刑罰執(zhí)行一體化存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策分析

摘 要 構(gòu)建刑罰統(tǒng)一執(zhí)行體制，是中央對(duì)司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)，刑罰統(tǒng)一執(zhí)行面臨的首要問題是執(zhí)行主體統(tǒng)一，必須解決刑罰執(zhí)行權(quán)的屬性問題，才能準(zhǔn)確將刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一賦予特定國(guó)家機(jī)關(guān)。刑罰執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)中的司法行政權(quán)，刑罰統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)賦予司法行政機(jī)關(guān)具備憲法的合理性。完成刑罰執(zhí)行一體化的任務(wù)，必須解決執(zhí)行機(jī)構(gòu)的并轉(zhuǎn)重組及執(zhí)行機(jī)權(quán)利的梳理重整，刑罰執(zhí)行一體化改革會(huì)降低公安機(jī)關(guān)破案率，監(jiān)獄押犯數(shù)量增多等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是刑罰執(zhí)行一體化改革的應(yīng)然選擇。

關(guān)鍵詞 刑罰執(zhí)行 一體化 司法風(fēng)險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：韓立新，廣州市白云區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察科科長(zhǎng)，研究方向：刑事司法實(shí)務(wù)。

中圖分類號(hào)：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.283

2014年，黨的十八屆中央委員會(huì)通過《推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的要求，學(xué)術(shù)界針對(duì)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制問題展開了熱烈的討論。構(gòu)建統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制已成為學(xué)界共識(shí)，本文重點(diǎn)論述統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制下，如何構(gòu)建統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行主體。

一、刑罰執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性

刑罰統(tǒng)一執(zhí)行主體的確定是憲法問題。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家權(quán)力包括立法權(quán)，審判權(quán)與檢察權(quán)。刑罰執(zhí)行是刑事司法的最后環(huán)節(jié)，刑罰執(zhí)行權(quán)權(quán)限內(nèi)容不具備司法權(quán)的裁判性，被動(dòng)性的特征。刑罰執(zhí)行權(quán)不屬于立法權(quán)，檢察權(quán)。刑罰執(zhí)行權(quán)應(yīng)屬于行政權(quán)。

（一）刑罰執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)

關(guān)于行政權(quán)的界定學(xué)界有不同的理解，有觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)利。有觀點(diǎn)將行政權(quán)界定為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的權(quán)利，是國(guó)家權(quán)利的組成部分。

行政權(quán)是由國(guó)家憲法賦予的，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的權(quán)利，是國(guó)家政權(quán)的組成部分。行政權(quán)包括公共管理權(quán)，執(zhí)法權(quán)。行政權(quán)具有主動(dòng)性，實(shí)質(zhì)性、可轉(zhuǎn)授性、主導(dǎo)性等特征。

（二）刑罰執(zhí)行權(quán)是司法行政權(quán)

司法行政權(quán)是國(guó)家權(quán)利系統(tǒng)以管理司法行政事務(wù)為主，具有復(fù)合性，廣泛性與服務(wù)性的行政權(quán)。司法行政權(quán)行駛一般行政機(jī)關(guān)不具有的預(yù)防犯罪等特殊的司法職能。司法行政管理對(duì)象是司法行政事務(wù)，司法行政權(quán)兼具司法權(quán)。

刑罰執(zhí)行權(quán)歸屬司法行機(jī)關(guān)，在司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)現(xiàn)狀方面具備可行性，現(xiàn)行刑罰種類中的部分剝奪自由刑由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，再接管生命刑，財(cái)產(chǎn)刑及自由刑中的拘役執(zhí)行具有很大的可行性。刑罰行刑有基本規(guī)律可遵循，如執(zhí)行遵循的原則尺度，審判執(zhí)行的銜接等，由于監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)積累了豐富的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，在接管死刑執(zhí)行時(shí)，司法機(jī)關(guān)有章可循。法院對(duì)死刑的執(zhí)行是其附帶的工作職責(zé)，難以全力以赴，違背了權(quán)力制衡的基本原理，由司法行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使所有刑罰的執(zhí)行權(quán)具有可行性。

二、刑罰執(zhí)行一體化基本步驟

國(guó)外刑罰執(zhí)行體制基本采取一元化模式，大多數(shù)國(guó)家刑罰執(zhí)行主體由司法部統(tǒng)一管理，設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)時(shí)充分考慮執(zhí)行中的實(shí)施行為，將執(zhí)行實(shí)施行為從法院權(quán)利結(jié)構(gòu)中分立，由專門機(jī)構(gòu)行使。一元化刑罰執(zhí)行體制能夠保證司法裁判的權(quán)威性，使判決得到有效的執(zhí)行，保證刑罰執(zhí)行對(duì)象處理標(biāo)準(zhǔn)的一致性。完成刑罰一體化必須解決執(zhí)行機(jī)構(gòu)的并轉(zhuǎn)重組問題。

（一）兩個(gè)轉(zhuǎn)隸

關(guān)于看守所的轉(zhuǎn)隸問題，大部分觀點(diǎn)贊成看守所應(yīng)整體轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)。理由有四點(diǎn)：第一，看守所目前存在刑訊逼供等行為造成冤假錯(cuò)案，看守所內(nèi)特情人員制造冤假錯(cuò)案及非正常死亡現(xiàn)象，根本原因是看守所承擔(dān)未決羈押職能帶來的后果。看守所不可能具有基本的中立性，要通過各種手段在獲取在押未決的供述。第二，由看守所拘役的有期徒刑，違背了權(quán)力分立的原則。第三，看守所轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)能夠制約辦案機(jī)關(guān)的訴訟行為，我國(guó)修訂《刑事訴訟法》規(guī)定，看守所配合訴訟職能服務(wù)于控辯雙方，對(duì)偵查機(jī)關(guān)要配合，如拘留，詢問必須在看守所內(nèi)進(jìn)行等規(guī)定是對(duì)偵查取證的制約。第四，看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)能有效保障律師會(huì)見權(quán)等辯護(hù)權(quán)，律師在看守所會(huì)見罪犯嫌人存在一些問題，如保障律師會(huì)見的相關(guān)設(shè)施不完備等，看守所的不重視，源于看守所對(duì)律師干擾偵查活動(dòng)的顧慮，將看守所轉(zhuǎn)出公安機(jī)關(guān)，可保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

看守所整體轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)后，公安機(jī)關(guān)審訊犯罪嫌疑人時(shí)需要申請(qǐng)，可有效預(yù)防刑訊逼供。羈押期限屆滿時(shí)，可提醒公安機(jī)關(guān)，法院及時(shí)辦理變更手續(xù)，期滿由于喪失執(zhí)法前提必須釋放被羈押人，看守所按照法律規(guī)定為律師提供會(huì)見場(chǎng)所?？捎行ПＷC律師的辯護(hù)權(quán)利，避免牢頭獄霸等不法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

現(xiàn)行體制下，法院內(nèi)設(shè)司法警察機(jī)構(gòu)，協(xié)助本院的審判，起訴工作，使司法警察的工作淪為輔助地位，法院的審執(zhí)不分使執(zhí)行成效大打折扣。2008年，中共政治局通過《深化司法體制改革若干意見》提出，法院有關(guān)行政職能化歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，十八屆四中全會(huì)提出，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的體制改革，北京市，江蘇省等高級(jí)人民法院進(jìn)行了審執(zhí)分離的改革，執(zhí)行標(biāo)的到位率等有不同程度的提高。

（二）兩個(gè)剝離

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的剝奪政治權(quán)利違背了權(quán)力分立基本原則，刑罰執(zhí)行不被重視。兩種刑罰的執(zhí)行應(yīng)從公安機(jī)關(guān)剝離。剝奪政治權(quán)利實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不能對(duì)被剝奪政治權(quán)利的監(jiān)外罪犯進(jìn)行有效監(jiān)管的情況。被剝奪政治權(quán)利的罪犯參加集會(huì)或接受采訪等行為，不能像緩刑一樣予以收監(jiān)執(zhí)行，導(dǎo)致對(duì)罪犯處罰不嚴(yán)，使監(jiān)管考察工作難以開展。

對(duì)判處獨(dú)立使用驅(qū)逐出境的外國(guó)人，法院應(yīng)對(duì)罪犯刑事判決書通知副本交付所在升級(jí)公安機(jī)關(guān)，被判處徒刑的外國(guó)人刑期滿后執(zhí)行驅(qū)逐出境附加刑，應(yīng)將判決書送交所在地省級(jí)公安機(jī)關(guān)，驅(qū)逐出境轉(zhuǎn)由司法警察負(fù)責(zé)，實(shí)際操作不會(huì)有很大的問題。

三、刑罰執(zhí)行一體化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

（一）公安機(jī)關(guān)破案率降低的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

刑罰執(zhí)行一體化改革包括行政權(quán)的整合調(diào)配，會(huì)為刑罰執(zhí)行活動(dòng)帶來系列的風(fēng)險(xiǎn)。刑訊逼供是造成冤假錯(cuò)案的決定性因素，近幾年平反冤假錯(cuò)案原因?yàn)樾逃嵄乒?，冤案平反主要原因是真兇落網(wǎng)，刑事案件糾錯(cuò)模式昭示了我國(guó)刑事冤案糾正的艱難，得以糾正的冤假錯(cuò)案不一定是錯(cuò)案的全部，存在一定數(shù)量的未得以糾錯(cuò)的蒙冤主體，刑訊逼供普遍化，典型的原因可歸結(jié)為偵查人員對(duì)口供的過度依賴。

看守所轉(zhuǎn)隸至司法行政機(jī)關(guān)，會(huì)使刑訊逼供等手段得以遏制，看守所不再輔助偵查的，會(huì)對(duì)破案率帶來較大的沖擊。

首先要摒棄急功近利的破案率指標(biāo)，為使刑事案件快破快結(jié)，公安機(jī)關(guān)往往指向性考核政績(jī)指標(biāo)，形成破案率，限時(shí)辦結(jié)率等，命案必破不符合唯物主義認(rèn)識(shí)論，受證據(jù)局限，存在限期內(nèi)不能偵破的案件。限期破案會(huì)為辦案民警帶來巨大壓力，導(dǎo)致非法手段層出不窮。2015年，公安部明確提出取消破案率等不科學(xué)考評(píng)指標(biāo)，但未徹底改變考核機(jī)制，公安機(jī)關(guān)偵查工作的績(jī)效考核數(shù)字指標(biāo)代替工作價(jià)值。現(xiàn)有內(nèi)部績(jī)效考核制度往往過于注重秩序價(jià)值，過于注重打擊工，過于偵查效率的實(shí)現(xiàn)，量化的一元化評(píng)價(jià)模式忽視了偵查工作具有多重價(jià)值的復(fù)合體。最終使績(jī)效考核喪失科學(xué)性。

（二）財(cái)產(chǎn)執(zhí)行難增大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

罰金執(zhí)行難一直是刑事執(zhí)行中的難題，很多法院要求被告人預(yù)先繳納罰金，在量刑上從寬考慮，預(yù)繳罰金的做法具有較強(qiáng)的實(shí)用性，但無法擺脫花錢買刑的質(zhì)疑，面臨違反了無罪推定原則的職責(zé)，但對(duì)罰金刑的執(zhí)行發(fā)揮了積極作用。

財(cái)產(chǎn)執(zhí)行由法院轉(zhuǎn)至司法行政機(jī)關(guān)，法院不會(huì)通過量刑杠桿敦促財(cái)產(chǎn)刑的落實(shí)，增加行政機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)刑難的問題，《最高法關(guān)于辦理減刑應(yīng)用法律的規(guī)定》明確減刑中，財(cái)產(chǎn)刑履行是重要的考量因素，一定比例的服刑人員喪失減刑的機(jī)會(huì)。

構(gòu)建訴訟體系化保障機(jī)制是應(yīng)對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難的主要方式，我國(guó)審前財(cái)產(chǎn)保全制度缺失為執(zhí)行難埋下了隱患。審前程序?qū)Ψ缸锵右扇撕戏ㄘ?cái)產(chǎn)的查控，與財(cái)產(chǎn)刑順利執(zhí)行直接聯(lián)系。疏于對(duì)犯罪嫌疑人財(cái)產(chǎn)調(diào)查，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)在判決后難以執(zhí)行。

檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)對(duì)犯罪嫌疑人采取財(cái)產(chǎn)保全，實(shí)施前財(cái)政保全應(yīng)限制在緊急情況下，如司法財(cái)政機(jī)關(guān)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)可能被轉(zhuǎn)移，或已有證據(jù)證明在轉(zhuǎn)移，人民法院可依職權(quán)采取扣押等手段防止被執(zhí)行人惡意減少可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。

刑罰的易科指判決宣告的刑罰，因特殊事由不能執(zhí)行，選擇其他刑罰為執(zhí)行的代替，德國(guó)《刑法》規(guī)定，財(cái)產(chǎn)刑未繳納的，以自由刑代替。英國(guó)法律規(guī)定，如治安法官認(rèn)為拖欠罰金者未能支付負(fù)有責(zé)任時(shí)，可發(fā)布令狀將其移送至監(jiān)獄，興起由皇室法院法官在拖欠時(shí)確定。

建立財(cái)產(chǎn)刑易科制度十分必要，財(cái)產(chǎn)刑不能執(zhí)行的原因復(fù)雜，缺乏不能執(zhí)行時(shí)的替代解決機(jī)制，無力改變執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)執(zhí)行的問題。財(cái)產(chǎn)易科制度通過將財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行轉(zhuǎn)換為自由刑等其他刑罰方法，基本解決了財(cái)產(chǎn)執(zhí)行官程序難以克服的問題，為難以執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)刑案創(chuàng)設(shè)了法律出路。

（三）監(jiān)獄押犯數(shù)量增多風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

我國(guó)近年被判處拘役的人數(shù)呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，刑罰執(zhí)行一體化后，拘役犯將由看守所轉(zhuǎn)至監(jiān)獄服刑，為監(jiān)管改造工作帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)監(jiān)獄在押人犯數(shù)量高達(dá)100多萬，推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化改革，監(jiān)獄的押犯數(shù)量會(huì)增加，監(jiān)管改造難度將加大。監(jiān)獄執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯，緩刑的加大適用能有效減少入監(jiān)押犯數(shù)量，減刑的加大適用能有效縮短押犯服刑時(shí)間，在一定程度上減少監(jiān)獄在押犯人數(shù)，穩(wěn)步提高緩刑，暫予監(jiān)外執(zhí)行的比率是應(yīng)對(duì)監(jiān)獄犯人數(shù)過多的法治路徑。

我國(guó)緩刑適用率一直不高，國(guó)外緩刑適用率平均為40%，社區(qū)矯正制度不完善是法院不愿判決緩刑的主要因素，隨著社區(qū)矯正制度的完善，法院的緩刑判決率將有一定程度的提高。

我國(guó)多年來假使率極低，影響了假釋制度在刑罰執(zhí)行中發(fā)揮作用?！蹲罡叻P(guān)于辦理減刑應(yīng)用法律的規(guī)定》明確，罪犯符合法定減刑條件，可優(yōu)先使用假釋。在司法實(shí)踐中國(guó)產(chǎn)生的導(dǎo)向作用不明顯，減刑率不高的深層障礙在執(zhí)法理念的保守，刑罰輕緩化的刑事法治趨勢(shì)下，提高減刑率勢(shì)在必行。

拘役刑犯的涌入，增加了監(jiān)獄監(jiān)管改造的難度。監(jiān)獄改造手段相對(duì)倚重于通過減刑激勵(lì)罪犯伏法，大部分短刑犯獲得減刑假釋的概率很小，要探索適合短刑犯改造的模式。

首先，建立監(jiān)獄與看守所聯(lián)合考察機(jī)制，將未決羈押期間的表現(xiàn)與監(jiān)獄記錄相結(jié)合，預(yù)防短刑犯在監(jiān)獄考察時(shí)間過短無法適用減刑等情形。

其次，構(gòu)建科學(xué)的短刑犯改造模式，短刑犯改造手段應(yīng)區(qū)別于普通犯?？舍槍?duì)短刑犯群體開展適合回歸社會(huì)的職業(yè)技能培訓(xùn)，使短刑犯經(jīng)常感知到監(jiān)獄外的世界，提高改造的積極性。

四、結(jié)語

我國(guó)刑事執(zhí)行監(jiān)督制度的改革完善，是涉及司法體制的重大改革，現(xiàn)行的刑事執(zhí)行體制存在諸多弊端，突出表現(xiàn)在執(zhí)行體制運(yùn)行不暢，執(zhí)行效益低下，應(yīng)采取積極的措施改革執(zhí)行體制，要堅(jiān)持在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做好改革試點(diǎn)工作，制定完善相應(yīng)的法律，建立一體化刑事執(zhí)行體制。

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