以“善治”為框架推動(dòng)PPP模式再造

歐陽帆

【摘要】政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）是新時(shí)代深化改革的重要一環(huán)，也是世界各國在追求實(shí)現(xiàn)善治的過程中所采用的一種工具。實(shí)施和發(fā)展PPP模式的過程中應(yīng)當(dāng)重視善治與PPP之間內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，以善治為框架對(duì)PPP模式的主體、外部框架和內(nèi)部運(yùn)行進(jìn)行再造，以充分發(fā)揮出PPP模式自身所具有的優(yōu)勢和潛力，最終實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 公共治理 善治 【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為新時(shí)代深化改革的重要一環(huán)，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容，如何確保推廣政府與社會(huì)資本合作模式（以下簡稱PPP模式）以推動(dòng)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？如何確保PPP項(xiàng)目能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使其績效符合甚至超越最初的目標(biāo)……這些問題亟需思考和研究。

PPP與善治內(nèi)在的邏輯聯(lián)系

有學(xué)者將PPP模式稱為“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的革命”，也有學(xué)者認(rèn)為PPP模式是一種公共治理模式改革，但是，“在PPP由什么構(gòu)成、不由什么構(gòu)成的問題上，沒有清晰的共識(shí)”。筆者通過對(duì)各國、各個(gè)國際組織對(duì)PPP的定義進(jìn)行分析和比較，發(fā)現(xiàn)這些定義中都包含了以下要素：第一，PPP模式下公共和私營機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是基于法律合同上的平等主體關(guān)系；第二，PPP模式是為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；第三，實(shí)施PPP模式是為了實(shí)現(xiàn)物有所值，以更好地維護(hù)和提升公共利益。

“善治”就是一個(gè)國家事務(wù)管理和國家發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)，若民主政府形成，公民有效參與決策制定過程，公共物品和服務(wù)高效生產(chǎn)和供給，人權(quán)得到尊重，政府運(yùn)轉(zhuǎn)透明、負(fù)責(zé)且高效，那就是“善”的。這一概念同樣也被看作是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，它有利于經(jīng)濟(jì)增長、人類發(fā)展和社會(huì)公平。從其內(nèi)在屬性來看，“善治”既是手段、又是目標(biāo)，如果所有的關(guān)鍵要素都實(shí)施得當(dāng)，則“善治”最終就成為了目標(biāo)。

從二者的概念和內(nèi)涵來看，一方面，PPP模式是為了實(shí)現(xiàn)善治而采取的一種具體路徑，是為了實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)而進(jìn)行的一種嘗試和努力，旨在為公民提供更好的公共服務(wù)，提升公共利益——這正是善治的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求；另一方面，善治為PPP模式設(shè)定了框架，善治是PPP模式取得成功的先決條件，善治也為PPP模式的發(fā)展提供了一條完整的路線指南。二者關(guān)系如圖1所示。

以善治為框架的PPP模式再造

黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，PPP模式再造將在為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面發(fā)揮重要作用。

完整的PPP系統(tǒng)包括政策基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)、規(guī)范流程與機(jī)構(gòu)職責(zé)、投資規(guī)劃以及項(xiàng)目治理框架，由于PPP模式的成功最終取決于實(shí)施主體，因此，筆者在完整的PPP系統(tǒng)基礎(chǔ)之上加上PPP模式的主體，構(gòu)建出PPP模式善治框架（見圖2）。

第一，PPP模式主體的善治。PPP模式的主體包括政府與私營部門（我國稱為社會(huì)資本）。在PPP項(xiàng)目中，政府需要同時(shí)扮演兩種角色——公共事務(wù)的管理者以及公共物品或服務(wù)的購買者。第一種角色要求政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能；第二種角色要求政府基于平等民事主體關(guān)系，按照合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

私營部門在治理過程中同樣發(fā)揮著重要的作用，通過創(chuàng)造就業(yè)和收入、生產(chǎn)與貿(mào)易、人力資源發(fā)展、服務(wù)交付以及制定且不斷更新企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的途徑來提供經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的基礎(chǔ)。善治要求私營部門有一整套規(guī)則、關(guān)系、制度和程序，使得私營機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)可以維護(hù)利益相關(guān)者的利益，對(duì)外可以對(duì)整個(gè)社會(huì)的利益共同體負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)誠實(shí)、信任、正直、開放、表現(xiàn)導(dǎo)向、責(zé)任感及可靠性、互相尊重及對(duì)組織有承諾等原則。

第二，PPP外部框架的善治。PPP模式外部框架主要包括政策基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)：政策基礎(chǔ)是指政府制定的、為PPP提供支持的相關(guān)政策。政策基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)清楚闡述政府采用PPP模式的目的、范圍以及PPP項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)準(zhǔn)則。世界銀行1992年的報(bào)告強(qiáng)調(diào)治理的三個(gè)要素之一就是“政府制定政策且保證其有效實(shí)施的能力”，善治要求PPP政策制訂中多方參與、平等協(xié)商、目標(biāo)清晰；在內(nèi)容上，PPP政策應(yīng)當(dāng)包括目的、使用范圍、實(shí)施準(zhǔn)則，此外應(yīng)當(dāng)規(guī)定變更機(jī)制，以確?？梢赃m時(shí)地根據(jù)環(huán)境變化而進(jìn)行修訂。

法律基礎(chǔ)一般包括關(guān)于PPP的特定立法、相關(guān)的財(cái)政管理類法律和法規(guī)、或其他部門特定法律和法規(guī)，根據(jù)對(duì)PPP模式的規(guī)范程度與范圍，可以將PPP法律基礎(chǔ)劃分為PPP專門立法和影響PPP的相關(guān)立法兩類。善治要求PPP的法律基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)持守基本價(jià)值準(zhǔn)則；法律框架公開、公正、透明、可知且穩(wěn)定；內(nèi)容簡潔精確；保障公眾的參與權(quán)，保護(hù)弱勢群體；引入仲裁機(jī)制，確保公正有力的執(zhí)行。

第三，PPP內(nèi)部運(yùn)行的善治。在實(shí)現(xiàn)主體以及外部框架善治的基礎(chǔ)之上，PPP內(nèi)部運(yùn)行也應(yīng)當(dāng)依照善治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。

善治要求PPP項(xiàng)目從開始之初就界定清晰的工作流程，合理分配機(jī)構(gòu)職責(zé)，采用PPP法律、政策以及合同的方式來設(shè)定清晰的框架，明確每個(gè)相關(guān)主體在PPP項(xiàng)目過程中所承擔(dān)的職責(zé)。

投資規(guī)劃（主要包括財(cái)務(wù)評(píng)估、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)預(yù)算以及財(cái)務(wù)決算和報(bào)告四個(gè)方面）：善治要求對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值的評(píng)價(jià)；在財(cái)務(wù)控制方面，要求進(jìn)行財(cái)政承受能力論證等方式來降低總體財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；在財(cái)務(wù)預(yù)算方面，善治要求項(xiàng)目有可信、可行的預(yù)算方式，來保障政府的直接支出和或有支出；在財(cái)務(wù)決算和報(bào)告方面，善治要求實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)告信息公開制度。

在項(xiàng)目治理框架方面，善治要求治理主體多元：政府機(jī)構(gòu)是主導(dǎo)部門；立法機(jī)構(gòu)通過制定法律來設(shè)定框架，并審查政府的PPP項(xiàng)目報(bào)告；公眾通過政府意見征詢程序直接參與PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，監(jiān)督PPP項(xiàng)目的執(zhí)行。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。追求善治是各國政府的共同目標(biāo)；善治也代表著人類政治發(fā)展的方向，鼓勵(lì)和要求政府不斷從統(tǒng)治走向治理，從統(tǒng)治走向服務(wù)，如此既能降低政府成本，又能提高政府管理效率。善治與PPP模式之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系要求各國將PPP模式置于善治的框架之下進(jìn)行，從而充分發(fā)揮其作為一種工具所具有的獨(dú)特優(yōu)勢（物有所值、提升效益等），“提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”，最終實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

（作者為中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院行政管理系講師，中國人民大學(xué)公共治理研究院研究員）

【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“社會(huì)資本視角下公眾參與社會(huì)治理的場域、意愿與路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18CGL033）成果】

【參考文獻(xiàn)】

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④俞可平：《敬畏民意：中國的民主治理與政治改革》，北京：中央編譯出版社，2012年。