國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)的成效與問題

摘要：國(guó)家級(jí)新區(qū)綜合實(shí)力不斷壯大，在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育新動(dòng)能、創(chuàng)新發(fā)展、擴(kuò)大開放等方面取得了明顯成效。但部分國(guó)家級(jí)新區(qū)也出現(xiàn)了水資源短缺、空間開發(fā)無(wú)序、土地資源低效利用、新增長(zhǎng)污染壓力大等突出的矛盾和問題，需要在后續(xù)政策指導(dǎo)等方面加大力度、有所突破，促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)步入高質(zhì)量發(fā)展的軌道。

關(guān)鍵詞：國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)區(qū)建設(shè)成效

國(guó)家級(jí)新區(qū)作為大尺度、綜合型的功能區(qū)，在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大對(duì)外開放、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效[1]。但近幾年來(lái)，隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量的增加，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中也暴露出一些苗頭性、傾向性、潛在性的問題，需要國(guó)家層面高度關(guān)注[2]。

一、國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)的成效

進(jìn)入“十三五”以來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)綜合實(shí)力不斷壯大，2017經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)占近5%，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的帶動(dòng)示范作用已充分顯現(xiàn)[3]。

（一）增長(zhǎng)極帶動(dòng)效應(yīng)突出

絕大多數(shù)國(guó)家級(jí)新區(qū)經(jīng)濟(jì)增速在所在省市處于“領(lǐng)跑”位置，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)效率突出。浦東新區(qū)2017年經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)965139億元，經(jīng)濟(jì)增速為85%，高于上海市經(jīng)濟(jì)增速16個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)總量占上海市比重近1/3;西海岸新區(qū)2017年經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)321271億元，增速為11%，比山東省平均水平高于36個(gè)百分點(diǎn)，占青島市經(jīng)濟(jì)總量的29%;兩江新區(qū)2017年經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)253257億元，增速102%，高于重慶市經(jīng)濟(jì)增速近1個(gè)百分點(diǎn)，比占重慶市比重達(dá)到13%。金普新區(qū)、湘江新區(qū)、天府新區(qū)、江北新區(qū)等均保持了高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，經(jīng)濟(jì)總量均超過2000億元，占市域比重均超過20%。

（二）新動(dòng)能培育成效顯著

各新區(qū)著力強(qiáng)化新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)培育，綜合經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)顯著增強(qiáng)。伴隨中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和張江國(guó)家科學(xué)城國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，浦東新區(qū)新動(dòng)能培育力度不斷加大，生物醫(yī)藥、集成電路、高端裝備和類腦科學(xué)、人工智能等產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化;西海岸新區(qū)組織實(shí)施了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換十大工程，家電電子、船舶海工、汽車、裝備制造四大集群初步形成;金普新區(qū)國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得明顯成效，集成電路、新能源及儲(chǔ)能裝備、生物醫(yī)藥、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)不斷壯;江北新區(qū)新增集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)超過100家，東方“硅谷”打造取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展;兩江新區(qū)通過積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的緊密結(jié)合，開創(chuàng)了電子信息、高端裝備制造、新能源及智能汽車、智能裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展新局面。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)新突破

各國(guó)家級(jí)新區(qū)深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，自主創(chuàng)新能力不斷提升。浦東新區(qū)累計(jì)引進(jìn)外資研發(fā)中心累計(jì)達(dá)到227家建設(shè)，“科創(chuàng)中心”核心功能建設(shè)成交顯著，形成了以C919大飛機(jī)、5G中國(guó)“芯”為代表的一批重大科研成果。西海岸新區(qū)新增市級(jí)以上重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程研究中心等研發(fā)平臺(tái)49個(gè)，新增高新技術(shù)企業(yè)145。江北新區(qū)連續(xù)三年高新技術(shù)企業(yè)數(shù)增長(zhǎng)率超25%，2017年規(guī)上高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值達(dá)12903億元。金普新區(qū)實(shí)施了創(chuàng)新主體倍增、區(qū)校合作協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)和軍民融合創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)三大工程，新增高新技術(shù)企業(yè)53家，高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值突破1500億元。濱海新區(qū)、福州新區(qū)、湘江新區(qū)、兩江新區(qū)、貴安新區(qū)、西咸新區(qū)等國(guó)家首批“雙創(chuàng)”示范基地取得明顯進(jìn)展，新區(qū)創(chuàng)新活力持續(xù)增強(qiáng)。

（四）對(duì)外開放加速推進(jìn)

各國(guó)家級(jí)新區(qū)積極打造國(guó)際合作平臺(tái)，已成為我國(guó)“一帶一路”倡議實(shí)施的重要支點(diǎn)。浦東新區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資企業(yè)近2萬(wàn)戶，注冊(cè)資本超過2600億美元，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)對(duì)外開放的引領(lǐng)作用更加明顯。西海岸新區(qū)“引進(jìn)來(lái)”“走出去”對(duì)外合作戰(zhàn)略成效顯著，累計(jì)有56家世界500強(qiáng)企業(yè)投資設(shè)立了82個(gè)外資項(xiàng)目，2017年新區(qū)對(duì)“一帶一路”沿線實(shí)現(xiàn)出口475億美元。金普新區(qū)引進(jìn)外資企業(yè)已達(dá)5000多家，世界500強(qiáng)企業(yè)中近百家在此投資興業(yè)，已成為引領(lǐng)東北地區(qū)開放發(fā)展的龍頭。兩江新區(qū)積極推動(dòng)中德、中瑞、中韓、中日等6個(gè)國(guó)別合作產(chǎn)業(yè)園，在技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、貿(mào)易流通、資金往來(lái)、人才服務(wù)等方面擴(kuò)大國(guó)際合作，成為西部地區(qū)對(duì)外開放合作典范。

二、新區(qū)開發(fā)建設(shè)面臨的主要問題和原因

隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，部分國(guó)家級(jí)新也出現(xiàn)了一些亟待解決的矛盾和問題，形成越來(lái)越明顯的“短板”制約[4]。這些矛盾和問題如得不到及時(shí)解決，將削弱國(guó)家級(jí)新高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）主要問題

1水資源約束有待破解。我國(guó)當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)基本上都面臨缺水困局，特別是蘭州新區(qū)、天府新區(qū)、西咸新區(qū)等西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，水資源約束更為突出。據(jù)測(cè)算，到2030年蘭州新區(qū)、天府新區(qū)、西咸新區(qū)總需水量分別存在4億立方米、3億立方米、15億立方米的巨大缺口。東部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)的大部分依托城市位居我國(guó)14個(gè)嚴(yán)重缺水城市之列，水資源供求矛盾同樣十分突出。然而，受地方財(cái)力及管理因素的制約，上述國(guó)家級(jí)區(qū)水資源保障工程建設(shè)面臨諸多困難，僅憑地方推動(dòng)難于在短期內(nèi)產(chǎn)生成效，需要國(guó)家層面提供必要的推動(dòng)與支持措施。

2開發(fā)尺度和空間布局有待規(guī)范。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“圈地”沖動(dòng)，通過發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃對(duì)總體方案界定的范圍不斷突破。貴安新區(qū)總體方案確定的規(guī)劃范圍為1795平方公里，但總體規(guī)劃實(shí)際規(guī)劃范圍擴(kuò)大到2451平方公里;蘭州新區(qū)上報(bào)方案規(guī)劃面積為806平方公里，總體規(guī)劃實(shí)際規(guī)劃范圍擴(kuò)大到1700平方公里;南京江北新區(qū)總體方案界定的規(guī)劃范圍分別為788平方公里，總體規(guī)劃實(shí)際規(guī)劃范圍擴(kuò)大到2451平方公里。在規(guī)劃范圍不斷突破的背景下，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)空間布局也出現(xiàn)了新一輪“攤大餅”現(xiàn)象。在當(dāng)前批復(fù)的19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，大部分新區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模200萬(wàn)-500萬(wàn)人，規(guī)劃建設(shè)用地基本都在200平方公里以上，300-500平方公里的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模是常態(tài)，也有部分新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模在500平方公里以上。如果國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)規(guī)模和“攤大餅”式空間擴(kuò)張趨勢(shì)得不到有效控制，可能將對(duì)其它城市新區(qū)產(chǎn)生示范效應(yīng)，引發(fā)新一輪城市擴(kuò)張“競(jìng)賽”的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

3土地資源利用效率有待提升。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)沒有遵循國(guó)家有關(guān)建設(shè)用地效率的指標(biāo)要求，缺乏對(duì)人均用地、建設(shè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度的整體控制，土地低效率開發(fā)問題突出[5]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，兩江新區(qū)、江北新區(qū)、長(zhǎng)春新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、西海岸新區(qū)、天府新區(qū)、西咸新區(qū)、蘭州新區(qū)等規(guī)劃人均建設(shè)用地分別為110平方米、117平方米、145平方米、127平方米、133平方米、116平方米、115平方米、170平方米，明顯超越了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的控制標(biāo)準(zhǔn)。然而，國(guó)家級(jí)新區(qū)人均高強(qiáng)度的土地占用并未產(chǎn)生高效率的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。相關(guān)研究表明，已開發(fā)建設(shè)多年浦東新區(qū)單位建設(shè)用地產(chǎn)出GDP為101億元，明顯低于上海市轄區(qū)137億元的產(chǎn)出水平[6];南沙新區(qū)和天府新區(qū)等國(guó)家新區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出效率與所在城市市轄區(qū)平均水平差距更明顯，單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平分別僅為所在城市市轄區(qū)平均水平267%和544%。

4環(huán)境污染防控能力有待強(qiáng)化。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然以高消耗的能源重化工業(yè)為主體，新增污染物總量巨大。例如，西咸新區(qū)2020年SO2、NOx及煙（粉）塵排放量分別增加439231噸、21202噸及1882噸，新增COD年排放量為1228646噸，氨氮年排放量為97858噸;蘭州新區(qū)2030年新增SO2、NO2、VOC排放量分別為134289噸、208854噸、98580噸，新增COD和氨氮排放量分別為8048噸、1288噸;天府新區(qū)2030年新增SO2、NOX、PM10排放量分別為1600噸、3500噸、3000噸。舟山新區(qū)、江北新區(qū)、兩江新區(qū)、西海岸新區(qū)、金普新區(qū)等也均面臨同樣新增環(huán)境壓力問題。同時(shí)，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)環(huán)境設(shè)施建設(shè)沒有同步配套，環(huán)境治理設(shè)施存在標(biāo)準(zhǔn)偏低和明顯滯后現(xiàn)象，普遍存在不同程度的直排問題。

（二）原因分析

國(guó)家級(jí)新區(qū)當(dāng)前存在的突出問題固然有資源本底局限和地方利益驅(qū)動(dòng)等自身原因，但主要原因在于國(guó)家層面缺乏必要的后續(xù)引導(dǎo)調(diào)控措施[7]。

1后續(xù)政策支持與引導(dǎo)缺位。國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，后續(xù)必要的差別化政策支持與政策引導(dǎo)不可或缺。國(guó)家級(jí)新區(qū)后續(xù)政策支持與引導(dǎo)缺位主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，對(duì)西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持政策不足。西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)基礎(chǔ)條件差，后續(xù)發(fā)展面臨突出的資源環(huán)境約束，需要巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。受地方財(cái)力限制，西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)此幾乎沒有有效解決手段，必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難重重。其二，必要的考核評(píng)估機(jī)制不健全。目前尚未形成有效的國(guó)家級(jí)新區(qū)考核評(píng)估體系，導(dǎo)致各國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)提高資源利用效率、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型缺乏緊迫感和責(zé)任感。

2規(guī)劃編制過程有效控制程序缺位。國(guó)家級(jí)新區(qū)作為承載國(guó)家重大戰(zhàn)略的功能平臺(tái)，發(fā)展規(guī)劃審批事項(xiàng)理應(yīng)由國(guó)家層面進(jìn)行直接控制，這樣才能處理好國(guó)家政策引導(dǎo)和發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性的關(guān)系。然而，當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃的行政審批機(jī)關(guān)是省級(jí)人民政府，國(guó)家發(fā)改委對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)行備案管理，國(guó)家層面對(duì)國(guó)家級(jí)新發(fā)展規(guī)劃編制的有效控制程序?qū)嶋H上是缺位的。省級(jí)人民政府作為國(guó)家新區(qū)開發(fā)建設(shè)的直接利益相關(guān)方，往往在發(fā)展規(guī)劃控制環(huán)節(jié)“睜一只眼、閉一只眼”，結(jié)果導(dǎo)致部分國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃不僅實(shí)際規(guī)劃范圍大幅度突破國(guó)家政策要求，產(chǎn)生了空間失控隱患。

3規(guī)劃實(shí)施過程有效監(jiān)管機(jī)制缺位。當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)監(jiān)管主體為省級(jí)政府。作為直接利益相關(guān)方，省級(jí)政府往往對(duì)地方落實(shí)國(guó)家政策的選擇性充耳不聞，過程監(jiān)管形同虛設(shè)，國(guó)家級(jí)新開發(fā)建設(shè)基本處于“放任自由”狀態(tài)。國(guó)家級(jí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中出現(xiàn)的諸多問題，已引起國(guó)家發(fā)改委等部門的關(guān)注，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)土、環(huán)保、住建四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。由于沒有直接監(jiān)管權(quán)限，四部委的《指導(dǎo)意見》對(duì)地方不具備剛性約束，實(shí)際效應(yīng)非常有限。

4規(guī)劃編制與規(guī)劃環(huán)評(píng)互動(dòng)機(jī)制缺位。當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)互動(dòng)嚴(yán)重不足，規(guī)劃環(huán)評(píng)不受重視、發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)“兩層皮”現(xiàn)象突出。一些國(guó)家級(jí)新區(qū)在總體方案報(bào)批階段，就沒有進(jìn)行了嚴(yán)格的環(huán)評(píng)審查。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)已開發(fā)建設(shè)多年，但正規(guī)的規(guī)劃環(huán)評(píng)仍然尚未啟動(dòng)。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)沒有得到應(yīng)有的重視，以及規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)相互脫節(jié)，導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃普遍缺少資源環(huán)境效率方面的規(guī)劃目標(biāo)和有效的污染控制措施，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)也因此不自覺地走上了資源環(huán)境高消耗的老路。

三、建議

為促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)步入高質(zhì)量發(fā)展軌道，需高度關(guān)注當(dāng)前部分國(guó)家級(jí)新區(qū)面臨的能力制約和苗頭性、傾向性問題，適時(shí)研究制定引導(dǎo)與調(diào)控措施。

（一）支持國(guó)家級(jí)新區(qū)水資源保障能力建設(shè)

加大對(duì)天府新區(qū)、蘭州新區(qū)、滇中新區(qū)跨區(qū)域調(diào)水工程的支持力度，將“引大濟(jì)岷”“引大入秦”擴(kuò)容改造、“滇中引水”列入國(guó)家近期實(shí)施的重大項(xiàng)目，由國(guó)家直接協(xié)調(diào)組織實(shí)施，盡快解決西部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)資源性缺水困局。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中部和東部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)依托城市水源地建設(shè)與保護(hù)工程、跨區(qū)域調(diào)水工程的規(guī)劃與建設(shè)，緩解中部和東部地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍面臨的水質(zhì)性缺水、工程性缺水制約。

（二）建立國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃評(píng)估與調(diào)控機(jī)制

組織權(quán)威規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃進(jìn)行梳理，對(duì)規(guī)劃范圍、規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展定位及重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估[8]。對(duì)于明顯偏離國(guó)家政策導(dǎo)向的國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃，應(yīng)督促相關(guān)地方政府及時(shí)修編。適時(shí)開展國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃中期評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善。

（三）建立國(guó)家級(jí)新區(qū)績(jī)效評(píng)估制度

研究制定國(guó)家級(jí)新區(qū)績(jī)效考核辦法和指標(biāo)體系，引導(dǎo)各國(guó)家級(jí)新區(qū)切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式?？己酥笜?biāo)設(shè)計(jì)要充分考慮資源環(huán)境效率導(dǎo)向和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向，土地利用效率、污染物排放強(qiáng)度、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等指標(biāo)要對(duì)標(biāo)國(guó)際。研究制定相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制，樹立考核的權(quán)威性。

（四）強(qiáng)化國(guó)家級(jí)新區(qū)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)

完善水環(huán)境保護(hù)設(shè)施體系。改變傳統(tǒng)的城市工業(yè)廢水和生

活污水混合處理模式，推進(jìn)生產(chǎn)廢水和生活污水的分開處理;推進(jìn)污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)全覆蓋，徹底解決直排問題。全面升級(jí)大氣污染物防控能力。新區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)必須配備相應(yīng)的大氣污染源在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并與省、市、新區(qū)環(huán)境管理部門聯(lián)網(wǎng);加強(qiáng)國(guó)家級(jí)新區(qū)汽車尾氣前端治理的政策引導(dǎo)，研究制定尾氣凈化裝置強(qiáng)制安裝措施。國(guó)家級(jí)新區(qū)原則上不再規(guī)劃建設(shè)燃煤熱電廠和熱源廠，新、改、擴(kuò)建VOCs項(xiàng)目必須選用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)和密閉化工藝。

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（劉洋，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）