政府信息公開行為檢察監(jiān)督淺析

關(guān)鍵詞 政府信息公開 新條例 檢察監(jiān)督

作者簡介：高秀梅，上海市寶山區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.058

一、政府信息公開檢察監(jiān)督的必要性分析

2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，對于保障人民群眾依法獲取政府信息、緩解行政機關(guān)與公眾之間因信息不對稱引發(fā)的官民矛盾，推進我國政府信息公開工作發(fā)揮了積極作用。但是隨著法治建設(shè)的深入和信息化的快速發(fā)展，新時期新時代，新情況和新問題不斷出現(xiàn)，人民群眾關(guān)心維護自身權(quán)益的積極性不斷增強，對政府信息公開的廣度和均深度提出了更高要求。原有的信息公開條例規(guī)定已經(jīng)無法適應，因此2019年5月15日開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》對信息公開工作相關(guān)內(nèi)容進行了重大修訂。而法律的修訂并不意味著原有問題的解決，且因法律變化可能引起法律理解和適用上的分歧甚至錯誤，引發(fā)新的問題。如何解決這些問題是我們推進政府法治建設(shè)中需要考慮的現(xiàn)實問題。

二、政府信息公開工作問題分析

隨著條例的新修訂，政府信息公開工作邁入一個新的階段。但是因受立法體系、執(zhí)法水平和能力、公民法律意識、行政訴訟等多重因素的影響，政府信息公開工作實踐中仍將面臨諸多問題。結(jié)合修訂前司法實踐、行政執(zhí)法問題、新的修訂內(nèi)容、新階段行政機關(guān)政府信息公開工作可能繼續(xù)出現(xiàn)的問題或者出現(xiàn)的新問題梳理如下，主要包括以下幾個方面：

（一）政府信息公開原則和范圍

修訂后第5條、第7條、第13條、第14條、第15條、第16條、第18條、第19條、第20條、第21條、第22條明確了政府信息公開工作以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，明確了信息公開內(nèi)容不斷擴大并進行動態(tài)調(diào)整的機制，明確了15項主動公開的政府信息內(nèi)容和不予公開的范圍，明確了依申請公開政府信息的原則不再需要“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的“三需要”條件，明確了行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息可以不予公開。上述內(nèi)容的修訂對于更好的保障知情權(quán)的實現(xiàn)，更好地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，建設(shè)透明政府起到了更好的作用。但是在實踐中原來“三需要”條件為重要審查內(nèi)容規(guī)定的轉(zhuǎn)變可能會引發(fā)行政機關(guān)的無法適從，首先是轉(zhuǎn)型政府建設(shè)中的行政機關(guān)難以在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變觀念，難以主動完全的揭去行政權(quán)力的“神秘面紗”，難以確定是否應該主動公開還是應該依申請公開，難以確定是否可以適用不公開的理由。而就申請人而言，一方面感受到了政府推動信息公開的誠意，另一方面卻可能陷入了范圍越大越無法預知的恐慌，難以預測其申請是否能獲得答復，難以確定其申請是否屬于可依申請公開的范圍，甚至可能因申請公開門檻的降低出現(xiàn)更多的“濫用申請權(quán)”的情形，從而導致更多的“濫訴”。這些問題的解決均有待于實踐中進一步探索，有待于法律體系的細化和完善。

（二）政府信息公開程序和方式

在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修訂后的第29條、第30條、第31條、第32條、第33條、第35條進一步明確了政府信息公開工作的程序、方式，除了當場可以答復的之外，進一步延長了信息公開申請答復的時間，由原來的一般答復期限15日延長至20日，并明確了針對申請數(shù)量和頻次明顯超過合理范圍的情形下，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由，可以不予處理或者告知延遲答復的合理期限。上述程序性事項的變更對于行政機關(guān)更好的處理政府信息公開申請;合理合法的應對不合理申請?zhí)峁┝嗣鞔_的法律依據(jù);減少背離立法目的，而僅憑個人主觀意愿多次提出申請從而濫用權(quán)力的現(xiàn)象;規(guī)范行政執(zhí)法的程序，以程序促正義，提高政府信息公開工作的質(zhì)效從而更好的發(fā)揮政府信息公開工作的真正價值具有重要意義。但是實踐中仍然可能遇到的主要問題是到底申請數(shù)量和頻次達到多少才認定為明顯超過合理范圍？在修訂前，實踐中，各地行政機關(guān)都遇到了個別申請人多次向同一機關(guān)重復申請相同內(nèi)容或者不同內(nèi)容，多次向不同機關(guān)申請相同或者相關(guān)內(nèi)容，多次申請后不斷復議和訴訟。這一方面有的是申請人切實需要較多的政府信息了解行政執(zhí)法結(jié)果，有的確是申請人以此方式給行政機關(guān)施加一定的工作壓力和輿論壓力等，以此作為平臺與行政機關(guān)進行其他矛盾解決的途徑或者平臺，一定程度上浪費了很多行政執(zhí)法資源和司法資源，也影響了政府信息公開立法、執(zhí)法和司法目的的實現(xiàn)。

（三）政府信息公開答復方式

修訂后條例第36條針對信息公開答復方式進一步明確和細化，針對已經(jīng)主動公開的信息、經(jīng)檢索沒有所申請公開信息、行政機關(guān)已就申請人的申請做出答復的、所申請公開信息屬于工商、不動產(chǎn)登記資料等信息的情形增加了規(guī)定。這有利于行政機關(guān)在處理依申請公開信息工作過程中更好的明確答復申請人，也有利于申請人在未獲得信息情形下獲知更加明確的獲取途徑或者了解未獲取的原因。但是政府信息公開答復理由一直是行政機關(guān)最擔心的問題。實踐中可能遇到的問題是行政機關(guān)針對依申請公開的信息能夠公開而不愿意公開，愿意公開而不愿意全部公開，或者不愿意公開但又不知道如何選擇答復才能不激化矛盾，才能較少被行政復議和行政訴訟的可能等問題。而被申請人而言，可能出現(xiàn)的就是屬于已經(jīng)主動公開的信息但是要申請公開，屬于不予公開的信息卻自認為應當公開而不公開，已經(jīng)全部公開卻認為公開不全面等等問題。條例的正確解讀和適用是行政機關(guān)和申請人迫切需要解決的問題。

三、政府信息公開工作檢察監(jiān)督路徑分析

根據(jù)上文所述，政府信息公開工作關(guān)系到公民知情權(quán)的實現(xiàn)，關(guān)系到諸多官民矛盾的解決，關(guān)系到政府形象的樹立關(guān)系到法治政府的建設(shè)。隨著政府信息公開工作進入了一個新的階段，面臨著新的問題，有必要也有可能納入檢察監(jiān)督范圍。因此檢察機關(guān)在行政檢察監(jiān)督探索過程中，有必要構(gòu)建多元化監(jiān)督途徑，完善監(jiān)督舉措，真正發(fā)揮監(jiān)督效能。

包括政府信息公開行為在內(nèi)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)立足憲法賦予其法律定位進行法律監(jiān)督的一項創(chuàng)新性工作。但是行政違法行為或者不作為行為的監(jiān)督，立足于監(jiān)督機制而非爭議解決機制，因此在行政復議和行政訴訟機制日益完善的情形下，檢察監(jiān)督系在履行職責中發(fā)現(xiàn)上述問題進行監(jiān)督，而不是一條替代或者創(chuàng)造性的新的爭端解決途徑。檢察機關(guān)在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)政府信息公開工作違法行為或者不作為的線索來源主要系當事人的控告、舉報，當事人行政訴訟不服法院裁判后的的行政檢察監(jiān)督申請;檢察機關(guān)辦理其他監(jiān)督案件或者公益訴訟過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)政府信息公開工作中存在違法行為或者不作為。

針對當事人的控告、舉報涉及政府信息公開申請行為，檢察機關(guān)依法對其控告舉報當場答復或者依法在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)相關(guān)行政機關(guān)，由行政機關(guān)依法做出處理決定，做到有件必答。針對行政檢察監(jiān)督申請，檢察機關(guān)依據(jù)行政訴訟法律規(guī)范和行政檢察監(jiān)督規(guī)則相關(guān)規(guī)定依法辦理監(jiān)督案件。針對檢察機關(guān)履行職責過程中，比如通過辦理民事檢察監(jiān)督案件或者其他類型行政檢察監(jiān)督案件或者檢察公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在政府信息公開工作中存在違法行為或者不作為的，檢察機關(guān)應當構(gòu)建司法化辦理機制，依職權(quán)受理案件，通過立案審查，進行調(diào)查取證，通過檢察建議等監(jiān)督方式，建議相關(guān)行政機關(guān)依法作為或者依法糾正違法行為。

上述控告申訴或者行政檢察監(jiān)督案件的辦理是監(jiān)督政府信息公開工作的重要方式，但是完善的監(jiān)督機制還需要構(gòu)建多元化的監(jiān)督機制，以延伸辦案效果，真正解決矛盾和糾紛。比如，針對信息公開工作，檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間建立行政執(zhí)法與司法的聯(lián)動工作機制，從而實現(xiàn)政府信息公開工作的行政執(zhí)法與司法保障的有效對接。針對作為監(jiān)督行政機關(guān)的重要方式檢察建議，因為立法不夠完備、柔和性和協(xié)調(diào)性等自身缺陷，有待于進一步通過構(gòu)建更加完善的外部保障機制和內(nèi)部提升質(zhì)效來充分發(fā)揮其功能，提升監(jiān)督效果。針對公眾政府信息公開工作誤解誤讀，檢察機關(guān)通過檢察建議宣告送達平臺，通過法律文書制作平臺，通過控告申訴接待平臺，通過法制宣傳平臺等多途徑構(gòu)建釋法說理機制，加深和強化公眾對信息公開工作的認知，合理合法行使利用權(quán)利，依法保障自身的合法權(quán)益。通過上述多元化監(jiān)督路徑的探索，從而形成工作合力，共同推動政府信息公開工作的法治化進程。