海峽兩岸促進(jìn)就業(yè)政策對(duì)比研究

杜選 汪云鵬

[摘 要]面對(duì)嚴(yán)峻的就業(yè)問題，中國政府提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，用創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較早，在促進(jìn)就業(yè)政策方面經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，但由于復(fù)雜的國際環(huán)境和特殊的政治因素，以及臺(tái)灣地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一些弊端，臺(tái)灣地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)很嚴(yán)峻。本論文考察了臺(tái)灣和大陸在促進(jìn)就業(yè)政策方面各自的優(yōu)勢(shì)，通過相互借鑒學(xué)習(xí)來促進(jìn)兩地就業(yè)政策的完善。

[關(guān)鍵詞]就業(yè)政策;勞動(dòng)力市場(chǎng);公共就業(yè)服務(wù)

[中圖分類號(hào)]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

就業(yè)不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)敏感的社會(huì)問題。面對(duì)復(fù)雜的就業(yè)形勢(shì)，大陸提出了“萬眾創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)”，通過創(chuàng)業(yè)來帶動(dòng)就業(yè)。臺(tái)灣由于復(fù)雜的國際環(huán)境和特殊的政治因素，以及臺(tái)灣地區(qū)本身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些弊端，臺(tái)灣地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)很嚴(yán)峻。

1 海峽兩岸促進(jìn)就業(yè)方面的政策措施

1.1 大陸在促進(jìn)就業(yè)方面出臺(tái)的政策

大陸的就業(yè)政策從改革開放以后大致可分為以下四個(gè)階段：

1.1.1 1978-1992年：“三結(jié)合”就業(yè)方針指導(dǎo)下的多元就業(yè)政策。1980年8月召開了全國勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議，并在《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作》中明確提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針，“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實(shí)行勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合（簡(jiǎn)稱‘三結(jié)合）”。

1.1.2 1992-2002年：“就業(yè)市場(chǎng)化”與“實(shí)施再就業(yè)工程”的就業(yè)政策。1993年中共十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確指出，發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)是當(dāng)前培育市場(chǎng)體系的重點(diǎn)之一。1997年，在全國企業(yè)職工再就業(yè)工作會(huì)議上，國務(wù)院提出“鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和實(shí)施再就業(yè)工程”的指導(dǎo)方針。改革開放使得城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以政府放開了勞動(dòng)力移動(dòng)的區(qū)域限制，促使勞動(dòng)力在區(qū)域上合理化、規(guī)范化，這樣才能提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，就業(yè)率得到提升。

1.1.3 2002-2014年：積極的就業(yè)政策。2002年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)再就業(yè)工作的通知》中首次提出了實(shí)施積極的就業(yè)政策。這也標(biāo)志著我國將要開啟全面實(shí)施“就業(yè)促進(jìn)”“就業(yè)扶持”“社會(huì)保障”“就業(yè)服務(wù)”四位一體的積極就業(yè)政策的新時(shí)代。就業(yè)促進(jìn)政策的宗旨是創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、提升就業(yè)比率，從而降低失業(yè)率。就業(yè)扶持政策采用各項(xiàng)優(yōu)惠政策對(duì)要失業(yè)、就業(yè)困難等弱勢(shì)群體進(jìn)行就業(yè)政策上的幫扶。

1.1.4 2014年-至今：創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的就業(yè)政策。2014年9月召開的夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上，李克強(qiáng)總理首次提出，要借改革創(chuàng)新的“東風(fēng)”，在960萬平方公里土地上掀起“大眾創(chuàng)業(yè)”“草根創(chuàng)業(yè)”的浪潮，形成“萬眾創(chuàng)新”“人人創(chuàng)新”的新態(tài)勢(shì)。隨后，中央政府相繼出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等指導(dǎo)文件。

1.2 臺(tái)灣在促進(jìn)就業(yè)方面出臺(tái)的政策

臺(tái)灣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比大陸早，因而在促進(jìn)就業(yè)政策方面比大陸成熟，臺(tái)灣的就業(yè)政策也可分為四個(gè)階段：

1.2.1 1949年 至90年代初的發(fā)展期。在這個(gè)階段，臺(tái)灣面臨著幾十萬的退役軍人，為了安置好這些退役軍人，1954年專門設(shè)立了保障退役軍人的相關(guān)委員會(huì)，這也是臺(tái)灣政府第一次提出的就業(yè)促進(jìn)政策。1964年到1970年通過一系列的改進(jìn)，使得促進(jìn)就業(yè)政策制度化。到了90年代在促進(jìn)就業(yè)政策方面臺(tái)灣初步的促進(jìn)就業(yè)政策制度形成。這個(gè)階段實(shí)施就業(yè)政策主要是保障失業(yè)者的基本生活，并且積極促進(jìn)失業(yè)者的再次就業(yè)。

1.2.2 90年代至21世紀(jì)初的成熟期。1992年臺(tái)灣當(dāng)局頒布實(shí)施了職業(yè)訓(xùn)練法、就業(yè)服務(wù)法等相關(guān)法律后，意味著臺(tái)灣在促進(jìn)就業(yè)政策制度方面已初步完成。為了更好地完善就業(yè)政策，1995年臺(tái)當(dāng)局制定了《國民退除役官兵就業(yè)安置辦法》;為了妥善處理失業(yè)形勢(shì)，于1998年頒布了《勞工保險(xiǎn)失業(yè)給付實(shí)施辦法》、《勞工保險(xiǎn)失業(yè)認(rèn)定暨失業(yè)給付審核準(zhǔn)則》等。這個(gè)時(shí)期屬于臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，通過制定就業(yè)促進(jìn)政策來建立國民的就業(yè)保險(xiǎn)制度和就業(yè)保險(xiǎn)體系。

1.2.3 2003-2008年的繁榮期。臺(tái)灣在進(jìn)入21世紀(jì)之前通過制定有效的就業(yè)促進(jìn)政策，為以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2000年以后臺(tái)灣通過不斷的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改進(jìn)，又加入世界貿(mào)易組織，吸引了眾多島外勞動(dòng)力，對(duì)島內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也造成了一定的沖擊。到2002年，臺(tái)灣的失業(yè)率也在不斷攀升，臺(tái)灣當(dāng)局進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有就業(yè)法進(jìn)行修改，使得促進(jìn)就業(yè)法更加科學(xué)化、合理化。通過一系列法律的修改，臺(tái)灣就業(yè)政策進(jìn)入了繁榮期。

1.2.4 2008年至今的衰退期。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)下降，失業(yè)率大幅度上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使失業(yè)問題居高不下，高學(xué)歷失業(yè)問題尤為嚴(yán)重。2010年臺(tái)灣地區(qū)推出《青年就業(yè)接軌方案》?！靶姓呵嗄贻o導(dǎo)委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“青輔會(huì)”）施行了《提升青年就業(yè)力措施》等政策。

2 海峽兩岸政策對(duì)比分析

2.1 兩岸勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的比較

兩岸在促進(jìn)就業(yè)政策方面都有建樹，都建立了符合兩岸發(fā)展的勞動(dòng)力市場(chǎng)。大陸建立的是綜合性的勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)體系，而臺(tái)灣建立的是法律性勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)體系。大陸建立的綜合性勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。其優(yōu)點(diǎn)是國家控制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合;其缺點(diǎn)是大陸地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異化大、勞動(dòng)力市場(chǎng)管理不規(guī)范，人力資源得不到有效的流動(dòng)配置。公共服務(wù)體系的服務(wù)功能不全面，就業(yè)政策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展需求不相符;而且，政府對(duì)其監(jiān)管力度不夠大，沒有實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)章制度。

臺(tái)灣的勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展主要是借鑒了日本及西方國家的制度，通過立法來保障其勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。它的優(yōu)越性有：1.有法可依?？刹僮餍?、可實(shí)踐性都有嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn);2.科學(xué)性。臺(tái)灣根據(jù)自身發(fā)展情況對(duì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的各個(gè)方面做出了比較完善的規(guī)定，使臺(tái)灣的勞動(dòng)力市場(chǎng)比較完善;3.體系性。通過一系列的立法保障體系，使其就業(yè)政策不斷完善和與時(shí)俱進(jìn)，逐漸形成了一套適合臺(tái)灣發(fā)展的就業(yè)政策。其不足在于其培育勞動(dòng)力的滯后性。

2.2 政府在促進(jìn)就業(yè)政策中的角色比較

大陸實(shí)行就業(yè)政策，明確規(guī)定了政府在就業(yè)促進(jìn)中的主導(dǎo)地位，不僅在公共服務(wù)的勞動(dòng)力市場(chǎng)占主導(dǎo)地位，而且還對(duì)經(jīng)營性質(zhì)的勞動(dòng)力服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批和監(jiān)督;而臺(tái)灣政府在促進(jìn)就業(yè)政策中扮演的是開放性的角色，由政府和企業(yè)共同承擔(dān)、相互競(jìng)爭(zhēng)，再根據(jù)市場(chǎng)的要求來發(fā)展。兩岸政府在勞動(dòng)力市場(chǎng)的主導(dǎo)地位有所不同，對(duì)于大陸來說可以有效快速地實(shí)行就業(yè)政策，政府優(yōu)化整體的人力資源配置，其缺點(diǎn)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能夠有效發(fā)揮;臺(tái)灣政府在這個(gè)過程中起的是輔助作用，優(yōu)點(diǎn)是可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，其缺點(diǎn)是政策方面政府干預(yù)過少，對(duì)整體的就業(yè)形勢(shì)把握不好。

3 海峽兩岸促進(jìn)就業(yè)政策的優(yōu)化建議

3.1 大陸應(yīng)增強(qiáng)就業(yè)市場(chǎng)的法制化

盡管我國就業(yè)市場(chǎng)不缺少《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)，但是我國勞動(dòng)力市場(chǎng)經(jīng)常出現(xiàn)的是有法不依、違法不糾。城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的存在促使一些企業(yè)的用工管理制度、勞動(dòng)合同、勞動(dòng)報(bào)酬制度、就業(yè)培訓(xùn)制度等不統(tǒng)一，損害就業(yè)者的利益。只有加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察的力度，真正做到違法必究，才能改變這種勞動(dòng)力市場(chǎng)分割局面，切實(shí)維護(hù)好勞動(dòng)者的權(quán)益。

3.2 臺(tái)灣應(yīng)探索勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性

這里的靈活性不僅是指為已經(jīng)定型的勞動(dòng)力尋找就業(yè)的途徑，不局限于專業(yè)教育，“北大畢業(yè)可以賣豬肉”，以此類推“臺(tái)大畢業(yè)也可以養(yǎng)?！?。而且是要跳出臺(tái)灣島，向大陸及其他國家和地區(qū)為高學(xué)歷人口尋找就業(yè)途徑，促進(jìn)各類技術(shù)人員在地區(qū)、行業(yè)，甚至國際上可以自由地流動(dòng)。

3.3 大陸相關(guān)部門要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的今天，就業(yè)相關(guān)部門應(yīng)該立足于人民需求，設(shè)計(jì)的政務(wù)服務(wù)資源能真正便民、利民;盡量整合各級(jí)政府資源，達(dá)到就業(yè)信息的共享和共建;對(duì)各類審批程序要一減再減，爭(zhēng)取指紋認(rèn)證、拍照等高科技可以一次采集終身應(yīng)用。

3.4 臺(tái)灣相關(guān)部門要加強(qiáng)就業(yè)形勢(shì)的分析

就業(yè)形勢(shì)分析是充分開發(fā)利用勞動(dòng)力資源的前提。臺(tái)灣由于長期的政黨斗爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)停滯不前，失業(yè)人口多。臺(tái)灣勞動(dòng)力資源一方面是高學(xué)歷人才過剩，另一方面是企業(yè)出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，就業(yè)形勢(shì)的準(zhǔn)確分析，不僅可以反映經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，而且是解決長期凍薪、低薪、降低青年失業(yè)率的根本途徑，更加直接影響到臺(tái)灣整體競(jìng)爭(zhēng)力。

[收稿日期]2019-01-15

[基金項(xiàng)目]本文系福建省科技廳課題項(xiàng)目（編號(hào)：2018R0083）;福建省行政管理學(xué)會(huì)項(xiàng)目（編號(hào)：2017B07）部分文稿。

[作者簡(jiǎn)介]杜選（1979—），女，山東煙臺(tái)人，福建省莆田學(xué)院副教授，博士，研究方向：公管管理、社會(huì)保障等研究;汪云鵬（1993—），男，莆田學(xué)院學(xué)生。