民族地區(qū)農(nóng)村反貧困策略研究

高夢(mèng)琪 陶慧 李曉甫

[摘要]民族地區(qū)反貧困策略的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于治理恩施州的貧困路徑研究具有啟發(fā)性。從恩施州的貧困現(xiàn)狀出發(fā)，分析恩施州貧困特征及成因，提出通過(guò)優(yōu)化旅游扶貧長(zhǎng)效機(jī)制、思想扶貧、人力資本培育、開拓資金多元化來(lái)源渠道及采取多種形式的扶貧開發(fā)模式等措施來(lái)增強(qiáng)反貧困的有效性、長(zhǎng)久性、持續(xù)性和手段的多樣性，實(shí)現(xiàn)貧困人口的自我發(fā)展能力。

[關(guān)鍵詞]反貧困;旅游扶貧;思想扶貧;自我發(fā)展能力

[中圖分類號(hào)]F323.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

前言

貧困問(wèn)題始終制約著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙著社會(huì)的進(jìn)步。而縱觀我國(guó)反貧困實(shí)踐所取得的諸多成效和經(jīng)驗(yàn)，都離不開當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)等多方主體的大力扶持和資金投入，更離不開當(dāng)?shù)鼐用褡灾髅撠毜囊庾R(shí)。但民族地區(qū)仍是脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)與重點(diǎn)區(qū)域，仍是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的短板，影響著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村振興背景下研究恩施州貧困現(xiàn)狀及其治理路徑具有指導(dǎo)意義。

1 恩施州的貧困特征

1.1 從廣度上看，貧困面積廣，表現(xiàn)出整體性的特點(diǎn)

恩施州位于武陵山片區(qū)，貧困面積之廣，貧困現(xiàn)象整體較為嚴(yán)重。恩施州屬于全域貧困地區(qū)，而且這些區(qū)域呈現(xiàn)集中連片的特點(diǎn)，截至2017年6月，恩施州仍有455個(gè)重點(diǎn)貧困村，兩個(gè)深度貧困縣，這些村落的貧困人口普遍沒有穩(wěn)定的收入來(lái)源，大多屬于生存型貧困和溫飽型貧困。恩施州貧困的整體性特征主要表現(xiàn)在貧困人口基數(shù)大，區(qū)域性貧困特征明顯等方面。

1.2 從深度上看，貧困程度深，呈現(xiàn)出嚴(yán)重性的特點(diǎn)

恩施州境內(nèi)仍有約十萬(wàn)戶貧困戶，約四十萬(wàn)貧困人口生活在深山邊遠(yuǎn)區(qū)、高山高寒區(qū)和地方病常發(fā)區(qū)。這些地區(qū)由于地理位置偏遠(yuǎn)、氣候惡劣、交通極為不便等原因只有實(shí)施易地搬遷措施才能基本解決貧困問(wèn)題。同時(shí)，恩施州內(nèi)貧困人口的致貧原因也是因病、因殘、缺技術(shù)、缺教育、思想觀念保守等多種因素交織在一起，致貧原因極為復(fù)雜，貧困的持續(xù)時(shí)間久，也是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中較為難打的一場(chǎng)戰(zhàn)役。

1.3 從難度上看，返貧率高，體現(xiàn)出艱難性的特點(diǎn)

恩施州諸多地區(qū)為地方病高發(fā)區(qū)，貧困家庭的生活本身就很拮據(jù)，一次大病就能讓整個(gè)家庭陷入赤貧狀態(tài)，雖然有醫(yī)療保障，但報(bào)銷比例和報(bào)銷覆蓋面很低。救濟(jì)扶貧只能解決暫時(shí)性的貧困，并不能真正達(dá)到反貧困的目標(biāo)。同時(shí)，由于大部分地區(qū)位于深山區(qū)，對(duì)外信息閉塞，當(dāng)?shù)鼐用竦乃枷胗^念較傳統(tǒng)，并不想自主、自愿地脫貧。另外，當(dāng)?shù)鼐用竦泥l(xiāng)土觀念也較為強(qiáng)烈，多數(shù)老年人不想離開自己的家鄉(xiāng)，易地搬遷政策落實(shí)較為困難，同時(shí)，搬遷后的居民在生活、心理等方面的后續(xù)保障難以長(zhǎng)久落實(shí)下去，返貧現(xiàn)象較為嚴(yán)重。當(dāng)?shù)鼐用裨谏^念方面仍保持著原先的傳統(tǒng)，“重男輕女”觀念嚴(yán)重，陷入越生越窮、越窮越生的無(wú)限循環(huán)中，脫貧難度大。

2 恩施州貧困成因分析

2.1 自然資源利用不合理和生態(tài)脆弱導(dǎo)致特殊的生態(tài)貧困

恩施州雖擁有豐富的林海、絕壁、瀑布等自然資源和龍船調(diào)、擺手舞等民俗文化資源，但并未將豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，是典型的生態(tài)脆弱和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的疊加區(qū)域，再加上州內(nèi)少數(shù)民族較多，人口增長(zhǎng)過(guò)快，思想觀念保守，缺乏可持續(xù)發(fā)展理念，對(duì)林木、土地等自然資本進(jìn)行不合理的利用，導(dǎo)致生態(tài)退化現(xiàn)象嚴(yán)重。而生態(tài)脆弱性與生態(tài)貧困之間具有緊密的聯(lián)系，恩施州內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)外部力量的防御能力較弱，自我修復(fù)能力弱，一旦遭受破壞，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)變，從而加劇當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)貧困，致使當(dāng)?shù)鼐用裣萑胴毨葳逯小?/p>

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱導(dǎo)致特殊的資本貧困

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展離不開便捷的交通，但恩施州由于地形限制，遠(yuǎn)離重慶、武漢等中心城市，受城市的輻射能力有限，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。旅游方面，由于未形成穩(wěn)定的客源市場(chǎng)、旅游產(chǎn)品宣傳不到位等原因?qū)е侣糜问袌?chǎng)不景氣;農(nóng)業(yè)方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，仍保持著綠色天然無(wú)污染的特質(zhì)，但由于交通條件制約，農(nóng)副產(chǎn)品運(yùn)輸周期較長(zhǎng)，成本較高，多數(shù)居民仍選擇自產(chǎn)自銷;招商引資方面，難以吸引優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)駐恩施，致使州內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力缺乏。諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素由于基礎(chǔ)設(shè)施等方面的滯后性，未能將當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，從而加劇了當(dāng)?shù)氐馁Y本貧困。

2.3 人力資本制約導(dǎo)致特殊的發(fā)展貧困

教育、技術(shù)、人才等人力資本的發(fā)展對(duì)于擺脫貧困具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義，能促使當(dāng)?shù)鼐用裨鰪?qiáng)自我發(fā)展能力。這些發(fā)展貧困體現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃讲桓?、教育扶貧能力稍顯不足、缺乏技術(shù)培訓(xùn)、自我發(fā)展能力不強(qiáng)、人才缺口大等方面。恩施州由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，地理位置較偏遠(yuǎn)，對(duì)于人才的引進(jìn)存在一定的難度。同時(shí)恩施州人才流失也較為嚴(yán)重，很多青壯年勞動(dòng)力由于受北京、上海等大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)和工資水平待遇的吸引而外出務(wù)工，州內(nèi)只剩些年老體弱者和兒童，另外一些考出去的高學(xué)歷人才由于尋求自我發(fā)展機(jī)會(huì)，大多會(huì)被大城市的優(yōu)惠政策所吸引而不愿回歸貧困的家鄉(xiāng)發(fā)展，這種人才的缺失使原本就貧困的地區(qū)陷入一種惡性循環(huán)。由此可見，人力資本的欠缺會(huì)制約一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，致使貧困人口陷入發(fā)展貧困之中。

2.4 資金缺乏導(dǎo)致特殊的持續(xù)性貧困

扶貧資金的投入、分配和管理等一系列環(huán)節(jié)影響著扶貧效率的發(fā)揮。貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策體系不完善、資金投資渠道單一、金融貸款難度大、扶貧資金投入有限等問(wèn)題也一直制約著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使貧困人口難以擺脫貧困。由于政府部門在資金等方面的監(jiān)管力度不透明、管理主體混亂而導(dǎo)致資金到位遲緩，資金問(wèn)題一直是脫貧攻堅(jiān)的難題，持續(xù)性貧困亟需解決。

3 恩施州反貧困的對(duì)策

3.1 優(yōu)化旅游扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，提升反貧困的有效性

首先，貧困人口是扶貧對(duì)象，更是旅游扶貧的動(dòng)力之一，要給予貧困人口更多的參與機(jī)會(huì)。例如，5A級(jí)景區(qū)恩施大峽谷就可將門票收入按一定比例分配給當(dāng)?shù)刎毨丝?，也可以采取免收租金的方式將攤位轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)鼐用瘢用窨梢越?jīng)營(yíng)一些具有土家特色的旅游商品從而獲取一定的收益。其次，在利益分配方面也要向貧困人口適當(dāng)傾斜，比如可以采取“政府+投資者+社區(qū)+貧困人口”的模式能兼顧各方利益，可以充分保障旅游的可持續(xù)發(fā)展和貧困人口的長(zhǎng)期受益?？傊?，旅游扶貧長(zhǎng)效機(jī)制優(yōu)化的目標(biāo)是促使貧困人口的自我發(fā)展，不能只顧眼前利益而大肆開發(fā)生態(tài)資源，卻不顧貧困人口的利益，更不能將旅游扶貧轉(zhuǎn)化為純粹的旅游開發(fā)。

3.2 從思想扶貧入手，提高反貧困的長(zhǎng)久性

思想扶貧可以將扶貧方式由輸血式轉(zhuǎn)化為造血式，思想觀念的轉(zhuǎn)變也一直是貧困人口進(jìn)行自主開發(fā)扶貧模式亟需解決的前提。思想扶貧不單單僅憑一方力量就能完成，需要多方力量的共同參與，需要從扶貧主體入手，主要包括以下方面：第一，社會(huì)上關(guān)于扶貧的錯(cuò)誤認(rèn)知需要轉(zhuǎn)變，人們普遍認(rèn)為扶貧只是一個(gè)短期效益，只要物質(zhì)上富裕了便可以擺脫貧困。因而在扶貧政策上也多采取短期化行為，只顧眼前利益而未能充分考慮貧困人口在精神文化等方面的貧困，這種錯(cuò)誤的認(rèn)知會(huì)導(dǎo)致貧困人口返貧率的增加。只有思想狀況的改變才能為貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困注入源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力。第二，地方政府要加強(qiáng)各級(jí)扶貧小組的思想認(rèn)識(shí)，并定期將扶貧效果、扶貧績(jī)效、精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象等扶貧內(nèi)容具體化，真正落到實(shí)處并加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制，引入獎(jiǎng)懲制度，從實(shí)際上幫助貧困人口脫貧。第三，從扶貧對(duì)象入手，充分考慮當(dāng)?shù)鼐用竦呢毨顩r、地理位置、文化素質(zhì)等因素，制定有針對(duì)性的扶貧對(duì)策將各種扶貧信息傳遞給當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

3.3 加強(qiáng)人力資本培育，提升反貧困的持續(xù)性

首先，恩施州要加大普及教育的力度，從更大程度上減少貧困人口的文盲、半文盲率，政府采取多種優(yōu)惠政策解決貧困家庭入學(xué)難的問(wèn)題。同時(shí)，引進(jìn)師資力量、壯大師資隊(duì)伍、提升教學(xué)質(zhì)量是關(guān)鍵步驟。其次，恩施州政府應(yīng)與本地高校合作，以湖北民族學(xué)院為平臺(tái)開展扶貧理論方面的研究，利用優(yōu)惠政策來(lái)吸引高校畢業(yè)生到貧困地區(qū)支教。加強(qiáng)貧困人口的技術(shù)技能培訓(xùn)也是必不可少的環(huán)節(jié)，恩施州應(yīng)因地制宜地開展技能培訓(xùn)工作，在各個(gè)貧困地區(qū)安置培訓(xùn)點(diǎn)，專業(yè)培訓(xùn)人員也應(yīng)經(jīng)常深入居民家中進(jìn)行訪談，結(jié)合各個(gè)居民的實(shí)際情況教授其必要的技能手段，可以讓當(dāng)?shù)鼐用癖M快脫貧致富。最后，運(yùn)用科技扶貧來(lái)推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展是一種有益的扶貧模式。恩施州應(yīng)引進(jìn)科技手段，將科技與農(nóng)業(yè)相結(jié)合，把硒元素融合到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，創(chuàng)新硒產(chǎn)業(yè)模式。政府應(yīng)大力招商引資，為科技投資制定優(yōu)惠政策，以便于將科技成果向恩施州輸入，更好地開展“硒+農(nóng)業(yè)”、“硒+工業(yè)”、“硒+服務(wù)業(yè)”等受益模式，讓貧困人口從科技扶貧中真正受益。

3.4 加大扶貧資金投入，積極開拓扶貧資金來(lái)源渠道

首先，政府應(yīng)加大對(duì)貧困地區(qū)扶貧資金的投入力度，保障扶貧資金的公平分配，將扶貧資金真正用于貧困戶，應(yīng)建立以貧困人口為精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象的機(jī)制。其次，要組建民間、政府、市場(chǎng)等多元參與的投資和融資渠道，最大限度地使政府財(cái)政資金起引領(lǐng)作用，增加貧困人口的貸款額度，以財(cái)政補(bǔ)貼的形式免收利息。再次，根據(jù)對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的分類，發(fā)揮民間信貸的作用，例如對(duì)處于赤貧狀態(tài)的貧困人口，民政部門應(yīng)給予救濟(jì)式扶貧，對(duì)處于相對(duì)貧困或由于天災(zāi)人禍所導(dǎo)致的貧困應(yīng)通過(guò)金融、科技等手段進(jìn)行扶貧，要特別注意扶貧資金安排過(guò)程中的合理性。最后，積極引入社會(huì)資本，通過(guò)財(cái)稅政策、稅收減免來(lái)吸引企業(yè)等非政府組織機(jī)構(gòu)加大對(duì)貧困地區(qū)的資金投入力度。

3.5 扶貧開發(fā)模式多元化，提高反貧困手段的多樣性

在對(duì)恩施州進(jìn)行扶貧時(shí)，應(yīng)制定專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，對(duì)不同的致貧原因采取分類指導(dǎo)。同時(shí)，政府也應(yīng)建立法律法規(guī)等規(guī)范性機(jī)制以保障扶貧開發(fā)模式持續(xù)有力地進(jìn)行。對(duì)于缺乏勞動(dòng)力的貧困家庭應(yīng)采取救濟(jì)式扶貧，幫助其應(yīng)對(duì)由于不可抗力所導(dǎo)致的貧困;對(duì)于特定貧困群體可以采取開發(fā)式反貧困手段，可以利用當(dāng)?shù)靥厣奈?，以市?chǎng)為導(dǎo)向來(lái)發(fā)展硒產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)化扶貧方式可以迅速轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，也可以采取改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活條件等整村推進(jìn)的手段來(lái)提高整個(gè)村落集體脫貧;對(duì)于特困地區(qū)，應(yīng)采取參與式扶貧，給予當(dāng)?shù)刎毨Ь用褡晕野l(fā)展的機(jī)會(huì)，賦予其一定的政治話語(yǔ)權(quán)，保障居民的廣泛參與性，優(yōu)惠政策、扶持資金、利益分配等各方面都應(yīng)向貧困人口傾斜。這些多種形式的扶貧開發(fā)模式并非孤立存在的，應(yīng)在扶貧過(guò)程中形成類型多樣、規(guī)模不一的扶貧開發(fā)體系，從而提高反貧困手段的多樣性。

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