降費(fèi)率縮費(fèi)基：養(yǎng)老保險(xiǎn)何以會(huì)刺痛經(jīng)濟(jì)

文／李珍

李珍經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)醫(yī)學(xué)促進(jìn)會(huì)健康保障分會(huì)會(huì)長(zhǎng)，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》立法咨詢專家。主持過(guò)國(guó)家自然基金、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金、教育部人文社會(huì)科學(xué)基金等科研項(xiàng)目二十余項(xiàng)，代表作為《社會(huì)保障理論》第一、二、三、四版。

2019年4月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，核心內(nèi)容一是降低費(fèi)率、二是縮小費(fèi)基。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例2016年曾經(jīng)下降了1個(gè)百分點(diǎn)，各地方今年可以再降3個(gè)百分點(diǎn)，這樣單位繳費(fèi)比例就從原來(lái)的20%降至16%；而繳費(fèi)基數(shù)則由過(guò)去依據(jù)各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位和私營(yíng)單位加權(quán)計(jì)算的全口徑就業(yè)人員平均工資，核定繳費(fèi)基數(shù)上下限，使繳費(fèi)基數(shù)降低。個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員可在本省平均工資60%—300%之間自愿選擇繳費(fèi)基數(shù)。

在中國(guó)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸收了80%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，吸納了70%的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，新增就業(yè)的90%在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門。按規(guī)模分，90%的民營(yíng)企業(yè)是中小微企業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)尤其是其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)對(duì)勞動(dòng)力密集型的中小微企業(yè)和多數(shù)靈活就業(yè)人員及自雇者是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。1999年有學(xué)者曾在《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》上發(fā)文《減輕企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)與提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力》，“在其他因素一定時(shí)，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)增加則勞動(dòng)力成本提高,企業(yè)利潤(rùn)降低,這時(shí)或者是資本排擠勞動(dòng)，以機(jī)器代替勞動(dòng)，或者資本干脆退出市場(chǎng)，關(guān)門了事，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)和就業(yè)受損?！边@是描述20年前的情形，不幸的是2018年重演了當(dāng)年的情形。近年經(jīng)濟(jì)下行，中小微企業(yè)對(duì)稅費(fèi)較之前更加敏感。

養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)率縮費(fèi)基是減輕稅負(fù)整體計(jì)劃的一部分，是給市場(chǎng)一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)——政府決心激發(fā)市場(chǎng)活力。在經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)壓力巨大的情況下，政府將就業(yè)放在優(yōu)先地位，這是非常正確的。就業(yè)是最大的福利，沒(méi)有就業(yè)就沒(méi)有收入，家庭就會(huì)陷入困頓；沒(méi)有就業(yè)也就不會(huì)有附著于就業(yè)之上的社會(huì)保險(xiǎn)。就業(yè)是“皮”，社會(huì)保險(xiǎn)是“毛”，“皮之不存，毛將焉附？”穩(wěn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)就業(yè)就是“保福利”“護(hù)保險(xiǎn)”。

以1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》作為標(biāo)志，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了22年的發(fā)展。在2012年之前的十幾年里，因?yàn)槿丝诩t利和國(guó)際貿(mào)易的擴(kuò)張，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)以兩位數(shù)增長(zhǎng)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也是在這種樂(lè)觀背景下發(fā)展成長(zhǎng)的；而當(dāng)下的情形發(fā)生了變化，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)內(nèi)部的就業(yè)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已然放緩了。我們需要靜下來(lái)檢視一下，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制和運(yùn)行中發(fā)生了什么，以至于政府不得不在此時(shí)大幅降費(fèi)率、縮費(fèi)基。

22年的歷史邏輯大體可以描述為，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的部分成本和勞動(dòng)保險(xiǎn)向部分積累的社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本，所以從一開(kāi)始制度的費(fèi)率就很高且收支緊張。2005年后擴(kuò)大覆蓋面，不但微型企業(yè)要參保，還另設(shè)了一個(gè)低費(fèi)率覆蓋自雇者和靈活就業(yè)人口。比如江西南部一個(gè)城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人中，職工只有40%稍多，其余40%多的是靈活就業(yè)人員，11%是失地農(nóng)民，后兩部分人員都會(huì)以最低費(fèi)率、最低費(fèi)基和最低繳費(fèi)年限來(lái)獲得養(yǎng)老金領(lǐng)取資格。為了保證小微企業(yè)和非正式部門的參保人持續(xù)性繳費(fèi)能力，不得不大幅降費(fèi)率、縮費(fèi)基。

我們前期的許多研究發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯和城鄉(xiāng)內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯的情況下，試圖用一個(gè)制度覆蓋不同部門不同就業(yè)形式的人群，可負(fù)擔(dān)能力和財(cái)務(wù)平衡能力是不夠的。事實(shí)上廣覆蓋、?；竞涂沙掷m(xù)三者很難兼得。社會(huì)保障水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制度設(shè)計(jì)是需要我們反省的。