淺談關于社區(qū)矯正立法的幾點思考

凌永濤　藍惠蕓

關鍵詞 社區(qū)矯正 必要性 可行性 現(xiàn)實性 關鍵性

作者簡介：凌永濤、藍惠蕓，南華大學經管學院。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.048

一、社區(qū)矯正立法的必要性

社區(qū)矯正是指將犯罪情節(jié)輕微、社會危害性不大、判處管制、拘役、判處三年以下有期徒刑刑罰的罪犯、及假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯置于社區(qū)中，由社區(qū)矯正機構在相關部門和社會力量的協(xié)助下，在矯正期限內，通過思想改造、社區(qū)勞動、教育學習、當面報告、定位監(jiān)管等方式，矯正罪犯的犯罪心理和行為惡習，改造為守法公民，順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，社區(qū)矯正體現(xiàn)了我國寬嚴相濟的刑事政策。

社區(qū)矯正工作經過2003年試點到2014年全面推進。社區(qū)服刑人員呈逐年增長趨勢。2013年全國社區(qū)服刑人員突破70萬人，這龐大的特殊人群，畢竟是罪犯，具有一定危險性，如果監(jiān)管不好，將會影響到社會的安全與穩(wěn)定。但是，對于如何規(guī)制他們的改造行為、如何規(guī)制社區(qū)矯正機構的監(jiān)管行為、如何保障他們的合法權益，這樣的一部法律還處于空白狀態(tài)，這與推進全面依法治國不相適應。習近平總書記在黨的十八屆二中全會中提出：“要發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用，重視通過制定新的法律來固定轉變政府職能已經取得的成果?！?014年9月5日在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上習近平總書記提出：“深化司法體制改革，不斷推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，嚴禁侵犯群眾合法權益”。2019年2月25日下午習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上強調：“改革開放40年的經驗告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治”。社區(qū)矯正是降低罪犯改造成本，改善人權，轉變政府職能取得的司法體制改革成果。

因此，社區(qū)矯正立法是符合“重視通過制定新的法律來固定轉變政府職能已經取得的成果”的要求，也符合“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體建設的要求。因此，社區(qū)矯正立法是體現(xiàn)全面依法治國的必然要求和根本遵循。

二、社區(qū)矯正立法的可行性

社區(qū)矯正是由司法行政機關實施對社區(qū)服刑人員監(jiān)管、教育改造、社區(qū)服務和社會適應性幫扶的刑罰活動，已會同有關部門建立了配合銜接的工作機制、建立了有關保障制度。全國60%多的縣（市、區(qū)）建立了社區(qū)矯正中心。建立了調查評估、入矯、監(jiān)管、矯治、期滿鑒定、解矯等各個環(huán)節(jié)的矯正監(jiān)管制度，并應用現(xiàn)代科技手段，利用網絡數據平臺，實現(xiàn)了社區(qū)服刑人員的實時電子定位，通過集中教育學習、公益勞動、走訪、當面報告等方式，實現(xiàn)了社區(qū)服刑人員思想動態(tài)清、行蹤明、改造回歸社會效果好的目標，重新犯罪率一直處于0.2%左右的較低水平。因此，社區(qū)矯正立法條件成熟，具有可行性。

三、社區(qū)矯正立法的現(xiàn)實性

1.現(xiàn)行社區(qū)矯正的權責分工：司法行政機關是監(jiān)管機關，執(zhí)法機關是居住地公安機關，社區(qū)矯正的決定機關是法院或監(jiān)獄，監(jiān)督機關是檢察院，存在監(jiān)管責任與執(zhí)法權相分離的現(xiàn)象。

2.現(xiàn)行法律規(guī)定。刑法修正案（八）第三十八條第三款：“對判處管制的犯罪分子，依法實行社區(qū)矯正?！钡谒目睿骸斑`反第二款規(guī)定的禁止令的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰。”第七十二條：“對于被判處拘役、管制、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告緩刑;對其中不滿十八周歲犯罪的、懷孕的婦女和已滿七十五周歲犯罪的，應當宣告緩刑。并具有下列情節(jié)：（一）犯罪情節(jié)較輕;（二）有悔罪表現(xiàn);（三）沒有再犯罪的危險;（四）宣告緩刑對所居住社區(qū)沒有重大不良影響?！靶婢徯?，可以根據犯罪情況，同時禁止犯罪分子在緩刑考驗期限內從事特定活動，進入特定區(qū)域、場所，接觸特定的人?！薄氨恍婢徯痰姆缸锓肿?，如果被判處附加刑，附加刑仍須執(zhí)行。”第七十四條：“對于累犯和犯罪集團的首要分子，不適用緩刑?！钡谄呤鶙l：“對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，依法實行社區(qū)矯正，如果沒有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告?！钡谄呤邨l第二款：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，違反法律、行政法規(guī)或者國務院有關部門關于緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，或者違反人民法院判決中的禁止令，情節(jié)嚴重的，應當撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰。”《治安處罰法》第六十條（四） 規(guī)定：被依法執(zhí)行管制、剝奪政治權利或者在緩刑、保外就醫(yī)等監(jiān)外執(zhí)行中的罪犯或者被依法采取刑事強制措施的人，有違反法律、行政法規(guī)和國務院公安部門有關監(jiān)督管理規(guī)定的行為?！庇晒矙C關處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。因此社區(qū)矯正沒單行法，它的法律規(guī)定存在于不同法律中，比較籠統(tǒng)、缺乏系統(tǒng)性、沒有可操作性、存在權責不一致的問題，與司法實踐不相符。

3.《社區(qū)矯正實施辦法》存在不足，不能適應社區(qū)矯正形勢的發(fā)展需要。開展社區(qū)矯正工作的依據是“兩高兩部”于2012年頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》和“兩高兩部”于2016年頒布的《進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》。從立法法角度，屬于部門規(guī)章范疇，不能與上位法《刑法》和《治安管理處罰》等相抵觸、受到上位法的限制。而社區(qū)矯正工作中面臨著許多需要法律界定和授權的問題。如異地法院判決收監(jiān)執(zhí)行問題，《刑法》和《社區(qū)矯正實施辦法》沒有明確規(guī)定;如經常居住地與戶籍地不一致的問題。即使當地法院判決收監(jiān)執(zhí)行上，也存在分段執(zhí)行的情況，規(guī)定很不一致、不統(tǒng)一。如有的規(guī)定收監(jiān)執(zhí)行的執(zhí)行機關由公安機關、有的規(guī)定則是法院、還有的規(guī)定是監(jiān)獄。再者社區(qū)服刑人員緊急突發(fā)事件的處置問題，如未經社會調查進行危險性評估由法院直接判決緩刑的罪犯，可能是暴力性犯罪宣告緩刑的罪犯，具有危險性的罪犯在監(jiān)管過程或公益勞動社區(qū)服務中發(fā)生行兇或暴力行為等緊急突發(fā)事件，直接面對和監(jiān)管他們的司法所工作人員卻手無寸鐵，沒有執(zhí)法權沒有處置權，可能報警待民警到達后悲劇已經發(fā)生。如2017年某地發(fā)生的社區(qū)服刑人員入矯當日持刀行兇殺人，司法所長發(fā)現(xiàn)后一邊追一邊打電話報警，等警察趕到時悲劇已經發(fā)生。如關于社區(qū)服刑人員關于請假的規(guī)定，現(xiàn)行規(guī)定范圍過窄，僅限于發(fā)生家庭重大變故和就醫(yī)兩種情形。實際上除上述兩情形外，也存在結婚、離婚等親歷性的情形，尤其是戶籍地與經常居住地相分離的社區(qū)服刑人員。再者，存在歧義之處?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第十三條規(guī)定：“ 社區(qū)矯正人員未經批準不得離開所居住的市、縣（旗）”。關于其中“市”的理解，不同的地方很不一致，有的理解地級市，有的則理解為縣級市。最后，《社區(qū)矯正實施辦法》關于調查評估規(guī)定不完備，沒有規(guī)定應當情形。

筆者認為，如存在被害人的案件應列為調查評估的應當情形。另外，關于調查評估結果應用，實施辦法也沒有明確規(guī)定。法院如何參照、如何處理沒有規(guī)定。假如法院對調查評估只是走于形式，就可能造成一些社會危險性比較強的罪犯被宣告緩刑進入社區(qū)，這增加了社會風險，降低安全系數。因此這些現(xiàn)實實踐問題都需要法律加于規(guī)定。社區(qū)矯正立法是現(xiàn)實需要。

四、社區(qū)矯正立法的關鍵性

社區(qū)矯正立法的關鍵在于厘清社區(qū)矯正的性質。立法界或實務界主要存在三種不同看法。一種認為社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，另一種認為社區(qū)矯正是行政執(zhí)法，第三種觀點認為社區(qū)矯正既不是刑罰執(zhí)行，也不是行政執(zhí)法，著重強調社區(qū)因素。筆者認為，這三種觀點都有一定道理。第一觀點可能依據刑法關于社區(qū)矯正的規(guī)定;第二觀點也許認為社區(qū)矯正機構屬于行政機關，歸為行政執(zhí)法的范疇;而第三種觀點則認為如果把社區(qū)矯正納入刑罰執(zhí)行，與監(jiān)禁刑罰沒有區(qū)別，他們更強調社區(qū)因素，強調幫扶和回歸。筆者更趨向于第一觀點。因為刑法是關于犯罪和刑罰法律規(guī)范的總稱。社區(qū)矯正既然在刑法中予以規(guī)定，那么社區(qū)矯正就屬于刑罰執(zhí)行的范疇。另外，從社區(qū)矯正的執(zhí)行通知書也能判斷社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行。因為社區(qū)矯正執(zhí)行通知書的罪犯稱謂：罪犯某某……所以社區(qū)服刑人員的身份既然是罪犯，社區(qū)矯正當然為刑罰執(zhí)行。我想關于這一點實務界（司法行政機關、法院、檢察院）已形成共識。

所以，筆者認為，社區(qū)矯正立法的關鍵是在于厘清社區(qū)矯正究竟是不是刑事執(zhí)行。

五、 立法建議

1.將過于分散的社區(qū)矯正權限給予必要集中，由社區(qū)矯正監(jiān)管機構統(tǒng)一集中行使，公安等其他機關協(xié)助配合，并賦予社區(qū)矯正監(jiān)管機構具有刑罰執(zhí)行的必要權限。如果界定了社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，理應賦予社區(qū)矯正監(jiān)管機構具有刑罰執(zhí)行的權限，賦予直接面對罪犯的社區(qū)矯正基層監(jiān)管機構（司法所）配備必要裝備，具有處置社區(qū)服刑人員緊急突發(fā)事件的權力。

2.通過多年社區(qū)矯正的實踐，也存在著過于強調社區(qū)因素的傾向，忽視了社區(qū)矯正的刑罰性質，因此在強調社區(qū)因素和幫扶因素的同時也要強調刑罰的震懾性，這樣才能更好保障人民群眾生命財產安全，也更能提高社區(qū)服刑人員的改造效果。

3.刪除《治安管理處罰法》關于社區(qū)服刑人員治安拘留的條款。改為：違反禁止令和監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員，監(jiān)管機關向法院建議司法拘留，法院決定后由公安機關執(zhí)行。首先社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，是刑事執(zhí)行的一部分，是已決犯的改造。因此規(guī)定：“違反監(jiān)督管理規(guī)定或法院禁止令”提請治安拘留與刑罰性質不符。因為治安拘留與刑事執(zhí)行是不同性質的活動，治安拘留是行政處罰，而社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，公安機關不是刑罰執(zhí)行主體。如果把社區(qū)服刑人員違反禁止令納入治安拘留，決定由公安機關行使，也與司法慣例不符。如，監(jiān)獄罪犯的減刑和社區(qū)服刑人員的撤緩都是法院裁定，拒不執(zhí)行判決、裁定罪、司法拘留、暫予監(jiān)外執(zhí)行等，都是由法院行使，僅社區(qū)服刑人員的違反法院禁止令和社區(qū)矯正機構的監(jiān)督規(guī)定的行為由公安機關行使行政處罰權，給予社區(qū)服刑人員治安拘留，破壞了立法慣性。

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