新時代做好國有企業(yè)監(jiān)察工作法治化的探索與思考

王睿哲

摘 要：深化國家監(jiān)察體制改革是黨和國家做出的事關(guān)全局的重大政治制度改革，是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支柱和中堅力量，應(yīng)當(dāng)扎實做好國家監(jiān)察體制改革在國有企業(yè)的應(yīng)用，本文以《中華人民共和國監(jiān)察法》法理入手，針對監(jiān)察體制改革在國企應(yīng)用中需明確的問題，提出關(guān)于監(jiān)察管轄權(quán)、辦案權(quán)有限授權(quán)委托、留置權(quán)運(yùn)用等方面的思考，不斷推動國有企業(yè)監(jiān)察工作法治化進(jìn)程，以達(dá)到凈化企業(yè)內(nèi)部政治生態(tài)、落實全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任、推動依法治企的作用。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；管轄權(quán)；監(jiān)察授權(quán)；留置

長期以來，行政監(jiān)察工作與黨的紀(jì)律檢查工作合署辦公，監(jiān)察工作參照黨規(guī)黨紀(jì)相關(guān)條款進(jìn)行政紀(jì)的監(jiān)督、檢查與審理，曾經(jīng)發(fā)揮了積極而重要的作用。但是，隨著我國法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國家人大常委會制定頒布了《中華人民共和國監(jiān)察法》，標(biāo)志著監(jiān)察工作已經(jīng)進(jìn)入到規(guī)范化、法制化軌道，不能再參照所謂的相關(guān)規(guī)定，或者隨意執(zhí)紀(jì)執(zhí)法了。所以，中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委員會、地方和國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，都在根據(jù)《監(jiān)察法》積極研究、探討開展監(jiān)察工作的新思路、新方法，特別是在政紀(jì)案件檢查與審理過程中的具體操作方法和規(guī)程。為此，我們紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)也借此強(qiáng)勁東風(fēng)，開展了監(jiān)察工作的課題研究與探索，并借此機(jī)會向上級監(jiān)察部門和兄弟單位同行學(xué)習(xí)，以不斷提升我所紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

1 國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程及監(jiān)察法立法意義分析

十八大以來，中央政治局、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察立法相關(guān)問題，經(jīng)過在北京、山西、浙江等地試點建立監(jiān)察委員會、廣泛征求監(jiān)察法立法意見后，黨中央制定了監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，并在十九大明確提出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，……制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)”。2018年3月11日，十三屆全國人大審議通過了《憲法修正案》，在第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增加了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)篇的第七節(jié)，增加一百二十三條至一百二十七條等五條對其進(jìn)行解釋說明。隨后，2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》經(jīng)全國人大一次會表決通過，國家監(jiān)察委員會正式設(shè)立，經(jīng)全國人大選舉產(chǎn)生了第一屆國家監(jiān)察委員會。

2 國有企業(yè)推進(jìn)監(jiān)察工作法治化現(xiàn)狀分析

1）監(jiān)察對象的設(shè)定。監(jiān)察法賦予國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察的權(quán)力，對包括國有企業(yè)管理人員等六類行使公權(quán)力的人員獨立進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置。從監(jiān)察法立法和釋義看，針對國企監(jiān)察的對象應(yīng)包括：一是國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；二是對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的國有企業(yè)中層和基層管理人員。國有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員，也應(yīng)當(dāng)理解為國有企業(yè)管理人員的范疇。區(qū)別于此前《關(guān)于企業(yè)中由行政機(jī)關(guān)任命的人員參照執(zhí)行<行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例>的通知》規(guī)定，對違紀(jì)違法的行政機(jī)關(guān)任命的企業(yè)人員給予處分，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》執(zhí)行，實踐中國有企業(yè)由行政機(jī)關(guān)任命的人員一般僅限于一級企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。因此，監(jiān)察體制改革重點對監(jiān)察對象進(jìn)行了大幅增加，由原一級企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員擴(kuò)展至各級領(lǐng)導(dǎo)干部以及中層、基層管理人員，同時參股企業(yè)有關(guān)人員也納入其中，在國企的適用范圍上實現(xiàn)了全覆蓋。

2）管轄權(quán)的設(shè)定。從法理角度看，《監(jiān)察法》第十六條第一款規(guī)定了“各級檢察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員所涉監(jiān)察事項”的監(jiān)督權(quán)一般管轄原則，該條規(guī)定了“管理權(quán)限”的級別管轄與“管轄本轄區(qū)”的地域管轄相結(jié)合的監(jiān)察管轄要求，國有企業(yè)監(jiān)管對象應(yīng)按照干部管理的級別進(jìn)行屬地化管理，由該區(qū)域地方監(jiān)察委員會對監(jiān)管對象行使監(jiān)察權(quán)。另外該條第二款規(guī)定了提級管轄的要求，即上級監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)辦理下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)管事項。因此，我院領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)列為陜西省監(jiān)察委員會的監(jiān)管對象，結(jié)合中紀(jì)委國家監(jiān)委查辦案件通報（2018年9月10日發(fā)布，中國船舶重工集團(tuán)公司第712研究所原所長、第704研究所原副所長金燾涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受湖北省紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查），各廠、所、公司應(yīng)列為陜西省監(jiān)察委員會的監(jiān)管對象。

3）監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)檢查有效性探析。《監(jiān)察法》第十二條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)……國有企業(yè)等派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”。當(dāng)前，有?。▍^(qū)）監(jiān)察委員會在?。▍^(qū)）國資委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，按照授權(quán)和管理權(quán)限對所屬國有企業(yè)管理人員履行職務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察意見，依法進(jìn)行調(diào)查處置。實際操作中，雖然國資委監(jiān)察派駐部門在企業(yè)日常監(jiān)管的方式方法上更具有專業(yè)性，但由于?。▍^(qū)）內(nèi)公職人員較多，監(jiān)察對象十分龐大，面對人員多、數(shù)量大的監(jiān)察對象，具有管轄權(quán)的監(jiān)委及派出機(jī)構(gòu)可能存在人員有限、精力不足、對企業(yè)經(jīng)營管理不了解等現(xiàn)象，造成預(yù)防性監(jiān)督、調(diào)查、處置滯后等短板，監(jiān)察權(quán)的使用和預(yù)期效果將會大打折扣。

3 國有企業(yè)面臨監(jiān)察改革的幾點思考

1）有限授權(quán)委托國有企業(yè)行使部分監(jiān)察權(quán)?！侗O(jiān)察法》實施后，為真正實現(xiàn)國企監(jiān)察職能、實現(xiàn)檢查效果的全覆蓋，筆者認(rèn)為，應(yīng)積極探索監(jiān)察職能縱向下沿和扁平化發(fā)展，有限授權(quán)國有企業(yè)等基層單位代為行使必要的監(jiān)察權(quán)。從法理上講，《監(jiān)察法》十九條和四十五條分別規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員對可能發(fā)生職務(wù)違法的公職人員進(jìn)行問題談話和說明以及對有輕微職務(wù)違法行為的公職人員進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉，而《黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督條例》第七條監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)中也有相同的要求，二者不謀而合。在現(xiàn)實中，國有企業(yè)紀(jì)委在發(fā)現(xiàn)問題時也多采取談話函詢方式，在處置問題上也多采用“四種形態(tài)”第一、二種形態(tài)，與監(jiān)察機(jī)關(guān)在多層面具有異曲同工之處。在實際工作中，國有企業(yè)紀(jì)委本身就肩負(fù)《黨章》賦予的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)利和義務(wù)，國企內(nèi)部自設(shè)的監(jiān)察部門也多在紀(jì)委的指導(dǎo)下進(jìn)行日常監(jiān)督檢查工作，紀(jì)委在問題情況調(diào)查、廉政風(fēng)險防控、預(yù)防教育、監(jiān)督檢查、黨紀(jì)輕處分等方面較監(jiān)察機(jī)構(gòu)更有優(yōu)勢，并且在人員配備上可以更好的彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的不足。因此，建議上級監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對國有企業(yè)紀(jì)委依法進(jìn)行授權(quán)，充分發(fā)揮企業(yè)紀(jì)委對公職人員的監(jiān)督作用。

2）完善國有企業(yè)監(jiān)察體制機(jī)制頂層設(shè)計。國有企業(yè)應(yīng)在《公司法》和《監(jiān)察法》的指導(dǎo)下建立起日常監(jiān)察工作的制度體系和程序，在法理上建立原則和依據(jù)，在制度上提供重要支撐，在程序上規(guī)范工作機(jī)制，以具體法律條款明確監(jiān)察委員會及派出機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)監(jiān)察部門之間的監(jiān)察權(quán)定位及權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，規(guī)范國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在獨立行使監(jiān)察權(quán)的范圍，確定各級別國有企業(yè)可以運(yùn)用的監(jiān)察措施的范圍。國有企業(yè)監(jiān)察部門應(yīng)結(jié)合各自屬性和業(yè)務(wù)特點，加強(qiáng)自身監(jiān)察制度建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)察方式、加大監(jiān)督力度、履行監(jiān)察職能，結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法行為，保證企業(yè)健康向上發(fā)展。

3）提升監(jiān)察人員能力的思考。加強(qiáng)監(jiān)察隊伍建設(shè)，強(qiáng)化政治理論學(xué)習(xí)，不斷增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察人員政治意識與大局意識，重點加強(qiáng)法律、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、審計等方面專業(yè)知識的涉獵與學(xué)習(xí)，重點提升個人在運(yùn)用法律手段進(jìn)行查案糾風(fēng)、執(zhí)法檢查、技術(shù)手段、寫作等綜合能力的本領(lǐng)。梳理監(jiān)察工作中的風(fēng)險點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立起檢查內(nèi)部控制流程，不斷抵御來自內(nèi)外部的各種風(fēng)險，同時加強(qiáng)自身監(jiān)督，防治燈下黑，以鐵的紀(jì)律打造帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的監(jiān)察干部隊伍。

4 結(jié)語

國有企業(yè)紀(jì)委和紀(jì)檢監(jiān)察部門作為企業(yè)重要的監(jiān)督主體，應(yīng)將學(xué)習(xí)和貫徹《監(jiān)察法》作為今后一個時期的重要政治任務(wù)，我們課題組將結(jié)合課題成果和上級新文件要求，盡快制定相適宜制度，細(xì)化企業(yè)監(jiān)管方面的措施，堅持依法治企和嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合，推動監(jiān)察法在企業(yè)內(nèi)部落地生根。