政府購買公共體育服務(wù)的法律風(fēng)險及防范措施

摘 要 經(jīng)過理論性分析，并且充分結(jié)合各省公共體育服務(wù)采購實踐性調(diào)查，本文對政府面對社會力量購入公共體育服務(wù)可能具有的風(fēng)險情況展開梳理，并且依據(jù)相關(guān)問題提出相對應(yīng)的解決措施，為我國政府創(chuàng)新服務(wù)方式與公共體育服務(wù)的健康安全發(fā)展提供了一定理論性支持。

關(guān)鍵詞 政府購買 公共體育服務(wù) 法律風(fēng)險

作者簡介：張洋，鄭州大學(xué)體育學(xué)院思想政治理論教研部，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：體育法學(xué)、馬克思主義法學(xué)、思想政治教育。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.267

面向社會力量購買公共體育服務(wù)是現(xiàn)如今我國各政府給社會提供公共體育服務(wù)的普遍方式。其含義是在公共體育服務(wù)生產(chǎn)與提供服務(wù)相脫離的情況下，政府不直接性進(jìn)行公共體育服務(wù)，而是經(jīng)過市場機(jī)制選取體育組織、事業(yè)性單位、企業(yè)等對象當(dāng)作服務(wù)的生產(chǎn)者，并且依據(jù)承擔(dān)組織生產(chǎn)的最終服務(wù)質(zhì)量和成效付出資金，以此達(dá)成公共體育服務(wù)供給。

一、政府購買公共體育服務(wù)的風(fēng)險系數(shù)分析

（一）公共體育服務(wù)購買主體公共責(zé)任的脫離風(fēng)險系數(shù)

我國各級政府購買公共體育服務(wù)，從本質(zhì)上說，是各級政府使用市場機(jī)制的方式把公共體育服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)托付給體育類組織，由其開展生產(chǎn)活動，各級政府充當(dāng)托付者的主要責(zé)任是組織、采購、監(jiān)督與測評。但是，依據(jù)多個城市的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，多地區(qū)都出現(xiàn)因為人力資源與經(jīng)費(fèi)緊張的原因，在公共體育服務(wù)的購買環(huán)節(jié)中，各級政府的組織、監(jiān)督與測評等職責(zé)的表現(xiàn)形式都不足、力度相對薄弱，甚至還具有缺失的問題情況。其中購買形式的突出表現(xiàn)是“卸包裝”式購買。在面對購買的實踐活動中，政府不但把公共體育服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)利經(jīng)過購買活動開展轉(zhuǎn)讓，而且還把公共體育服務(wù)相關(guān)的組織、監(jiān)管職責(zé)也放任到體育類組織中，施行的是放任購買。比如某事現(xiàn)如今全部的體育類舞蹈、健美體操的比賽與舞蹈文化氛圍的推廣等活動全部由該市健美體操協(xié)會進(jìn)行負(fù)責(zé)。此種管理方式雖然在一定程度上能夠增強(qiáng)社會組織的自主權(quán)利，但是也會導(dǎo)致缺少政府的監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上健美體操協(xié)會在進(jìn)行市場壟斷的同時，很難形成具有競爭性購買，相對服務(wù)質(zhì)量得不到保障，并且在缺少監(jiān)管的狀況下對組織的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利因素?！叭糠攀帧笔降馁徺I使得政府的主體性責(zé)任逐漸淡薄。

（二）公共體育服務(wù)所承擔(dān)組織公共責(zé)任的脫離

在進(jìn)行公共體育服務(wù)購買時，一般通過社會組織進(jìn)行購買。從一般理論上來說，是購買人員——政府、承擔(dān)人員——體育類組織與消費(fèi)人員——公共主體間的權(quán)利委托和代理，主體間經(jīng)過委托代理關(guān)系達(dá)成自身的權(quán)利;但是，因為委托人員與代理者主體間具有偏好沖突性、信息不完整性、承擔(dān)的風(fēng)險不對稱等因素，在“經(jīng)濟(jì)人員”的假設(shè)基礎(chǔ)上，代理人員在受到委托的環(huán)節(jié)中，會發(fā)生以損耗其他類似主體的利益而追求自身最大限度利益的行為?，F(xiàn)如今的服務(wù)購買制度存在不完善、監(jiān)管到位的情況，此種多重代理性關(guān)系致使主體價值目標(biāo)發(fā)生錯位。在進(jìn)行購買的環(huán)節(jié)中，因為現(xiàn)如今我國的體育協(xié)會、俱樂部組織、大小社團(tuán)的發(fā)展還不成熟，購買關(guān)系里的體育類組織常常在行為的利益擇取上更加傾向合同管理工作人員與活動組織自身的經(jīng)濟(jì)收益。最終致使服務(wù)承擔(dān)人員的服務(wù)提供目標(biāo)更加傾向服務(wù)供給的象征性意義，忽略了公共體育服務(wù)終端消費(fèi)人員的需要，組織意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共責(zé)任性目標(biāo)。這種現(xiàn)象在城市中尤為突出，對于當(dāng)前的一些私營企業(yè)，在服務(wù)的過程中，首要考慮因素即為組織的經(jīng)濟(jì)成本和自身的企業(yè)形象，對外在的因素一般不注重。其欠缺的主要方面公眾人員進(jìn)行參與的規(guī)模、服務(wù)成效與簡便性。

（三）公共體育服務(wù)提供方的壟斷性風(fēng)險

在政府購買公共體育服務(wù)收益達(dá)成的關(guān)鍵之處在于要具有合理的購買模式，雖然現(xiàn)如今政府購買具有非競爭性體制之內(nèi)的委托購買、非競爭性體制之外的委托購買方式以及競爭性招標(biāo)購買等多種形式，但是，在具體的購買環(huán)節(jié)中不管是使用何種購買形式都可能會遇到具體操作困難的問題。就現(xiàn)如今我國各個政府購買的情況看，公共體育服務(wù)購買系統(tǒng)還不能夠和公共體育服務(wù)的內(nèi)容相適應(yīng)，對于其充足的購買資金、公開透明度的招標(biāo)活動、監(jiān)管與客觀績效評價也有一定的差距。當(dāng)前體育購買服務(wù)的主要問題是存在監(jiān)管工作不到位與施行績效評價的困難性。

我國當(dāng)前政府購買活動的主要問題是服務(wù)周期短、機(jī)制體制不健全，同時在服務(wù)信息透明、項目招標(biāo)制度、監(jiān)管工作等方面還具有不足之處，會致使政府購買公共體育服務(wù)統(tǒng)一到某一供應(yīng)方中，極易發(fā)生供應(yīng)方壟斷的風(fēng)險。

（四）政府關(guān)系嵌入致使公共體育服務(wù)購買達(dá)成慣性風(fēng)險

關(guān)系嵌入的含義是單一行為主體的經(jīng)濟(jì)活動行為嵌入在與他人活動所達(dá)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系嵌入的最終結(jié)果是“慣性效應(yīng)”的發(fā)生。現(xiàn)如今，我國政府在公共體育服務(wù)購買的環(huán)節(jié)中最突出的行為是嵌入性，具體的購買環(huán)節(jié)中突出的表現(xiàn)是政府在公共體育的購買活動中一般將自身的政府體育職能行為嵌入到相關(guān)體育機(jī)構(gòu)、協(xié)會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，非競爭性購買作為當(dāng)前政府公共體育服務(wù)購買的第一形式，政府行為嵌入進(jìn)體育組織里，一定程度上推動了雙方交流，在提升雙方信任度的同時，促進(jìn)了整體的發(fā)展，關(guān)系嵌入作為治理效應(yīng)發(fā)揮的重要形式，發(fā)揮著重要作用。但是此種根據(jù)人與人之間信任開展的合作并不能夠取代根據(jù)制度信任開展的合作，然而依據(jù)制度信任才是政府購買公共體育服務(wù)朝向規(guī)范化進(jìn)展的關(guān)鍵。比如，某市體育職能部門進(jìn)行購買舞蹈大賽的案例開展說明，體育職能部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人員通過和某舞蹈協(xié)會的組織人員進(jìn)行溝通，在服務(wù)購買的主要環(huán)節(jié)中也產(chǎn)生了一定的作用。組織關(guān)系在嵌入的過程中，體育各社團(tuán)等之間的關(guān)系也相當(dāng)于政府各個機(jī)構(gòu)關(guān)系的映射，對于這些來說是組織缺少一定的獨(dú)立性的成因，容易發(fā)生投影效應(yīng)。尤其是在非競爭性購買形式中，體育類組織與政府之間存在緊密的聯(lián)系，在公共體育服務(wù)購買的過程中，政府和體育協(xié)會之間大多呈現(xiàn)上下級的關(guān)系，體育組織的相關(guān)人事關(guān)系和組織關(guān)系、資金等在某種程度上都受政府行為的影響，政府將關(guān)系嵌入作為當(dāng)前購買行為的慣性行為，一般發(fā)生在向當(dāng)以體育協(xié)會購買體育服務(wù)中，政府的方式大多數(shù)為契約購買方式，契約購買方式發(fā)生的前提是買賣雙方要進(jìn)行獨(dú)立購買活動，在招標(biāo)購買中容易出現(xiàn)服務(wù)生產(chǎn)方，但是關(guān)系嵌入作為現(xiàn)階段的一種合作慣性，一般會經(jīng)?？紤]先前的合作對象，致使政府購買公共體育服務(wù)的競爭性行為缺少了市場競爭的基礎(chǔ)。

二、政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防護(hù)策略

（一）對政府購買公共體育服務(wù)的法律進(jìn)行完善

法律和制度要在規(guī)則和制度創(chuàng)立的基礎(chǔ)上來減輕不確定性的行為，想要避免公共體育服務(wù)購買中那些不規(guī)范性行為，應(yīng)通過系統(tǒng)完善的法律和制度來進(jìn)行行為的規(guī)范。通過采用相應(yīng)的法律和制度對購買活動中的地位進(jìn)行規(guī)范，對雙方權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行知曉，通過對政府職能進(jìn)行界定，降低購買風(fēng)險，以此來促進(jìn)購買主體之間正常有效的公共體育供給，在降低購買風(fēng)險的同時從制度源頭進(jìn)行問題的規(guī)避，政府在購買活動中，應(yīng)通過對公共體育進(jìn)行服務(wù)，對其中的購買對象、規(guī)程等進(jìn)行評估，以此來降低風(fēng)險。

首先，在服務(wù)的指導(dǎo)過程中，應(yīng)進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的補(bǔ)充，通過對社會組織進(jìn)行購買，促進(jìn)內(nèi)容的完善。對于政府的整項公共財政制度，應(yīng)向社會組織進(jìn)行內(nèi)容的歸納，在財政預(yù)算方面，提升整體的管理水平，對于政府的稅法，應(yīng)進(jìn)行營利和非營利組織的區(qū)分。

其次， 對于公共服務(wù)的購買規(guī)則，應(yīng)對其體育項目服務(wù)的原則、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行選取和承接，針對不同級別的服務(wù)制度，應(yīng)進(jìn)行資格的認(rèn)證。在購買的實際操作過程中，應(yīng)通過環(huán)節(jié)的制定和完善對政府的公共體育服務(wù)方式、程序等進(jìn)行承接。

（二）培育公共體育服務(wù)文化

在法律與制度開展保障的基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行購買公共體育服務(wù)應(yīng)著重加強(qiáng)培養(yǎng)公共服務(wù)理念，有效限制購買行為主體狹窄的個人利益思想觀念和局部性利益思想觀念，培育公共體育服務(wù)文化水平。

強(qiáng)化培育購買者與生產(chǎn)者開展工作的責(zé)任性意識與奉獻(xiàn)性精神。為社會的發(fā)展提供更多的公共體育服務(wù)，相關(guān)俱樂部等組織機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)社會責(zé)任感意識，以積極的狀態(tài)參與到公共體育服務(wù)供給的環(huán)節(jié)中。雖然公共體育服務(wù)的提供主體都是“自然經(jīng)濟(jì)人”，但是政府部門與體育社會性組織在提供公共體育服務(wù)中所追求的經(jīng)濟(jì)收益，也要以充分切合公眾的利益為基礎(chǔ)，這樣有助于促進(jìn)或?qū)搀w育利益無害。經(jīng)過教育促使體育社會組織建立社會責(zé)任感與加強(qiáng)職業(yè)操守與道德水平。

（三）提升政府體育職能部門管理工作人員的行政職能

政府進(jìn)行購買公共體育服務(wù)時，加強(qiáng)改變了公共體育服務(wù)的供給方式，逐漸發(fā)展成政府、市場與社會性組織的多元化提供。體育服務(wù)供給方式的大力轉(zhuǎn)變逐漸弱化了政府部門內(nèi)部的生產(chǎn)職能，但面對政府的宏觀調(diào)控和管理工作作出了更加嚴(yán)格的要求，并且針對體育部門工作人員的執(zhí)政方式、行政手段與行政能力提出了全新挑戰(zhàn)。目前，在我國購買制度不完善、承擔(dān)組織數(shù)量比較少、能力水平比較弱的狀況下，政府職能部門不但要擔(dān)負(fù)起服務(wù)購買的監(jiān)督管理職責(zé)，還需加強(qiáng)體育社會組織關(guān)系協(xié)調(diào)的工作職責(zé)。并且在如今“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，我國各政府體育管理部門都相繼健全起公共體育服務(wù)購買的管理思想、治理手段與治理過程。這就需要政府管理工作人員必須要深刻掌握適應(yīng)新的工作要求標(biāo)準(zhǔn)，高效組織與管理公共體育服務(wù)的購買，減少服務(wù)購買風(fēng)險系數(shù)。

三、結(jié)語

因為當(dāng)前公共體育服務(wù)購買發(fā)展不成熟，所以我國各政府在開展購買公共體育服務(wù)的過程中會存在一些風(fēng)險，比如政府體育職能部門工作職責(zé)脫離、非營利性組織公共理論的缺少、機(jī)會主義等風(fēng)險。政府面向社會性組織購買公共體育服務(wù)對于加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)市場與體育非營利組織的穩(wěn)定發(fā)展擁有著顯著成效，所以，在政府進(jìn)行購買公共體育服務(wù)的過程中，不但要健全法律與規(guī)章制度，而且還需對購買主體的責(zé)任界定、能力提升等方面加強(qiáng)工作力度。

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