我國(guó)城市更新土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題與投資模式淺析

魏程銘 史進(jìn)

摘? 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，一、二線主要城市中心城區(qū)的土地資源需求問(wèn)題日益突出。城市更新以其政策上的鼓勵(lì)性、操作上的迅速性在盤(pán)活存量用地資源方面越來(lái)越受各方重視和青睞。本文意在分析存量建設(shè)用地參與到城市更新，并在資本市場(chǎng)中獲取收益。

關(guān)鍵詞：城市更新;面臨問(wèn)題;模式;資產(chǎn)證券化

一、城市更新現(xiàn)狀及所面臨的問(wèn)題

（1）城市更新概念

為滿足城市土地資源內(nèi)涵增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步有序集約利用開(kāi)發(fā)存量土地，為達(dá)到提升城市功能、改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市活力的目的，將城市中無(wú)法滿足現(xiàn)代社會(huì)生活的地區(qū)做必要的、有計(jì)劃的改動(dòng)，對(duì)已有的空間布局、功能形態(tài)進(jìn)行重建或改造，以全新的城市功能替換功能性淘汰的物質(zhì)空間，使之能再發(fā)揮生產(chǎn)生活效用。

（2）城市更新在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)的大背景下，隨著人力、經(jīng)濟(jì)等流動(dòng)性資源向中心城區(qū)聚集，中心城區(qū)土地資源資源日益稀缺。由于土地供應(yīng)緊張，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的用地訴求，城市建設(shè)和房地產(chǎn)發(fā)展需要尋求新的空間。嚴(yán)峻的用地訴求倒逼一二線城市重視存量土地利用，因此，城市更新將成為城市發(fā)展的必由之路，城市更新項(xiàng)目也將成為商辦、住宅地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的重要來(lái)源，也被視為行業(yè)未來(lái)5-10年新熱點(diǎn)。2015年以前，城市的建設(shè)發(fā)展更多依靠的是以資本為驅(qū)動(dòng);2015年以后，城市的規(guī)模擴(kuò)大進(jìn)入內(nèi)需增長(zhǎng)型模式。政策對(duì)于土地紅線的要求越發(fā)嚴(yán)格，用地邊界不得超越界限盲目擴(kuò)張。在用地政策趨緊的大環(huán)境下，一、二線城市內(nèi)向性挖潛成的城市更新成為必然。

（3）國(guó)內(nèi)主要城市城市更新現(xiàn)狀

作為走在國(guó)內(nèi)城市更新前列的廣州、深圳、上海等城市，其在城市更新方面的研究、探索，尤其是企業(yè)在城市更新中參與的新方式、新理念，對(duì)于未來(lái)城市更新的模式和參與主體多元化的探究有著積極的作用和影響。

2015年，廣州市城市更新局正式成立，開(kāi)創(chuàng)了中心城市以區(qū)域更新改造推進(jìn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的新路徑。2016年起相繼出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》，《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》以及舊村改造選擇合作企業(yè)、資金監(jiān)管、成本核算、項(xiàng)目監(jiān)管等二十余項(xiàng)配套文件，建立了較為完善的城市更新規(guī)劃、土地出讓、建設(shè)的政策體系，形成具有廣州特色的城市更新。

深圳在2009年頒布了《深圳市城市更新辦法》，成為第一個(gè)全面推進(jìn)城市更新政策建設(shè)的城市。自該政策實(shí)施以來(lái)，深圳全市范圍內(nèi)有效整合了長(zhǎng)期處于低利用狀態(tài)的土地資源，配套建設(shè)了更多有利于社區(qū)居民的公共設(shè)施，開(kāi)辟了更多的公共空間。政府在更新改造中扮演了引導(dǎo)員的角色，全市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，在全國(guó)有著開(kāi)創(chuàng)意義。

上海市政府于2015年頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》和《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》，標(biāo)志著上海進(jìn)入以存量建設(shè)用地再規(guī)劃、再開(kāi)發(fā)為主的時(shí)代。相較于廣州、深圳等先行城市的實(shí)施辦法，上海的城市更新是范疇更窄的更新概念，即“有機(jī)更新”，更側(cè)重于“微更新”。上海市在頒布的《實(shí)施辦法》中出現(xiàn)的“公共要素清單”“公共要素評(píng)估”等概念，不同于傳統(tǒng)的“舊改”、“棚改”、“工業(yè)轉(zhuǎn)型”等即有條款，具有鮮明的上海特征。

二、企業(yè)參與城市更新

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市猶如人的機(jī)體會(huì)出現(xiàn)走向老化和對(duì)外界的變化的不適應(yīng)，整體或局部地進(jìn)行舊環(huán)境的更新成為必然。

從我國(guó)情況看，現(xiàn)階段城市更新改造進(jìn)入到了關(guān)鍵時(shí)期，改造后需承擔(dān)的城市承載力的功能越來(lái)越大。在此過(guò)程中，企業(yè)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)也是空前的。

（1）深度參與，構(gòu)建業(yè)務(wù)鏈條

1.拆除重建

根據(jù)新規(guī)劃條件，成片區(qū)拆除待改造區(qū)域，并根據(jù)調(diào)整后控規(guī)與設(shè)計(jì)方案進(jìn)行建設(shè)。在這過(guò)程中，隨著土地收儲(chǔ)及再出讓，土地使用權(quán)可能會(huì)發(fā)生變更，土地用途會(huì)發(fā)生變化。此類模式下，需參與企業(yè)具有較強(qiáng)的資金和統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)能力，能深度參與到后期的開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，使企業(yè)的業(yè)務(wù)鏈更加趨于完整。

2.部分重建或翻新

此更新出于企業(yè)發(fā)展需求及為社區(qū)提供公共服務(wù)要素的基礎(chǔ)上，在滿足和符合規(guī)劃布局的大前提下，保留建筑物主體結(jié)構(gòu)，僅改造或增加部分使用功能。通過(guò)部分重建或翻新，使區(qū)域位置較好，效益較為低下的產(chǎn)業(yè)地塊煥發(fā)出新的活力，建筑物與周邊環(huán)境更趨于協(xié)調(diào)，最大程度滿足企業(yè)使用需求。

（2）城市更新中的各方關(guān)系

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，城市更新不是房地產(chǎn)企業(yè)的首選，擁有自身存量土地資源的各類企業(yè)在城市更新中發(fā)揮著舉足輕重的作用，借助外部資源切入城市更新項(xiàng)目的快車(chē)道取得了一批代表性成果。與此同時(shí)，包括恒大、保利等在內(nèi)的國(guó)內(nèi)大型房企也在在各大城市積極布局，謀劃有潛力的城市更新項(xiàng)目。

城市更新的組織、開(kāi)發(fā)模式正從政府主導(dǎo)，過(guò)渡到政府引領(lǐng)、企業(yè)實(shí)施、公眾受益等多方共同參與的合作關(guān)系。

進(jìn)入城市更新正式階段后，面對(duì)周邊現(xiàn)有建筑群，城市更新的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)更多的是考慮規(guī)劃者的前瞻式、設(shè)計(jì)師的創(chuàng)造性、建設(shè)者的細(xì)致性，在功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)注重完善城市功能、強(qiáng)化城市活力、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

每個(gè)成功的城市更新項(xiàng)目，必然是平衡好政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)和公眾三方之間的關(guān)系。開(kāi)發(fā)企業(yè)在處理政府與公眾關(guān)系方面，對(duì)于政府的要求要堅(jiān)決貫徹，對(duì)于公眾的需求要積極傾聽(tīng)，做到以人為本。政府與開(kāi)發(fā)企業(yè)的關(guān)系是相輔相成的關(guān)系，在明確政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界的同時(shí)，開(kāi)發(fā)企業(yè)也應(yīng)做出應(yīng)有的社會(huì)現(xiàn)任，構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，城市更新也離不開(kāi)財(cái)稅與金融體系支持，加強(qiáng)和政府對(duì)接，探索政府引導(dǎo)監(jiān)管、市場(chǎng)參與開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的協(xié)作模式。

三、城市更新的開(kāi)發(fā)模式

城市更新等新興業(yè)務(wù)的崛起，使地產(chǎn)領(lǐng)域日益細(xì)分化，

打破了傳統(tǒng)房地產(chǎn)企業(yè)壟斷的格局，產(chǎn)業(yè)鏈模式也更加豐富?；氐劫Y本層面，若涉及土地轉(zhuǎn)性、拆除重建，城市更新項(xiàng)目需要大量資金的投入，各類金融資本對(duì)此非常關(guān)注，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的改造和運(yùn)營(yíng)能力來(lái)挖掘城市更新機(jī)會(huì)。

（1）城市更新項(xiàng)目的內(nèi)在特性

相較于集約化優(yōu)勢(shì)明顯的傳統(tǒng)房地產(chǎn)項(xiàng)目，城市更新更多的是從企業(yè)自身需求出發(fā)，對(duì)單體資產(chǎn)或物業(yè)進(jìn)行改造和更新，在這個(gè)過(guò)程中體現(xiàn)的是個(gè)性化需求，挑選合適的資產(chǎn)管理公司或運(yùn)營(yíng)商就顯得尤為重要。核心團(tuán)隊(duì)能在一二線城市或某些特定資管領(lǐng)域、細(xì)分行業(yè)上能有所特色就能獲得開(kāi)發(fā)企業(yè)的青睞。

（2）金融資本與開(kāi)發(fā)企業(yè)的合作模式

1.設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金

我國(guó)的城市更新領(lǐng)域處于探索階段，專業(yè)運(yùn)營(yíng)商和服務(wù)商的數(shù)量雖較為充足，但限于項(xiàng)目的稀缺性，在此類資源型行業(yè)，有資金并不意味著就能獲取項(xiàng)目資源。預(yù)計(jì)收益較好的項(xiàng)目，未來(lái)會(huì)有牽頭方設(shè)立項(xiàng)目制的產(chǎn)業(yè)基金，整合各類資金和產(chǎn)業(yè)資源，推動(dòng)金融、實(shí)業(yè)等多業(yè)態(tài)的融合和各參與方的共贏。

目前絕大多數(shù)城市更新項(xiàng)目都是單一項(xiàng)目，相對(duì)獨(dú)立，測(cè)算收益較為可觀，由于缺乏集約化項(xiàng)目的平衡性，單體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)一般較大。若未來(lái)能在單體項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，各參與方合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，繼而規(guī)?；瘡?fù)制，與不同類型的運(yùn)營(yíng)商成立不同類型的并購(gòu)基金，尋找不同類型的資產(chǎn)標(biāo)的，構(gòu)建起不同基金之間的生態(tài)圈，讓不同基金的不同項(xiàng)目之間能夠產(chǎn)生一些聯(lián)動(dòng)，從而使不同類型的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目安全性相對(duì)可控，行業(yè)整體收益能基本保持穩(wěn)定。

2.資產(chǎn)證券化

對(duì)于任何市場(chǎng)化的投資項(xiàng)目，資金的退出是投資人第一需要考慮的。由于城市更新項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金沉淀量大，若資金不能按時(shí)退出，則影響整個(gè)項(xiàng)目的投資回報(bào)率，進(jìn)而延緩資金后續(xù)的利用。資產(chǎn)證券化（ABS、REITs等）提供了最為合適的資金退出方式，使金融資本方和產(chǎn)業(yè)投資方生產(chǎn)積極的化學(xué)反應(yīng)。資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢(shì)如下：

第一，資產(chǎn)證券化融資成本相對(duì)較低，尤其是對(duì)險(xiǎn)資的合理利用，可有效降低資金成本。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，資產(chǎn)證券化綜合融資成本約4%，對(duì)于大體量的城市更新項(xiàng)目，財(cái)務(wù)成本每降低0.1個(gè)百分點(diǎn)，可節(jié)省的資金可能是上千萬(wàn)，融資節(jié)約成本的效應(yīng)遠(yuǎn)高于控制改造成本。

第二，項(xiàng)目參與方通過(guò)拆除重建或物業(yè)改造、持有運(yùn)營(yíng)等前期運(yùn)作，約兩至三年，獲得市場(chǎng)認(rèn)可并且品質(zhì)成熟，能獲得穩(wěn)定的租金收益后，以未來(lái)收益為標(biāo)的，將資產(chǎn)打包設(shè)立資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行，一則可以是實(shí)現(xiàn)最佳退出方式，大大縮短整個(gè)投資回報(bào)周期;二則若是為緩解當(dāng)前資金壓力，可以設(shè)置優(yōu)先回購(gòu)條款，為將來(lái)資產(chǎn)的贖回創(chuàng)造條件。

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