整體性狀況，把其劃分為社會系統(tǒng)（社會治理維度）、政治系統(tǒng)（政府治理維度）、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)（群眾收入增長維度）、生態(tài)系統(tǒng)（政治生態(tài)規(guī)范維度）四大維度，針對其管轄的4個街道、12個鎮(zhèn)在一個階段性的整體政治生態(tài)治理狀況進(jìn)行測評。

2.測度指標(biāo)設(shè)置。測度指標(biāo)主要從三個方面設(shè)置。一是恢復(fù)力指標(biāo)設(shè)置。政治生態(tài)的恢復(fù)力是一種政治生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的能力，恢復(fù)力有兩種設(shè)置指標(biāo)的層面。首先，強(qiáng)化政治生態(tài)系統(tǒng)的防御能力，避免造成破壞;其次，保持并延伸政治生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)界限，以強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展能力為核心。一個復(fù)雜的政治生態(tài)系統(tǒng)不僅存在需要適應(yīng)的問題，也存在若干種適應(yīng)這些問題的方式方法，這些方式方法同樣有助于優(yōu)化生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。二是應(yīng)對能力指標(biāo)設(shè)置。應(yīng)對能力指標(biāo)的設(shè)置是根據(jù)縣域政府調(diào)節(jié)、適應(yīng)、解決問題，以及面對挑戰(zhàn)的能力或突發(fā)事件的應(yīng)急能力所產(chǎn)生的。三是脆弱性指標(biāo)設(shè)置。脆弱性指標(biāo)主要根據(jù)縣域政府在行政決策中所暴露出的問題和弊端設(shè)置的，目的在于為有針對性地改進(jìn)和完善行政決策提供直觀依據(jù)。

K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力指標(biāo)實質(zhì)是一個具有確定性的評價指標(biāo)與不確定性的評價因素相結(jié)合的分析過程。事實上，恢復(fù)力指標(biāo)、應(yīng)對能力指標(biāo)和脆弱性指標(biāo)三者之間互為影響，應(yīng)對能力指標(biāo)和恢復(fù)力指標(biāo)共同作用有助于改善脆弱性指標(biāo)。由此可知，三大指標(biāo)共同構(gòu)成了K區(qū)政治生態(tài)建設(shè)當(dāng)前所需要的測度性質(zhì)。

（二）K區(qū)政治生態(tài)影響機(jī)理及狀況分析

K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力可通過政治、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)四個子系統(tǒng)的脆弱性和應(yīng)對能力進(jìn)行測度。其中恢復(fù)力是脆弱性和應(yīng)對能力相互作用的結(jié)果。對于不斷變化的K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)來說，應(yīng)對能力的增強(qiáng)是提高系統(tǒng)恢復(fù)力的關(guān)鍵。K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)脆弱性因素主要由政治、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)子系統(tǒng)的要素和其他不確定因子互動帶來的相關(guān)變化構(gòu)成;應(yīng)對能力主要由各子系統(tǒng)的投入與存儲構(gòu)成，影響性質(zhì)有正負(fù)向之分。只有在一個具有恢復(fù)力的系統(tǒng)內(nèi)，才能保持系統(tǒng)穩(wěn)定性，并促進(jìn)系統(tǒng)向更良好有序的方向發(fā)展。據(jù)此，構(gòu)建一個政治生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力影響機(jī)理框架對政治生態(tài)的發(fā)展而言至關(guān)重要。

1.影響因素。對于K區(qū)政治生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力產(chǎn)生影響的因素主要分為制度因素、經(jīng)濟(jì)因素、潛在因素及社會因素。一是制度因素。制度因素主要包括制度效能因素（人們對制度是否有效的能力及其信念的一種主觀感知和判斷）、縣域政府官員的領(lǐng)導(dǎo)力因素（縣域政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急能力和處事效率）、公眾參與因素（公眾參與有利于形成緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培育人們之間的情感聯(lián)系，增強(qiáng)政治生態(tài)的應(yīng)對能力），以及權(quán)利共享因素（人民群眾共享改革發(fā)展成果）。二是經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)因素主要包括縣域中的企業(yè)特征因素（縣域中企業(yè)的規(guī)模和性質(zhì)的影響）、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動多樣性因素（當(dāng)?shù)匾恍┡c經(jīng)濟(jì)相關(guān)活動的多樣性）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素（當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度）。三是文化因素。文化因素主要包括政治文化認(rèn)同因素（人們對政治文化的認(rèn)同）、價值觀念因素（正確的世界觀、人生觀、價值觀的作用），以及情感因素（對中國共產(chǎn)黨的情感）。四是社會因素。社會因素主要包括社會資本因素（人們從縣域的社會網(wǎng)絡(luò)中可以動員和利用的社會資源，包括人們之間的信任、認(rèn)同和支持等）、地域依戀因素（人與縣域地方之間建立起的情感聯(lián)系）、基層網(wǎng)絡(luò)因素（縣域之間的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)），以及社會事件記憶因素（人們對社會事件發(fā)生的經(jīng)歷經(jīng)驗）。

2.影響性質(zhì)。K區(qū)政治生態(tài)恢復(fù)力框架中，以正向影響（+）為主，影響性質(zhì)主要包括有序性、發(fā)展性、活躍性和健康性等;負(fù)向影響（-）主要表現(xiàn)在各系統(tǒng)的脆弱性指標(biāo)、生態(tài)阻隔、權(quán)力異化、貪污腐敗、不作為等因素，以及對政治生態(tài)恢復(fù)力支撐的負(fù)影響，其影響性質(zhì)主要從時效性、間斷性、可改良性等方面體現(xiàn)。正負(fù)指標(biāo)都對影響性質(zhì)產(chǎn)生直接或間接關(guān)聯(lián)?；謴?fù)力是脆弱性指標(biāo)與應(yīng)對能力指標(biāo)互補(bǔ)的表現(xiàn)，依靠不斷增強(qiáng)的政府生態(tài)恢復(fù)能力，可知產(chǎn)生正向影響力的指標(biāo)是居于多數(shù)位置。但應(yīng)該看到各系統(tǒng)的脆弱性指標(biāo)所表現(xiàn)出的一些實際性問題，對群眾的政治生活有著較為強(qiáng)烈的沖擊，造成了脆弱性指標(biāo)的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致政治生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力的滯礙。

3.影響程度。K區(qū)政治生態(tài)恢復(fù)力測度影響程度主要從積極和消極兩個方面來看。積極方面主要表現(xiàn)為縣域政治生態(tài)中的政治參與民主化程度提升、縣域政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力提升、地方政府在人民群眾中的良好形象提升、縣域的政治監(jiān)督能力提升等;消極方面主要是由脆弱性指標(biāo)所帶來的，包括忽視黨和人民群眾的緊密聯(lián)系、縣域的政治生態(tài)凈化功能遭到質(zhì)疑、政府的辦事效率亟待加強(qiáng)、縣域政府的監(jiān)督機(jī)制如何完善等。上述影響程度如何都可以通過測度指標(biāo)來判斷。與此同時，K區(qū)政治生態(tài)中各系統(tǒng)的應(yīng)對能力對恢復(fù)力認(rèn)知的影響最強(qiáng)，恢復(fù)力認(rèn)知測度的各項內(nèi)容顯示了其中各系統(tǒng)治理彈性的重要作用，這表明對脆弱性指標(biāo)存在一定程度上的忽視。盡管應(yīng)對能力指標(biāo)對政治生態(tài)系統(tǒng)總恢復(fù)力起著關(guān)鍵性作用，但需要發(fā)揮各正向指標(biāo)的間接作用，可以說積極和消極程度共同構(gòu)成了對K區(qū)政治生態(tài)恢復(fù)力的影響程度。

三、縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估指標(biāo)體系的建構(gòu)

對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估主要借助于“第三方評估”的理論支持?！暗谌皆u估”得益于20世紀(jì)六七十年代斯塔弗爾比姆、巴頓等人的理論貢獻(xiàn)。這種評估機(jī)構(gòu)由于不隸屬于任何行政部門領(lǐng)導(dǎo)與管制，與所評估對象與機(jī)構(gòu)也不存在任何利益關(guān)系，且具有較高的專業(yè)素養(yǎng)與技能，體現(xiàn)出較強(qiáng)的客觀性、公正性、專業(yè)性與權(quán)威性。金斯伯格認(rèn)為：“評估作為社會工作實務(wù)的重要組成部分，對提升案主服務(wù)和以更系統(tǒng)、更科學(xué)可靠的方式提供公共問責(zé)性起著決定性的作用?！盵3]（P97）海倫·英格拉姆和迪恩·曼指出：“政策失敗現(xiàn)象并不像我們所相信的那些對于政策和政治同時代的批評家們那樣簡單而肯定。同樣的條件可能被不同的評估者解釋得非常不同，而且沒有一個權(quán)威的方法來斷定誰是正確的?！盵4]（P293）對縣域政治生態(tài)系統(tǒng)來說，由于系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成的因子復(fù)雜多變，根據(jù)這種狀況建立一個指標(biāo)評估體系，必須具備一定的科學(xué)性、客觀性、務(wù)實性和有效性，能夠科學(xué)有效地對評估指標(biāo)體系進(jìn)行建構(gòu)與測度。

（一）對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估的總體把握

20世紀(jì)70年代以來，西方一些國家非常關(guān)注政府部門的績效管理問題。例如，“美國第103屆國會頒布了《政府績效及結(jié)果法》，標(biāo)志著美國政府績效評價已進(jìn)入到法制化階段和相對成熟期?！盵5]（P207）縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估實質(zhì)上是對地區(qū)政治生態(tài)樣態(tài)的一種績效評估?？h域政治生態(tài)主要涉及縣處級及各局辦、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和村級三個主要層面，三者共同促進(jìn)和相互作用。近年來，隨著全面從嚴(yán)治黨和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)發(fā)展，以及清廉浙江建設(shè)的大力推進(jìn)，縣域政府黨委也逐漸意識到優(yōu)化地方政治生態(tài)建設(shè)的重要性，采取了多項舉措深入推進(jìn)地方政治生態(tài)進(jìn)一步恢復(fù)和優(yōu)化發(fā)展。評價一個地方的政治生態(tài)自我恢復(fù)和糾錯的狀況如何，通過系統(tǒng)評估是比較可行的一種辦法。首先，要確定評估的指標(biāo)框架（以民生問題為導(dǎo)向和重點）;其次，要確定指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計原則，確定穩(wěn)定性和流動性為選取標(biāo)準(zhǔn)）;再次，要確定潛在的指標(biāo)庫（以縣域政治生態(tài)指標(biāo)分類框架為指導(dǎo)），并通過廣泛的資料收集，綜合確定指標(biāo)體系初選指標(biāo)庫，通過上述步驟實現(xiàn)對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估的總體把握。

（二）對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評價的差異性區(qū)分

愛德華·薩茨曼較早概括出政策評價標(biāo)準(zhǔn)，把政策評估的標(biāo)準(zhǔn)分為工作量、績效、績效的充分性、效率以及執(zhí)行過程[6]（P61）。他對政策評價的觀點能夠為縣域政治生態(tài)建設(shè)評估提供一定的借鑒與支持?？h域政治生態(tài)建設(shè)評估指標(biāo)根據(jù)地域的不同、組織結(jié)構(gòu)的不同、政府執(zhí)行力的不同，以及崗位差異的不同具有各異的評價體系，對其評價進(jìn)行差異性區(qū)分很有必要。

1.區(qū)域差異評價。改革開放四十多年來，東部沿海與西部內(nèi)陸發(fā)展的差異越來越大，各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、政策和人力資源配置方面也具有很大差異性，這對縣域?qū)用娴恼紊鷳B(tài)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)展中地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域政治生態(tài)發(fā)展?fàn)顩r必然表現(xiàn)出很大的差異性，對這三類地區(qū)的政治生態(tài)恢復(fù)力評價的體系不能一刀切。由于各地區(qū)縣域政府的“三公經(jīng)費(fèi)”所占比例的差異，出現(xiàn)的諸如職務(wù)犯罪、貧富溝壑等問題各不相同，在不同程度上腐蝕我國縣域的政治生態(tài)系統(tǒng)。由此可知，根據(jù)區(qū)域的政治生態(tài)發(fā)展水平差異，也要對評估指標(biāo)進(jìn)行差異性區(qū)分。

2.組織機(jī)構(gòu)差異評價。不同的組織機(jī)構(gòu)，對同一事物進(jìn)行評價由于選擇的評價指標(biāo)、要素、因子不同，也可能導(dǎo)致評價結(jié)果不同。評價機(jī)構(gòu)一般分為政府專門評估機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)和社會一般大眾，其中最重要的是第三方評估機(jī)構(gòu)。2014年國務(wù)院首次引進(jìn)第三方評估來檢查政策落實情況。對于縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估，盡量由一些獨立的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、中介組織、輿論界、社會非營利組織和公眾承擔(dān)，減少當(dāng)?shù)毓俜浇M織直接參與，否則很難做到客觀、公正與權(quán)威。

3.領(lǐng)導(dǎo)崗位差異評價。傳統(tǒng)的績效評估是以政府為主體，是“體制內(nèi)評價”，所以更凸顯不同縣域政府不同領(lǐng)導(dǎo)的崗位差異評價。由于縣域政府領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)各異，上至縣長、副縣長，下至縣政府辦、發(fā)展研究中心、法制辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，都有著具體的差異評價。各縣域政府及各部門的自評、互評及上下級評估，這種政府領(lǐng)導(dǎo)崗位的差異性、承擔(dān)的職責(zé)不同也帶來縣域政治生態(tài)建設(shè)評估的差異性。根據(jù)不同領(lǐng)導(dǎo)崗位職能的不同，縣域政治生態(tài)的評價方式也要做到針對性。如果是縣域政府當(dāng)中全局性的領(lǐng)導(dǎo)，則需要進(jìn)行總體評價;如果是在全局當(dāng)中的局部性的領(lǐng)導(dǎo)，所要進(jìn)行的是具體評價;如果是縣域基層當(dāng)中的執(zhí)行性領(lǐng)導(dǎo)，所要針對的是對具體行為進(jìn)行評價。

（三）縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估指標(biāo)體系的建構(gòu)

“縣域政治生態(tài)是中國整個政治生態(tài)極為重要的組成部分，事關(guān)黨在老百姓心目中的形象及廣大基層干部的工作狀態(tài)?！盵7]在縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估指標(biāo)體系的構(gòu)建中，根據(jù)地域板塊的不同，主要分為區(qū)縣板塊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）板塊、村級（社區(qū)）板塊。整個縣域政治生態(tài)大致由組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部治理、基層服務(wù)和行為規(guī)范四個子系統(tǒng)構(gòu)成，對縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評價指標(biāo)體系主要根據(jù)這四個方面進(jìn)行建構(gòu)。筆者將縣域政治生態(tài)恢復(fù)力評估指標(biāo)體系分為4個一級指標(biāo)和16個二級指標(biāo)，46個具體指標(biāo)評估要素。總分值設(shè)置為 100 分，4個一級指標(biāo)各自設(shè)定為 25 分，其中具體每一項指標(biāo)占 5分，在對每一指標(biāo)進(jìn)行量化計分時，可以結(jié)合縣域政治生態(tài)不同階段的目標(biāo)來進(jìn)一步細(xì)化。如行政監(jiān)督渠道的流通程度，可以從行政監(jiān)督的覆蓋領(lǐng)域及流通區(qū)間等方面來把握，最終據(jù)此打分。并根據(jù)分值判定五個等級，總分 60 分以下，表明政治生態(tài)恢復(fù)力較差，惡化程度較高;總分 60 分至 80 分，表明政治生態(tài)恢復(fù)力一般;總分 80 分至 90 分，表明政治生態(tài)恢復(fù)力較為良好;總分90分以上，則表明被評估的縣域內(nèi)政治生態(tài)恢復(fù)力較為優(yōu)秀（見表2）。

1.組織機(jī)構(gòu)子系統(tǒng)。組織機(jī)構(gòu)是指組織發(fā)展完善到一定程度在其內(nèi)部形成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、相對獨立、彼此間傳遞或能量轉(zhuǎn)換、物質(zhì)轉(zhuǎn)換和信息轉(zhuǎn)換的系統(tǒng)。在組織機(jī)構(gòu)的一級指標(biāo)之下可分為4個二級指標(biāo)，分別是權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)及分支（代表）機(jī)構(gòu)。對組織機(jī)構(gòu)恢復(fù)力測評可設(shè)立13項具體指標(biāo)，主要有權(quán)力機(jī)構(gòu)的評估要素（是否按制度規(guī)定按時換屆，是否制定民主選舉制度、縣域代表大會制度等文件等）;執(zhí)行機(jī)構(gòu)的評估要素（縣域檢察機(jī)關(guān)問責(zé)的效率、行政監(jiān)督渠道的流通程度、縣域中“八項規(guī)定”的執(zhí)行程度等）;辦事機(jī)構(gòu)（設(shè)立縣級辦事處，并制定具體工作制度）;分支（代表）機(jī)構(gòu)主要包括：按照縣域發(fā)展需要合理設(shè)置分支機(jī)構(gòu)及制定完善的分支（代表）機(jī)構(gòu)管理辦法或制度。

2.內(nèi)部治理子系統(tǒng)。內(nèi)部治理主要指在縣域?qū)用嬷械恼紊鷳B(tài)內(nèi)部治理。內(nèi)部治理的一級指標(biāo)之下可分為4個二級指標(biāo)，分別是黨組織治理、崗位管理治理、干部培訓(xùn)考核及縣域領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。對內(nèi)部治理恢復(fù)力測評可設(shè)立9項具體評估要素，包括黨組織治理（黨組織設(shè)立具體條件和情況）;崗位管理治理（縣域工作人員管理、任用、考核、培訓(xùn)制度的具體情況，以及專職從業(yè)人員的職業(yè)化和專業(yè)化的縣域人才隊伍建設(shè)情況）;干部培訓(xùn)考核（建立科學(xué)有效的獎懲制度，人員任用是否公平公正公開，以及是否定期參加社會組織管理知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)）;縣域領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)（是否按制度規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生、具有本科以上學(xué)歷的領(lǐng)導(dǎo)比例是否有所提高、縣域領(lǐng)導(dǎo)班子將理想信念內(nèi)化于心外化于行的程度和縣域領(lǐng)導(dǎo)班子對“四個自信”的認(rèn)知程度）。

3.基層服務(wù)子系統(tǒng)?；鶎臃?wù)主要針對服務(wù)縣域民眾、服務(wù)政府、服務(wù)社會和維護(hù)社會權(quán)益四方面的具體指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行評定。服務(wù)縣域民眾、服務(wù)政府和服務(wù)社會之間相輔相成，不能互相替代，必須將三者有機(jī)結(jié)合起來才可以更好地起到服務(wù)基層的作用。在此基礎(chǔ)之上可設(shè)14個具體指標(biāo)，分別是服務(wù)縣域民眾（是否創(chuàng)辦縣域的政府基層網(wǎng)站、是否組織民眾參加各種文體活動、是否舉辦各類專業(yè)及人才的培訓(xùn)班等）;服務(wù)政府（是否組織黨員參加政府部門舉辦的研討會、是否協(xié)助政府開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、是否協(xié)助政府開展決策立法咨詢和政策制定活動等）;服務(wù)社會（政府是否在重大突發(fā)公共事件中發(fā)揮積極作用、倡導(dǎo)縣域民眾履行社會責(zé)任，服務(wù)社會及是否在縣域內(nèi)積極開展慈善、救助、環(huán)保等公益活動）;維護(hù)社會權(quán)益（向黨委、政府部門反映涉及群眾利益事項的程度及領(lǐng)導(dǎo)干部是否作出縣域發(fā)展的建設(shè)性意見）。

4.行為規(guī)范子系統(tǒng)。行為規(guī)范是社會群體或個人在參與社會活動中所遵循的規(guī)則和準(zhǔn)則。針對縣域政治生態(tài)中的行為規(guī)范評價，在其一級指標(biāo)之下可設(shè)4個二級指標(biāo)，分別為政府信息公開、誠信執(zhí)業(yè)、貪污違法亂紀(jì)情況和配合有關(guān)部門工作情況。具體指標(biāo)包括政府信息公開（權(quán)力清單公開的透明程度）;誠信執(zhí)業(yè)（在網(wǎng)頁上新聞媒體的公開程度、是否建立“黑名單”制度）;貪污違法亂紀(jì)情況（縣域的具體腐敗狀況、縣域的違紀(jì)事件處理情況、群眾對反腐倡廉的滿意程度、基層干部的清廉作風(fēng)和工作效率情況等）;配合有關(guān)部門工作情況（縣級領(lǐng)導(dǎo)是否積極參加登記管理機(jī)關(guān)的研討活動及縣級領(lǐng)導(dǎo)是否積極配合違法、違紀(jì)行為的查處工作）。

根據(jù)上述表格相關(guān)數(shù)據(jù)，通過具體的評估指標(biāo)計算出縣域政治生態(tài)的恢復(fù)力發(fā)展水平，進(jìn)而得出K區(qū)政治生態(tài)恢復(fù)力狀況總體處于一個大致良好的分值。其總體發(fā)展趨勢是處于不斷優(yōu)化提升的狀態(tài)，與時俱進(jìn)的能力較強(qiáng)，尤其是組織機(jī)構(gòu)恢復(fù)力及基層服務(wù)恢復(fù)力方面做得比較好，但其內(nèi)部治理恢復(fù)力與行為規(guī)范恢復(fù)力等方面亟待進(jìn)一步提升。

四、評估指標(biāo)體系的雙重測度：主觀與客觀測度

“縣域治理的基本特性與政治生態(tài)之間具有較強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)清晰地表明，實現(xiàn)縣域善治必須注重政治生態(tài)建設(shè)，通過政治生態(tài)建設(shè)為縣域治理提供要素支持。既然把政治生態(tài)建設(shè)作為縣域治理的重要支撐，就應(yīng)該同步考慮如何科學(xué)合理評估政治生態(tài)建設(shè)成效的問題?！盵8]政治生態(tài)的建設(shè)成效依賴于評估指標(biāo)的雙重測度，其評估指標(biāo)體系包含兩種測試維度：即主觀測度與客觀測度。

主觀測度包括公民主體測度、公民參與測度及公民期望測度。一是公民主體測度。這里運(yùn)用的公民是個泛概念，屬于一般性的描述。縣域評估指標(biāo)體系中公民主要包括縣域政治生態(tài)內(nèi)部多元化的主體測試，如縣級政府官員主體測試、縣級基層領(lǐng)導(dǎo)主體測試、縣級各部門組織成員的主體測試、縣域基層公民的主體測試、上下級之間及縣域政府工作人員之間的互相測試，以及第三方主體測試等。二是公民參與測度。從政治生態(tài)的視野看，公民參與一定意義上是推進(jìn)政治生態(tài)評估指標(biāo)體系所必需的民主生態(tài)內(nèi)涵，當(dāng)公民對評估指標(biāo)都有較高認(rèn)知和了解度并積極投入其中，就形成了公民參與測度。在公民參與過程中，會對縣域政治生態(tài)評估表現(xiàn)出參與熱情。同時，公民參與的行為受到政治生態(tài)系統(tǒng)良序發(fā)展的鼓勵，并且擴(kuò)大公民的評估參與是主觀測度的重要組成部分。三是公民期望測度。“市政府工作，不僅需要對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個方面加強(qiáng)管理，還要在這個管理過程中不斷提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?！盵9]（P172）由此可知，公民對于基層政府管理的期望值高低主要決定于基層政府提供公共服務(wù)的能力。公民期望測度在縣域政治生態(tài)評估指標(biāo)建構(gòu)方面是重要的內(nèi)驅(qū)力，公民對縣域政治生態(tài)的感受、要求、認(rèn)同及期望構(gòu)成了評估的主要部分。公民期望測度主要包括公民的主觀滿意度和主觀信任度：主觀滿意度包括對評估指標(biāo)的總體滿意程度及與期望值相比較的滿意程度;主觀信任度包括公民對政府的信任程度、公民對政治生態(tài)建設(shè)評估工作的配合程度及公民對評估指標(biāo)持續(xù)性改善的信息。

客觀測度主要是指第三方測度及評估指標(biāo)本身所具有的客觀性特質(zhì)。第三方測度在一定程度上是“指一些以政府績效評估為使命的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，這種介于政府與企業(yè)之間而得名的評估主體，在組織機(jī)構(gòu)上不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，不直接接受政府的領(lǐng)導(dǎo)。在人員構(gòu)成上，其工作人員也不是公務(wù)員，活動具有一定程度的獨立性”[10]?？h域政治生態(tài)評估指標(biāo)要不斷以生態(tài)系統(tǒng)中的政治性、原則性、和諧性、修復(fù)能力和糾錯能力等客觀性特質(zhì)為測度，不斷提升評估指標(biāo)體系的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。評估指標(biāo)的主觀、客觀雙重測度是將政治生態(tài)的評估活動作為一個多維度、綜合內(nèi)涵的集合體;包含測試的投入、測試的過程、測試的結(jié)果及測試的能力等方面;是在主觀測度與客觀測度、數(shù)量與質(zhì)量、硬性規(guī)范與軟性機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得政治生態(tài)評估指標(biāo)最有效率的過程。

五、展? 望

縣域這個特殊的生態(tài)場，屬于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的結(jié)合體，是一個有濃烈“半熟人社會”氣息的地方，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性并存、先進(jìn)性與落后性并存;主導(dǎo)性的思想、文化、價值觀與差異性的思想、文化、價值觀并存。制度、權(quán)力和價值目標(biāo)等因素對縣域政治生態(tài)未來發(fā)展會產(chǎn)生明顯影響。其中制度因素是一種顯而易見的強(qiáng)制性的規(guī)范，是一種執(zhí)行力堅決且體制健全的制度，對縣域政治生態(tài)的凈化和發(fā)展有重大的影響。當(dāng)前或未來中國社會或許缺少的可能不是制度，而是對制度精細(xì)化的認(rèn)知與強(qiáng)有力的執(zhí)行、對加強(qiáng)制度的完善性，以及在縣域?qū)用娴膱?zhí)行力。同時在政治生態(tài)運(yùn)行中，要高度重視權(quán)力的作用與影響。對于縣域?qū)用鎭碚f，縣域政府權(quán)力的透明性和公開性對政治生態(tài)能否健康有序運(yùn)行產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。近年由于政府不斷加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，政治生態(tài)系統(tǒng)的各個政治主體自覺遵守政治制度，這是政治生態(tài)系統(tǒng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。對縣域政治生態(tài)評估指標(biāo)的建立還要具備明確的價值目標(biāo)，評估應(yīng)始終堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向，將社會民眾的政治利益和參與政治活動的需求置于首位。特別是在政治生態(tài)評估具體指標(biāo)的設(shè)計過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)出以人為本，以群眾的滿意度為本，以及增強(qiáng)人們民主管理的政治意識;領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持以“人民為中心”的價值觀;堅決徹底清除“縣域不正風(fēng)氣”“官僚習(xí)氣”等不正之風(fēng);提升縣域政治生態(tài)評估的政治性，為指標(biāo)體系的科學(xué)性及公正性提供堅定的支持和充分的依據(jù)。

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責(zé)任編輯：王 篆