PPP項目成本超支風險及應對

孟曉偉

摘要：伴隨著市場經(jīng)濟的全面進步和發(fā)展，社會資本獲得公共部門授權(quán)為公共項目發(fā)展提供服務的合作模式逐漸受到關(guān)注，能在有效提升公共產(chǎn)品服務效率的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資金的價值。本文分析了PPP項目成本超支的風險，并且從加強合同管理、加強施工進度管理以及加強運營風險管理三個層面對PPP項目社會資本方成本超支風險問題和對應控制機制展開了討論，僅供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目;社會資本方;成本超支;風險;應對機制

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，中央政府明確提出要積極推廣政府和社會資本合作PPP模式。PPP模式能夠有效拓寬融資渠道，緩解地方政府財政壓力，通過設(shè)置市場化的財政補貼機制，激勵私營部門控制成本，分散建設(shè)和運營期間各類風險，促進政府職能轉(zhuǎn)變。PPP項目順利實施的關(guān)鍵是政府和私營部門“風險公擔，利益共享”。要想有效運行PPP項目，就必須加強成本管控，認真分析可能導致項目成本增加的主要要素，對癥下藥，制定確實可行的措施，確保項目開支控制在概算范圍內(nèi)，合理規(guī)劃工期，同時有效劃分建設(shè)期和運營期，確保風險整體可控，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會效應的雙贏，促使企業(yè)健康發(fā)展。

一、PPP項目內(nèi)涵

所謂PPP項目，就是指在受到政府部門授權(quán)后，社會資本要為公共項目的運營和管理展開一系列工作，其中包括項目融資、項目建設(shè)以及階段性項目運營，借助政府部門和社會資本聯(lián)合的優(yōu)勢，很大程度上發(fā)揮資金的價值，加快公共設(shè)施建設(shè)。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP項目成本超支風險分析

（一）工程實際成本超概算風險

一般來說，PPP合同都會規(guī)定項目總投資控制條款，即項目總投資不得超過經(jīng)雙方認可的經(jīng)批復的初步設(shè)計概算。有些甚至約定因項目總投資超支的，社會資本方應全部承擔。根據(jù)中發(fā)〔2016〕18號文規(guī)定：“加強政府投資項目建設(shè)管理，嚴格投資概算、建設(shè)標準、建設(shè)工期等要…嚴格概算執(zhí)行和控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。”此外，國發(fā)〔1996〕35號文規(guī)定“…實際動態(tài)概算超過原批準動態(tài)概算10%的，其概算調(diào)整須報原概算審批單位批準?！比欢?，實踐中，工程超概的情形多種多樣，很多并非全因社會資本方原因所致。但很多PPP項目面臨超概部分費用不被認可、手續(xù)難以報批、審計無法通過等風險。直接關(guān)系著超出概算部分能否計入項目總投資，進而影響社會資本方項目的投資收益。

（二）工期延誤風險

PPP項目在建設(shè)過程中，由于社會資本、政府方、第三方或不可抗力等原因，往往會發(fā)生項目未能按照合同約定的計劃如期完工、驗收并辦理相關(guān)手續(xù)的情形。實踐中，工期延誤的原因有以下幾種：其一，政府方原因。政府方征拆進度滯后、未能及時辦理竣工驗收及出資未及時到位等原因致使工期延誤。其二，社會資本方原因。社會資本方或項目公司未能妥善安排工程施工，合理配置生產(chǎn)資源及出資未及時到位等原因致使工期延誤;其三，其他原因。不可抗力、第三方責任等原因致使工期延誤。對于社會資本方或者項目公司而言，工期延誤會使得項目遲延進入運營期，影響項目資金回流。同時，延誤會導致項目建設(shè)及管理成本的增加，加大了項目的資金壓力。若因社會資本原因?qū)е鹿て谘诱`，還會引發(fā)己方對政府方的違約責任，甚至致使合同解除，此時，社會資本方需承擔較大的經(jīng)濟損失。此外，工程延誤還會加大爭議和糾紛發(fā)生的可能性（誤工費用的承擔與計算，補貼年限、單次補貼額度、建設(shè)期補貼起付時間、工期順延的期限、補償金額等問題都很容易引發(fā)爭議）

（三）運營成本超支風險

PPP項目在未來長時間的合作期限中，有可能基于公共利益、法律法規(guī)、政策、外部環(huán)境的變化，從而可能產(chǎn)生需要提高運營服務要求。根據(jù)發(fā)改投資〔2014〕2724號文的合同指南中，對因策或外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要變更運營服務標準等內(nèi)容做了示范性規(guī)定。其中運營服務要求變更一般伴隨著社會資本方運營責任的加重從而引起運營成本的增加，社會資本方也可能因為達不到調(diào)整后的運營標準而承擔一定的違約責任。此外，人工工資及福利、維修費、動力費（電費）、公司管理費、稅費和折舊攤銷等，因人工費上漲、稅負增加、維修費增多、建設(shè)期超概等非社會資本方因素也可能導致項目的運營成本超支。

三、PPP項目社會投資方成本風險應對機制

PPP項目合同周期長，影響項目的成本要素多，社會資本方需要從合同簽訂、建設(shè)期、運營期不同階段有針對性的采取措施，確保項目取得良好的效益。

（一）加強合同管理

一是在合同談判過程中，明確可調(diào)整概算的事項。在合同中約定：若建設(shè)期間發(fā)生重大設(shè)計變更、地質(zhì)條件變化、概算漏項等現(xiàn)象，經(jīng)主管部門批準后，可調(diào)整概算總額。二是在合同中約定政府方限期辦理調(diào)概手續(xù)的義務并規(guī)定違約責任，非因社會資本方或項目公司原因致使項目概算調(diào)整的，尤其是，實際動態(tài)概算超過原批準動態(tài)概算10%的，政府方負有相關(guān)手續(xù)的辦理義務，并約定手續(xù)辦理的時限。三是合同履約過程中，提升成本控制水平。細化施工管理流程，在材料、人工等各個方面做好成本控制，避免因社會資本方原因而致使成本超概。四是超概事項發(fā)生后，妥善處理相關(guān)事項，特別是針對政府方設(shè)計變更、增加建設(shè)內(nèi)容等原因致使項目超概的，應明確該費用由政府方承擔，向政府方及時索取變更文件并及時進行索賠。

（二）加強施工進度管理

一是加強管理，合理組織施工，確保不延期。二是分別設(shè)置獨立的建設(shè)期和運營期，并準確界定建設(shè)期、運營期的起止日。應充分考慮項目前期工作，將項目建設(shè)期界定為項目公司取得相關(guān)建設(shè)主管部門批準的施工許可證后，監(jiān)理公司下發(fā)開工令日起至正式運營日前一日止的期間，將運營期界定為項目正式運營日至移交日的期間。三是明確工期可順延事項，出現(xiàn)不可抗力、政府方原因、工程變更及合同規(guī)定的其他情況致使工期延誤的，工期應相應順延，社會資本方或項目公司無需承擔違約責任。四是明確工期延誤處理條款。事先對誤工費用的承擔與計算、補貼年限、單次補貼額度、建設(shè)期補貼起付時間、工期順延的期限、補償金額等容易引發(fā)爭議的事項作出合理且明確的規(guī)定以有效避免糾紛。五是施工過程中注意資料收集和保管，為后期工期索賠工作做好充分的準備。

（三）加強運營風險管理

一是項目承接前應對項目未來可能的運營風險作全面的評估，未來的運營成本作全方位的測算，確保風險準備工作切實到位。二是應當明確項目運營標準，特別是在地下管廊等現(xiàn)階段缺乏行業(yè)標準的項目中，應當積極參與標準編訂工作，先確定運營服務標準。三是充分預估政策變化等不利因素，制定合理風險分擔機制，設(shè)置特殊情況下提前退出機制。四是加強專業(yè)運營公司、團隊和人才的培養(yǎng)。

結(jié)束語：

總而言之，在PPP項目中標后，社會資本需要認真研究招標文件，綜合考慮各種潛在的風險，將能考慮到的不利因素盡可能在合同中予以明確。在建設(shè)過程中，加強施工進度管理，準確劃分建設(shè)期，避免因管理原因?qū)е马椖垦悠凇Ｍ瑫r加強運營風險管理，確保項目在有限的運營期盡可能多地創(chuàng)造收入。

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