大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力構建研究

徐勇

摘要：信息技術的快速發(fā)展催生新一輪政府治理改革的浪潮，互聯(lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)與云計算技術在公共治理領域得到越來越多的運用。大數(shù)據(jù)是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務的關鍵資源，也是政府治理變革的重要手段。政府治理能力的高低直接決定著大數(shù)據(jù)運用的廣度和深度，決定著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進成效。大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力包括大數(shù)據(jù)的決策能力、技術執(zhí)行能力、政策評估和調(diào)整能力，以及大數(shù)據(jù)學習能力、資源整合能力和業(yè)務流程的改造能力等。各級政府需要在考察技術環(huán)境、制度環(huán)境以及治理主體現(xiàn)有能力與水平的基礎上，進行有步驟、有重點的建設。

關鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;治理過程;治理能力

隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等信息通訊技術的發(fā)展，人類社會進入了信息社會的更高階段，即所謂的“大數(shù)據(jù)時代”“智能化時代”“后信息社會”。信息技術的快速發(fā)展催生了“新公共管理”運動之后又一輪政府治理變革的浪潮，可稱其為“數(shù)字政府”“智慧政府”“互聯(lián)網(wǎng)+政務”等[1]。2012年美國政府推出“大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃”，“確立了大數(shù)據(jù)技術從商業(yè)行為上升為國家科技戰(zhàn)略的分水嶺”，促進了大數(shù)據(jù)在國家治理過程中廣泛而深入的運用，對世界上其他國家大數(shù)據(jù)的發(fā)展產(chǎn)生較為深刻的影響[2]。

2015年以來，我國黨和政府為發(fā)揮信息技術在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，出臺了一系列政策文件。這些政策文件不僅確定了大數(shù)據(jù)的發(fā)展戰(zhàn)略，而且對相應的具體工作作了緊鑼密鼓的細化與部署。比如，我國在《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）后，于2016年9月至2017年8月就政務信息系統(tǒng)資源整合共享問題連發(fā)了三個文件，分別是《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）、《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號）與《加快推進落實<政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案>工作方案》（發(fā)改高技〔2017〕1529號）。這些文件緊扣政務數(shù)據(jù)庫建設的核心問題，并在兩年之內(nèi)連續(xù)頒發(fā)，不僅說明大數(shù)據(jù)技術在政府治理現(xiàn)代化建設中的必要性與緊迫性，也說明大數(shù)據(jù)的建設和運用面臨著較大的困難。一是由大數(shù)據(jù)本身帶來的技術難題。大數(shù)據(jù)是一項新生事物，它擁有規(guī)模性、多樣性、快速生成性、數(shù)據(jù)黏性、數(shù)據(jù)易變性與數(shù)據(jù)有效性等特征[3]。大數(shù)據(jù)規(guī)模大，生成速度快，數(shù)據(jù)種類與來源多元，為政府科學決策、協(xié)同治理帶來了可能，但從海量數(shù)據(jù)中尋找到與治理問題高度相關的、穩(wěn)定的、有效的數(shù)據(jù)，并將其有效挖掘與運用絕非易事。二是大數(shù)據(jù)治理改革帶來的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)以問題為導向，強調(diào)數(shù)據(jù)的開放與共享，強調(diào)扁平化的權力結構與網(wǎng)絡化的資源關系在數(shù)據(jù)運用中的重要作用。這對官僚科層的組織結構和我國長期以來條塊分割的行政傳統(tǒng)提出了改革的要求。

面對大數(shù)據(jù)技術難題和政府自我改革的壓力，政府部門將如何貫徹落實黨的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，從哪些方面著手，重點和難點分別是什么？對此，學界和業(yè)界分別進行了相關的研究與探索。在諸多的改革嘗試與設想中，筆者認為，提升政府部門自身的治理能力顯得尤為重要，因為政府治理能力的高低直接決定著大數(shù)據(jù)運用的廣度和深度，決定著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進成效。那么，何為大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力，它的基本內(nèi)涵是什么，有哪些構成要素？弄清這些問題是政府部門剖析大數(shù)據(jù)治理改革問題，確定治理改革任務和方向的前提與基礎。

二、大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力研究述評

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標。學界以此為契機，借鑒信息技術與大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會領域運用的成功經(jīng)驗，積極探究如何將大數(shù)據(jù)技術運用到國家治理領域。研究成果中不乏對政府治理能力建設問題的討論。通過對相關研究的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)學界對此問題的探討可以分成三類情況。

第一類是較為常見的研究，是將政府治理能力建設問題置于信息技術與大數(shù)據(jù)發(fā)展的現(xiàn)實背景中，從外部環(huán)境的需要出發(fā)，討論政府治理能力建設問題。此類研究通常從外在技術環(huán)境對政府治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)著手，以破解治理困境為切入點，探討如何提升政府的治理能力。如大數(shù)據(jù)技術為政府溝通能力、科學決策能力、公共服務能力、危機預防能力、組織協(xié)調(diào)和社會動員能力的提升帶來了可能[4]。大數(shù)據(jù)運用增加了政府治理的技術難度[5]，給政府治理帶來新的挑戰(zhàn)與風險[6]，政府部門要從加大黨和政府的領導地位，轉變政府部門的治理理念，增進社會多元主體的參與[7]，提升政府部門的大數(shù)據(jù)技術水平，加強政府部門數(shù)據(jù)人才建設，建立健全大數(shù)據(jù)治理機制，完善大數(shù)據(jù)信息安全的法律法規(guī)[4]，推進政府數(shù)據(jù)共享融合，加大大數(shù)據(jù)平臺的建設等方面提升自己的治理能力[8]。

上述研究對大數(shù)據(jù)運用過程中政府部門面臨的挑戰(zhàn)和治理能力建設問題進行了有益的探討，但在政府治理能力建設研究方面存在一些不足。一是學界以既有研究中政府治理能力構成要素為基礎，對大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升問題進行了討論，但對大數(shù)據(jù)視域下政府治理能力的新內(nèi)涵與基本內(nèi)容并無構建或闡釋。二是對策建議的視角較為宏觀，在內(nèi)容上偏向于大數(shù)據(jù)治理問題的解決，缺乏對政府治理能力本身的直接探討。

第二類研究從技術層面對政府治理能力建設問題進行探討。例如，有學者認為政府大數(shù)據(jù)能力是一種復合型能力，是政府為保證決策科學和運行高效而對數(shù)據(jù)獲取、處理和應用的能力。政府部門應通過完善大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，加強數(shù)據(jù)安全立法，建設大數(shù)據(jù)平臺，強化領導干部大數(shù)據(jù)思維，加強技術研發(fā)與應用，培養(yǎng)和引進大數(shù)據(jù)人才等方面提升政府的大數(shù)據(jù)能力[9]。又如，有學者以北京市東城區(qū)公共衛(wèi)生服務與社會管理為例，從大數(shù)據(jù)匯集、分析、挖掘與實際成效等方面分析了大數(shù)據(jù)在提升政府公共服務能力與社會管理能力中的作用機理[10]。

以上研究主要對政府大數(shù)據(jù)技術能力進行了構建與分析，有助于讀者清晰地了解大數(shù)據(jù)運用的技術處理過程。但從政府治理過程看，此類研究所界定的政府治理能力顯得有些狹隘。因為大數(shù)據(jù)視域下政府治理能力不僅表現(xiàn)在數(shù)據(jù)運用的技術層面，也表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)政策的規(guī)劃、評估、調(diào)整以及為確保大數(shù)據(jù)政策的落實而實行的改革等方面。

第三類研究試圖突破大數(shù)據(jù)技術層面的限定，對政府大數(shù)據(jù)治理能力進行新的相對系統(tǒng)的理論建構與分析。政府大數(shù)據(jù)治理能力不完全是資源稟賦與技術能力，更與執(zhí)政理念、管理模式和政企關系等密不可分[11]。有學者對當前學界大數(shù)據(jù)概念界定的不同視角——“數(shù)據(jù)觀”“技術觀”“資源觀”進行歸納總結，并以此為基礎對政府大數(shù)據(jù)治理能力進行理論建構。包括政府處理、共享與開放數(shù)據(jù)的能力;進行數(shù)據(jù)技術架構、基礎設施建設與應用服務的技術能力;進行數(shù)據(jù)資源開發(fā)與安全保障的能力等[12]。

相較前面的研究，此類研究既考慮了大數(shù)據(jù)的技術因素，又兼顧了大數(shù)據(jù)應用的制度環(huán)境，對政府治理能力研究的視野更為開闊。但這樣的研究數(shù)量較少，且對政府治理實踐的考察不夠深入、全面，相關能力的構建缺乏縝密的邏輯線索，存在不夠翔實且重復等現(xiàn)象。

三、政府治理能力構建的理論維度

政府治理能力的研究主要集中在大數(shù)據(jù)對政府治理帶來的機遇與挑戰(zhàn)，政府如何應對挑戰(zhàn)，或者政府如何提高大數(shù)據(jù)技術處理能力等方面展開。這些研究有助于理解大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升的必要性，提升的方法和途徑等問題。但缺乏對大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力的理論界定，對政府治理能力建設問題缺乏直接、系統(tǒng)的研究。這些不足不利于政府部門認清大數(shù)據(jù)環(huán)境對其治理能力提出的新要求，不利于其準確研判現(xiàn)階段政府治理能力的現(xiàn)狀與存在的問題，并對自身能力進行有針對性的提升。為此，我們首先要明確何為大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力，以及從什么樣的維度去科學合理地構建政府的治理能力，在此基礎上探究政府在大數(shù)據(jù)環(huán)境下應具備的行動能力，才能幫助政府部門更好地認識自我，改進自我，提高其在公共領域運用大數(shù)據(jù)的能力與水平。

筆者認為，大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力是指政府部門借助于大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新行政方式，整合、統(tǒng)籌各方資源，有效實現(xiàn)政府管理目標的各項能力。政府治理能力是政府整體也是行政人員個體的行動能力，這種行動能力貫穿于政府治理活動的整個過程。所以，政府治理能力的構建需要從兩個維度展開：一是內(nèi)容維度，以政府行為能力為基礎構建政府的治理能力;二是過程維度，從政府公共事務的治理過程出發(fā)，對政府大數(shù)據(jù)治理能力構成進行全面的考察。

就內(nèi)容維度而言，對政府行為能力的關注具體表現(xiàn)在三個方面。其一，關注大數(shù)據(jù)對政府行為能力的要求。政府治理能力的構建不能僅僅停留于大數(shù)據(jù)對政府治理方式、治理過程與結果帶來的機遇與挑戰(zhàn)的分析，而應進一步挖掘這樣的機遇與挑戰(zhàn)對治理主體提出了哪些新的要求， 再以這些要求為基礎構建政府治理能力的構成要素，挖掘大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力的新內(nèi)涵，以此提高政府的治理能力。其二，關注政府的主觀能動性。治理能力是治理主體處理外在事項的能力，這種能力表現(xiàn)為治理主體對客觀事物改造與運用的能力，是主體作用于客體并服務于客體的行動能力，所以，關注人的行為能力需要關注人的主觀能動性，探究治理主體對外在環(huán)境主動學習與改造的能力。其三，關注政府行為能力構成要素及相互關系。政府治理能力受到政府行為能力構成、不同構成要素地位、作用及相互關系的影響而呈現(xiàn)不同的水平。對政府治理能力的構建還需要明確不同行為能力在政府治理過程中的定位、作用與相互關系，以幫助政府部門有步驟、有重點地進行能力建設。

就過程維度而言，我們還需要關注政府的治理過程。從大數(shù)據(jù)的性質看，大數(shù)據(jù)不僅指可有效利用的、多樣化的數(shù)據(jù)集;也指可作為治理資源，代表政府治理思維、治理技術與能力的大數(shù)據(jù)[13]，以及促進政府治理變革的大數(shù)據(jù)[14]。與此相應，大數(shù)據(jù)的運用能力不僅體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)的技術處理環(huán)節(jié)，而且存在于大數(shù)據(jù)政策的決策環(huán)節(jié)、資源整合環(huán)節(jié)，以及為大數(shù)據(jù)有效運用而進行的治理改革等環(huán)節(jié)。從政府對大數(shù)據(jù)運用的實踐來看，大數(shù)據(jù)運用蘊含著政府治理的價值導向，包含了政府對大數(shù)據(jù)的理解與認知;同時大數(shù)據(jù)作為一項工具嵌入公共政策過程，大數(shù)據(jù)政策的制定，政策的執(zhí)行、評估和調(diào)整無不體現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)治理的能力與水平。由此可見，政府治理能力的構建，需要著眼于政府大數(shù)據(jù)治理的整個過程，不僅包括大數(shù)據(jù)運用的政策過程，還包括政府大數(shù)據(jù)的學習環(huán)節(jié)、資源整合環(huán)節(jié)和政府為落實大數(shù)據(jù)策略而進行的行政體制改革等環(huán)節(jié)。

簡而言之，對政府治理能力的構建需要從大數(shù)據(jù)運用于公共事務的整個治理過程出發(fā)，關注每一個環(huán)節(jié)對政府工作本身提出的要求，以此為基礎架構政府行為能力要素，如此，才能清晰地展現(xiàn)政府在大數(shù)據(jù)環(huán)境下到底需要具備哪些具體的治理能力。

四、基于治理過程的政府治理能力構成

從治理過程維度來講，政府大數(shù)據(jù)治理能力體現(xiàn)在政府公共事務治理的整個過程中?？傮w說來可分為兩類：一是呈現(xiàn)于大數(shù)據(jù)政策過程中的政府治理能力，具體包括大數(shù)據(jù)的決策能力、技術執(zhí)行能力以及政策評估和調(diào)整能力;二是維護大數(shù)據(jù)政策有效運行的保障能力，具體包括大數(shù)據(jù)學習能力、資源整合能力和業(yè)務流程的改造能力。這些保障能力貫穿于大數(shù)據(jù)政策始終，學習能力在政府有效決策、政策評估和調(diào)整中發(fā)揮著重要作用，資源整合與業(yè)務流程改造為大數(shù)據(jù)政策的順利實施創(chuàng)造有利條件。

（一）大數(shù)據(jù)學習與決策能力

在決策階段，政府部門需要對大數(shù)據(jù)在公共領域的發(fā)展運用進行總體規(guī)劃，并制定具體的行動計劃與相應的保障制度。這些工作受到技術環(huán)境、制度環(huán)境與行政理念等因素的影響。技術環(huán)境是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的基礎，包括互聯(lián)網(wǎng)技術、數(shù)據(jù)算法、互聯(lián)設施等內(nèi)容?？梢哉f如果沒有互聯(lián)網(wǎng)的設施設備，沒有與數(shù)據(jù)整合、分析、挖掘和應用相關的知識與技術，大數(shù)據(jù)就不可能在現(xiàn)代社會產(chǎn)生相應的作用。制度環(huán)境是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的依據(jù)與保障，包括大數(shù)據(jù)運用的成功經(jīng)驗，國家或地方對大數(shù)據(jù)發(fā)展的規(guī)劃，以及具體的政策措施等內(nèi)容。制度環(huán)境營造了大數(shù)據(jù)治理的合法性基礎，形成了組織之間的模仿學習和組織行為與結構的趨同[15]（P76-77），它將引導、規(guī)范或督促政府部門采取數(shù)據(jù)治理的行動。行政理念是大數(shù)據(jù)政策制定的關鍵性要素之一。政府是否將大數(shù)據(jù)運用到治理活動中，如何運用，以及運用的程度如何將直接影響數(shù)據(jù)治理的成效。

與上述影響因素相對應，政府在此階段的治理能力主要包括大數(shù)據(jù)的學習能力與大數(shù)據(jù)的決策能力。學習大數(shù)據(jù)技術與知識是政府轉變行政理念，進行大數(shù)據(jù)規(guī)劃的前提和基礎。大數(shù)據(jù)學習不僅包括技術層面的學習，如了解大數(shù)據(jù)技術知識，熟悉大數(shù)據(jù)運用的原理、技巧與規(guī)律，探究大數(shù)據(jù)與自身業(yè)務結合的契合點與具體的實施方案等，也包括制度層面的學習，如學習我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的總體規(guī)劃與相應的制度規(guī)定，了解本地大數(shù)據(jù)發(fā)展的制度環(huán)境，學習異地成功的實踐經(jīng)驗等內(nèi)容。大數(shù)據(jù)決策能力是政府部門大數(shù)據(jù)學習成效的集中體現(xiàn)，具體內(nèi)容包括大數(shù)據(jù)政策的規(guī)劃能力與制度構建能力。其中，規(guī)劃能力體現(xiàn)為政府部門對大數(shù)據(jù)發(fā)展運用的戰(zhàn)略、實施計劃、行動主體的權責、預算制度等設計是否科學合理，是否具有實踐指導意義。制度構建能力表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)建設中與人、財、物等資源相關的保障制度是否充分且完善，行動規(guī)則是否具體、切實可行，責任落實與追究制度是否健全等。

（二）大數(shù)據(jù)政策的技術執(zhí)行能力

在大數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行過程中，政府治理能力主要表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)技術執(zhí)行能力。技術執(zhí)行能力著眼于大數(shù)據(jù)技術的應用，包括基礎設施建設能力、技術應用能力以及數(shù)據(jù)管理與安全保障能力。一是基礎設施建設能力?；A設施是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的載體，基礎設施建設得越好，大數(shù)據(jù)技術就越有可能發(fā)揮作用?；A設施的建設能力主要表現(xiàn)為政府部門籌集的大數(shù)據(jù)建設資金充分到位且具有可持續(xù)性;相關的設備設施能夠滿足大數(shù)據(jù)建設與運用的需要。二是技術應用能力。技術應用能力是技術執(zhí)行中的關鍵要素，主要包括兩方面的內(nèi)容：其一，純粹的數(shù)據(jù)處理能力，涉及數(shù)據(jù)搜集能力、過濾篩選能力、歸集匯總和計算能力等;其二，大數(shù)據(jù)應用設計能力，如明確大數(shù)據(jù)運用的具體領域與目標、確立數(shù)據(jù)標準、框定數(shù)據(jù)源、分析數(shù)據(jù)應用環(huán)境、設計數(shù)據(jù)算法思路等。由于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，純粹的技術處理主體逐漸呈現(xiàn)出較強的可替代性，相關資質的大數(shù)據(jù)企業(yè)亦可勝任相關的數(shù)據(jù)處理工作，所以，政府部門的數(shù)據(jù)處理能力表現(xiàn)為相關服務的外包能力。大數(shù)據(jù)的應用設計體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)與公共管理的融合度，體現(xiàn)了政府治理的價值目標、程序設定與規(guī)范，蘊含了更多的公共責任，對政府部門來說顯得尤為重要。三是大數(shù)據(jù)管理與安全保障能力。為保證大數(shù)據(jù)政策穩(wěn)定有效地執(zhí)行，政府部門需要對數(shù)據(jù)進行運用管理和安全保護。主要表現(xiàn)為確立數(shù)據(jù)的權屬與責任單位，保證數(shù)據(jù)的質量與數(shù)量，協(xié)調(diào)相關主體的利益關系與工作關系，對數(shù)據(jù)開放、共享與應用進行規(guī)范與監(jiān)管，設置安全保障技術系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)運用的安全。

（三）大數(shù)據(jù)政策評估與調(diào)整能力

大數(shù)據(jù)政策評估貫穿于大數(shù)據(jù)政策的整個環(huán)節(jié)。在政策制定階段，政府的評估能力表現(xiàn)為根據(jù)政策運行環(huán)境與條件，對大數(shù)據(jù)策略進行風險預評估，并根據(jù)評估結果制定政策、優(yōu)化決策。在政策執(zhí)行階段，政府的評估能力表現(xiàn)為對執(zhí)行過程進行評價，并按照評估結論規(guī)范執(zhí)行過程，調(diào)整執(zhí)行方案。政府的評估能力還表現(xiàn)為在充分調(diào)研與深入分析的基礎上，對項目階段性或總體性執(zhí)行成效進行評判，對大數(shù)據(jù)政策的投入、產(chǎn)出、效率與社會效益進行評估，探究政策執(zhí)行中的成敗得失及原因，為后續(xù)的政策調(diào)整做準備。

政策調(diào)整是對政策評估結果的實踐運用，是政府實踐應對能力的體現(xiàn)。政府部門根據(jù)政策評估結果與現(xiàn)有的治理環(huán)境和條件，對大數(shù)據(jù)運用的策略、路徑、方式方法或具體應用設計等內(nèi)容進行相應的調(diào)整。調(diào)整結果可能表現(xiàn)為對大數(shù)據(jù)政策的優(yōu)化，也可能表現(xiàn)為根據(jù)實際情況中（終）止大數(shù)據(jù)政策。與政策評估一樣，政策調(diào)整貫穿于大數(shù)據(jù)政策的整個過程，可能存在于政策過程的某一個環(huán)節(jié)，也可能在整個項目執(zhí)行完成之后。政策評估與調(diào)整在政策過程中不斷循環(huán)往復，政府部門在此過程中不斷地學習與反思，在不斷思考與改進的過程中，政府的治理能力得到進一步的提升。

（四）社會資源的整合能力

就政府治理過程來看，作為資源的大數(shù)據(jù)運用需要政府部門具有社會資源的整合能力。大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用是一項跨部門、多層次、多領域的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)工程的建設與運行需要大量的規(guī)劃、決策、組織、協(xié)調(diào)、建設、運維、監(jiān)管等工作[16]。這就意味著大數(shù)據(jù)的運用既需要大量懂得公共管理、公共服務理論知識，了解政府職能與結構，熟悉政務工作流程的管理人才，又需要大量掌握大數(shù)據(jù)專業(yè)技術知識和應用技巧的技術人才。受公共管理領域大數(shù)據(jù)應用滯后的影響，我國行政隊伍更多的是適應于傳統(tǒng)行政環(huán)境的管理類人才，缺少大數(shù)據(jù)技術應用與管理人才，更缺少公共管理與大數(shù)據(jù)專業(yè)技術相結合的復合型人才。政府部門盡管可以通過系統(tǒng)的人才培育與引進計劃改進人才結構，實現(xiàn)管理隊伍的整體轉型，但其治理能力的提升效果可能相對有限。一是政府部門的相關投入很難滿足其管理隊伍整體轉型的需要，且由于部分管理人員知識接受能力的限制，轉型成效很可能不如人意。二是我國的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)初步形成，從事軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)搜集、處理、分析與運用的市場主體也初具規(guī)模，政府部門如果完全依靠自身的力量進行大數(shù)據(jù)治理，則可能又回到大包大攬的管理形式，其大數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行效率有待質疑。由此可見，政府部門一方面需要加強大數(shù)據(jù)知識與技能的學習，提高大數(shù)據(jù)的應用設計能力，做優(yōu)秀的規(guī)劃者、決策者;另一方面需要提升對社會資源的整合能力，讓更多的社會力量參與到大數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程的建設與運維中，做優(yōu)秀的領導者與管理者。

社會資源整合不僅意味著讓更多的企業(yè)從事大數(shù)據(jù)建設與運用的技術處理工作，也意味著將更多來自于政務系統(tǒng)外部的數(shù)據(jù)資源吸納進政府的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以及讓更多熱心于公共事業(yè)的社會主體或市場主體在數(shù)據(jù)的挖掘、運用方面獻計獻策，以實現(xiàn)公共領域的協(xié)同共治。

（五）業(yè)務流程的改造能力

大數(shù)據(jù)在公共領域的有效應用還需要政府部門改革原有的政務流程。 “信息技術的進步對官僚機構的一個主要的潛在影響是構造信息處理和信息流動的能力，這種構造是通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的，而非通過對角色、組織關系和運行程序進行嚴格的界定而完成的。實踐中，效率和有效性的增長主要依賴組織的結構和設計，而不是技術的基礎設施?！盵17]（P30）官僚科層制在公共組織中得到廣泛的運用，它有著鮮明的權力等級層次、明確的職責分工、嚴格的組織制度、非人格化的職位、按部就班的工作流程和服從領導意志等特征。官僚科層制使得行政管理更為規(guī)范，更有效率，但隨著官僚科層制的進一步發(fā)展，其僵化封閉的行事方式與工作流程中的繁文縟節(jié)等已成為行政效率提升的阻滯性因素?；ヂ?lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)與云計算技術突破了官僚體系的層級限制，創(chuàng)新了海量數(shù)據(jù)存儲、計算與運用的方式，構造了扁平化、網(wǎng)絡化的信息傳播形式。這種技術革新彌補了傳統(tǒng)行政結構內(nèi)部信息單維傳播的不足，也為公共部門內(nèi)部以及公私部門之間實現(xiàn)以數(shù)據(jù)資源為基礎的合作共治帶來了可能。

技術上的可能并不代表實踐中的必然，共享數(shù)據(jù)庫的構建、優(yōu)化與運用不僅需要技術支撐，還需要政府部門主動消除職能分工的隔閡與組織結構的藩籬，實現(xiàn)以任務為導向的業(yè)務流程的改造，為大數(shù)據(jù)政策落地于公共領域的治理變革提供制度性保障。具體說來，政府業(yè)務流程的改造能力主要體現(xiàn)在兩個方面。一是單一業(yè)務流程的改造能力。具體表現(xiàn)為跨越層級限制，建立職能部門內(nèi)部的共享數(shù)據(jù)庫;以共享數(shù)據(jù)庫為基礎，減少服務接觸點，精簡服務遞交材料，壓縮業(yè)務流程環(huán)節(jié)或時限，減少業(yè)務流程中不必要的行政干預與限制。二是跨部門業(yè)務流程的改造能力。具體表現(xiàn)為以職能部門業(yè)務數(shù)據(jù)庫為基礎，建立跨部門數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)跨部門業(yè)務數(shù)據(jù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通;以任務為導向，以共享平臺為載體，對跨部門流程進行全面的調(diào)查研究和分析思考，借助于“‘刪、合、并、串（刪除、合并、并聯(lián)、串聯(lián)）”四種策略，構建新的綜合性業(yè)務流程[18]。

五、結 語

大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力不僅表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)技術執(zhí)行能力，也表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的學習能力、決策能力、政策評估與調(diào)整能力、資源的整合能力與業(yè)務流程的改造能力等。這些能力體現(xiàn)在政府治理過程的不同環(huán)節(jié)。

從政策過程來看，大數(shù)據(jù)決策能力、技術執(zhí)行能力、政策評估和調(diào)整能力存在于大數(shù)據(jù)政策過程中的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整等不同環(huán)節(jié)中。這些環(huán)節(jié)既相互獨立，又彼此聯(lián)系，共同構成一個個連續(xù)的循環(huán)，既有從政策產(chǎn)生、執(zhí)行到結果，進而再到政策評估、調(diào)整的大循環(huán)，也有決策、執(zhí)行過程中政策評估與調(diào)整的小循環(huán)。這些大小循環(huán)往往同時發(fā)生，相互作用，共同構成大數(shù)據(jù)政策優(yōu)化改進的系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，政府的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整的行動能力需要不斷地錘煉提高。

從政府的治理過程來看，政府的大數(shù)據(jù)治理能力不僅僅局限于大數(shù)據(jù)政策過程。政府部門的大數(shù)據(jù)學習能力為大數(shù)據(jù)運用于公共領域提供行動方向，它是大數(shù)據(jù)政策的價值保障;資源整合能力為大數(shù)據(jù)的實際運用提供必要的人力、物質資源及管理、數(shù)據(jù)、技術開發(fā)等軟資源，它是大數(shù)據(jù)政策過程的資源保障;業(yè)務流程改造能力能為大數(shù)據(jù)的順利運用掃除原有體制、機制障礙，是大數(shù)據(jù)有效運用的制度保障。這三項行動能力貫穿于政府部門大數(shù)據(jù)治理的整個過程，既為大數(shù)據(jù)策略提供有力的智力支持，也為大數(shù)據(jù)運用提供必要的資源與制度保障。

總而言之，政府大數(shù)據(jù)治理能力是囊括了以上各項行動能力的綜合性能力。其中，大數(shù)據(jù)政策過程中的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整等能力是政府大數(shù)據(jù)治理能力構成的最基本要素，直接體現(xiàn)了政府大數(shù)據(jù)治理能力的高低;大數(shù)據(jù)的學習能力、資源整合能力與業(yè)務流程的改造能力則有利于大數(shù)據(jù)政策過程的優(yōu)化，有時甚或成為大數(shù)據(jù)政策付諸實踐，取得成效的關鍵性因素。所以，政府部門在應用大數(shù)據(jù)的過程中應盡可能全面均衡地構建并提升自身的治理能力。當然，大數(shù)據(jù)治理能力要素的構成、強弱排序會因其所處的經(jīng)濟、技術和制度環(huán)境之不同，以及政府對外部環(huán)境學習、改造和利用的主觀努力程度之不同而呈現(xiàn)某種程度的差異。政府部門需要在本地經(jīng)濟發(fā)展可承受的范圍內(nèi)，在充分考察技術環(huán)境、制度環(huán)境和治理主體現(xiàn)有能力與水平的基礎上，進行有步驟、有重點的能力建設。

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責任編輯：陳文杰