公路養(yǎng)護(hù)資金管理現(xiàn)狀分析及對策研究

汪鵬

摘? 要：社會與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有效推動了公路建設(shè)近年來的全面發(fā)展，我國公路建設(shè)事業(yè)近年來取得了優(yōu)異的成績。在看到成績的同時，我們也需要意識到當(dāng)前公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護(hù)資金管理模式已經(jīng)無法滿足新形勢下的公路建設(shè)事業(yè)，正是因為公路養(yǎng)護(hù)資金管理存在的諸多問題，使得公路養(yǎng)護(hù)工作受到了較大程度的制約，導(dǎo)致公路本身的質(zhì)量、壽命受到了嚴(yán)重的影響。針對上述問題，本研究主要針對我國公路養(yǎng)護(hù)資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，在此基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)應(yīng)對措施與建議，僅供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護(hù);資金管理;現(xiàn)狀;對策

公路作為一種社會公共產(chǎn)品，其是交通運(yùn)輸當(dāng)中最為基礎(chǔ)的一種運(yùn)輸模式，其歷來是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的重要內(nèi)容，對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展的影響巨大。通過多年的發(fā)展，當(dāng)前我國公路事業(yè)已經(jīng)初步建立了“兩個公路體系”，即以普通公路為主題的非收費(fèi)公路體系與高速公路為主的收費(fèi)公路體系。隨著我國公路事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，再加上燃油稅改革步伐的持續(xù)深入，公路養(yǎng)護(hù)資金管理暴露出諸多問題，嚴(yán)重制約了公路養(yǎng)護(hù)工作的開展。上述形勢下，如何加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)資金管理就成為社會各界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、公路養(yǎng)護(hù)資金管理對應(yīng)的原則

針對公路養(yǎng)護(hù)資金管理來說，其應(yīng)當(dāng)全面遵循“政府投入為主、多渠道籌資、統(tǒng)籌安排、專戶儲存、?？顚Ｓ?、強(qiáng)化監(jiān)管”，基于以下兩個方面的原則來開展公路養(yǎng)護(hù)資金管理：

（1）資金籌措原則

對于公路養(yǎng)護(hù)資金籌措來說，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅持“政府投入為主、多渠道籌集”的基本原則。從政府投入來看，其主要包含一般預(yù)算安排對應(yīng)的日常養(yǎng)護(hù)資金、省級交通專項資金安排的養(yǎng)護(hù)工程資金等;其他渠道籌措資金主要包含企業(yè)、個人捐助的資金等。

（2）資金使用原則

針對公路養(yǎng)護(hù)資金采用“統(tǒng)籌安排、專戶儲存、?？顚Ｓ?、強(qiáng)化監(jiān)督”的原則，統(tǒng)籌安排指的是針對籌集的全部公路養(yǎng)護(hù)資金，綜合參考養(yǎng)護(hù)計劃，通過養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體、養(yǎng)護(hù)實施主體開展統(tǒng)籌安排、集中使用;“專戶儲存”指的是公路養(yǎng)護(hù)資金需要單獨(dú)進(jìn)行銀行專戶管理，避免混用的現(xiàn)象;“?？顚Ｓ谩敝傅氖枪佛B(yǎng)護(hù)資金只能夠?qū)ｍ棏?yīng)用于公路養(yǎng)護(hù)工作，不能夠出現(xiàn)挪用、擠占現(xiàn)象;“強(qiáng)化監(jiān)督”指的是審計機(jī)關(guān)、主管機(jī)構(gòu)以及財政機(jī)關(guān)等必須要加大專項資金使用監(jiān)管，保障公路養(yǎng)護(hù)資金的合理利用。

二、公路養(yǎng)護(hù)資金管理現(xiàn)狀分析

（1）公路養(yǎng)護(hù)資金無法滿足要求

從公路養(yǎng)護(hù)資金來源來看，其主要渠道包含中央與地方財政投入、銀行貸款、交通部專項工程費(fèi)、車購稅返還、車輛通行費(fèi)以及成品油消費(fèi)稅等，當(dāng)中成品油消費(fèi)稅占比最高。相關(guān)規(guī)定明確提出，正常征收部分的總收入（不包括提升養(yǎng)路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)部分）在扣除對應(yīng)的征收成本、政府規(guī)定提出的相關(guān)費(fèi)用之后，投入到公路養(yǎng)護(hù)當(dāng)中的資金占比需要在80%以上。現(xiàn)階段，我國針對公路養(yǎng)護(hù)資金采用地方切塊包干模式，一包五年不變的模式。然而，從實際執(zhí)行情況來看，一包五年不變的模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)資金管理工作發(fā)展形勢，包括車輛數(shù)量的持續(xù)增長，引發(fā)社會對公路服務(wù)、產(chǎn)品需求的快速增長，再加上資金購買力下降的問題，引發(fā)遞減的公路養(yǎng)護(hù)資金投入政策與逐年增長的公路養(yǎng)護(hù)成本支出無法均衡，導(dǎo)致諸多公路部門在公路養(yǎng)護(hù)資金管理方面所暴露的問題越來越多。正是因為上述問題的存在，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)資金顯然無法滿足實際需求，通過財政撥入的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用顯然無法滿足公路養(yǎng)護(hù)需求。

（2）公路養(yǎng)護(hù)資金使用缺乏預(yù)見性

我國已經(jīng)成為全球最大的汽車市場，經(jīng)濟(jì)與社會的持續(xù)發(fā)展，汽車保有量呈現(xiàn)為不斷增長的態(tài)勢，導(dǎo)致公路所面臨的壓力持續(xù)增大。與此同時，由于超重超載車輛的存在，公路養(yǎng)護(hù)急需投入更多的資金。然而，從現(xiàn)階段各個地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)實際情況來看，被動養(yǎng)護(hù)仍舊是主要的模式，集中表現(xiàn)為缺乏實施養(yǎng)護(hù)決策、養(yǎng)護(hù)規(guī)劃不合理、病害預(yù)測不科學(xué)等諸多問題，諸多需要大修的公路僅僅采用中小秀保養(yǎng)模式，諸多需要小修的公路等到發(fā)生問題的情況下再進(jìn)行養(yǎng)護(hù)補(bǔ)救，使得道路本身的質(zhì)量、壽命受到嚴(yán)重的影響。從公路養(yǎng)護(hù)資金使用來看，其嚴(yán)重缺乏預(yù)見性，只是在面臨公路養(yǎng)護(hù)問題的情況，才進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)資金的使用規(guī)劃。

（3）公路建設(shè)嚴(yán)重侵占公路養(yǎng)護(hù)資金

現(xiàn)階段，我國各個地區(qū)的公路基礎(chǔ)設(shè)施存在路面等級低、基礎(chǔ)設(shè)施底子薄以及基礎(chǔ)差等各種問題，上述公路顯然難以滿足大交通量超重車的運(yùn)行需求，自然也無法滿足當(dāng)前不斷增長的汽車數(shù)量。倘若無法針對上述低等級公路進(jìn)行有效的調(diào)整，不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，同時還會引發(fā)社會大眾產(chǎn)生不滿。處在壓力下，各級政府盡管意識到問題本身存在的嚴(yán)重性，但苦于財政問題，倘若要想加強(qiáng)上述低等級公路建設(shè)，往往都會選擇擠占公路養(yǎng)護(hù)資金的方式。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，近年來，我國各個地區(qū)將公路養(yǎng)護(hù)資金應(yīng)用于高速公路、農(nóng)村公路建設(shè)的占比達(dá)到了4成，導(dǎo)致資金本就不夠充裕的公路養(yǎng)護(hù)面臨更大的資金壓力。與此同時，部分地方交通主管機(jī)構(gòu)為追求政府目標(biāo)任務(wù)的順利完成，往往無法兼顧公路對應(yīng)的養(yǎng)護(hù)、維修工作，侵占公路養(yǎng)護(hù)資金的情況進(jìn)一步加劇。

三、應(yīng)對措施與建議

（1）全面拓展公路養(yǎng)護(hù)資金籌措渠道

公路本身所具有的公共性質(zhì)，其并不屬于任何一個行業(yè)所獨(dú)有，公路建設(shè)、維護(hù)工作不僅僅是公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，同時也是政府部門的職責(zé)。處在養(yǎng)路費(fèi)實行費(fèi)改稅的情況下，同時逐步取消政府換代二級公路收費(fèi)情況之后，公路管理機(jī)構(gòu)本身已經(jīng)喪失融資貸款方面的信用基礎(chǔ)。從本質(zhì)來看，上述政策的制定，是將公路管理機(jī)構(gòu)籌集養(yǎng)路資金責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府來進(jìn)行承擔(dān)。對政府來說，需要意識到相關(guān)機(jī)構(gòu)在公路養(yǎng)護(hù)資金籌集方面的職責(zé)，加大公路養(yǎng)護(hù)資金籌集力度，致力于拓展公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集渠道，通過加大公路養(yǎng)護(hù)資金的投入力度，進(jìn)一步保障公路交通的服務(wù)職能?；诋?dāng)前公路養(yǎng)護(hù)資金管理實際情況，應(yīng)當(dāng)通過以下幾個方面的措施，全面拓展公路養(yǎng)護(hù)資金籌措渠道：首先，加大車購稅應(yīng)用于干線公路的升級改造投入，保障車購稅的順利投入到公路養(yǎng)護(hù)工作;其次，基于我國公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展實際，逐漸推動國債資金應(yīng)用于公路養(yǎng)護(hù)，解決公路養(yǎng)護(hù)資金不足的問題;再者，大力發(fā)展民間資本力量，嚴(yán)格遵循除關(guān)系國計民生和必須國家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進(jìn)入的原則，制定針對性的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)各個民間資本進(jìn)入到公路養(yǎng)護(hù)資金，建立互惠政策，使得民間資本能夠進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施方面。最后，嘗試探索大型建設(shè)項目投入資金反哺公路養(yǎng)護(hù)的方案。從現(xiàn)階段各個地區(qū)公路建設(shè)情況來看，其已經(jīng)為大型項目建設(shè)提供了良好的道路基礎(chǔ)，項目本身作為公路養(yǎng)護(hù)的最大受益者，其理應(yīng)承擔(dān)一定的反哺責(zé)任。針對因為大型建設(shè)項目受損的公路來說，項目建設(shè)者需要投入一定程度的資金實施養(yǎng)護(hù)，實現(xiàn)大型建設(shè)項目投入資金反哺公路養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)。上述做法本身已經(jīng)通過諸多實踐的有效證實，如某地一些電站的項目業(yè)主，都曾拿出部分資金，反哺公路養(yǎng)護(hù)，甚至將電站附近的道路改造納入自己的項目建設(shè)，這一做法十分有利于地區(qū)交通事業(yè)的發(fā)展。對地方政府來說，在積極引導(dǎo)大型項目建設(shè)的進(jìn)程中，需要主動將反哺公路養(yǎng)護(hù)納入到工程建設(shè)中來，基于大型項目實際情況，構(gòu)建對應(yīng)的反哺投入體系，以此來拓展公路養(yǎng)護(hù)資金籌集來源。

（2）基于財力水平規(guī)范建設(shè)項目規(guī)模

為有效改善公路養(yǎng)護(hù)方面的壓力，應(yīng)當(dāng)基于地方政府財力水平，針對建設(shè)項目規(guī)模進(jìn)行有效的規(guī)范。省級政府及相關(guān)主管部門在進(jìn)行公路建設(shè)項目以前，需要嚴(yán)格落實宏觀規(guī)劃工作，嚴(yán)格遵循“量力而行，適度超前”的基本原則，建設(shè)項目需要采用“由下而上，由上而下”的競標(biāo)辦法進(jìn)行推出。具體來說，地方政府需要綜合參考地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、財力水平，向上級提出公路建設(shè)項目申請，對于項目可行性研究報告來說，需要在安全、質(zhì)量、規(guī)模、建設(shè)時間、用地拆遷以及配套資金等諸多方面進(jìn)行明確的保障，上級主管機(jī)構(gòu)則需要根據(jù)各個地區(qū)提出的建設(shè)申請，積極組織相關(guān)專家開展深入的實地考察，進(jìn)行綜合屏蔽，明確具體的建設(shè)項目。針對中標(biāo)的建設(shè)項目而言，上級主管機(jī)構(gòu)需要提升建設(shè)資金補(bǔ)助比重，全面保障建設(shè)資金的相關(guān)需求。除此之外，針對公路養(yǎng)護(hù)資金使用缺乏預(yù)見性的問題，地方政府與相關(guān)部門在每年年初綜合參考上年度項目預(yù)算資金總量開展預(yù)測，根據(jù)特定比例預(yù)撥給地市普通公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，通過市級政府開展統(tǒng)籌安排，等到當(dāng)年項目預(yù)算正式執(zhí)行之后，再進(jìn)行多退少補(bǔ)，從而有效保障公路養(yǎng)護(hù)資金使用的預(yù)見性。

（3）通過優(yōu)化切塊包干基數(shù)保障養(yǎng)護(hù)資金分配

一包五年不變的模式，盡管能夠有效強(qiáng)化責(zé)任、監(jiān)管以及資金的有效利用，但其本身也存在諸多問題，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)資金受侵占的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。因為各個地區(qū)承包基數(shù)方面的差異性，部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，本身的底子厚，承包起點(diǎn)相對較高，每年公路養(yǎng)護(hù)資金存在大量的結(jié)余，而對于部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較差的地區(qū)，如貧困山區(qū)，則會存在巨額缺口的差異。針對上述情況，需要逐步取消一包五年不變的方案，科學(xué)提升切塊包干的對應(yīng)基數(shù)，在全面思考各類因素的前提下，綜合參考公路里程對應(yīng)的技術(shù)等級、規(guī)模，明確養(yǎng)護(hù)管理的實際需求，針對相關(guān)資金投入進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。除此之外，交通公路主管部門在考慮資金投向時，要高度重視具有重要社會效益的其他免費(fèi)公路，避免減少對其他公路養(yǎng)護(hù)資金的投入。

四、結(jié)語

綜上所述，公路養(yǎng)護(hù)資金管理是一項動態(tài)、復(fù)雜的工程，其必然需要跟隨我國公路事業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而進(jìn)行動態(tài)的優(yōu)化調(diào)整，才能夠有效保障公路養(yǎng)護(hù)資金的科學(xué)性。從當(dāng)前我國公路養(yǎng)護(hù)資金管理的實際情況來看，其仍舊存在公路養(yǎng)護(hù)資金無法滿足要求、公路養(yǎng)護(hù)資金使用缺乏預(yù)見性以及公路建設(shè)嚴(yán)重侵占公路養(yǎng)護(hù)資金等方面的問題，這就需要相關(guān)部門引起高度重視，基于公路養(yǎng)護(hù)資金管理實際需求，針對公路養(yǎng)護(hù)資金管理模式進(jìn)行針對性的優(yōu)化調(diào)整，通過全面拓展公路養(yǎng)護(hù)資金籌措渠道、基于財力水平規(guī)范建設(shè)項目規(guī)模以及通過優(yōu)化切塊包干基數(shù)保障養(yǎng)護(hù)資金分配，全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)資金管理工作，為我國公路事業(yè)的發(fā)展奠定扎實的基礎(chǔ)。

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