監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行困境及出路

摘 要：隨著我國全面深化改革的不斷深入，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央帶領(lǐng)下，反腐敗斗爭已經(jīng)取得了壓倒性的態(tài)勢，建設(shè)一個風(fēng)清氣正的政治生態(tài)是我黨和人民共同的期待，國家監(jiān)察體制改革正是為了把這一成果繼續(xù)鞏固下去而進行的改革。但現(xiàn)階段監(jiān)察委員會中的調(diào)查權(quán)在《監(jiān)察法》中并沒有準確清晰的規(guī)定，容易導(dǎo)致出現(xiàn)模糊不清，職責(zé)不明的情況，尤其是在人權(quán)保障和證據(jù)收集方面的模糊地帶較多，文章試著就國家監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)進行研究論述。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察委;調(diào)查權(quán)：偵查權(quán)

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0092-02

作者簡介：賀宇航，廣西師范大學(xué)，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。

一、監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)性質(zhì)的爭議

（一）調(diào)查權(quán)是否需要進行再分類

隨著監(jiān)察法的出臺，我國對貪腐的懲戒力度進一步加大。從監(jiān)察法的第一條可以看出，監(jiān)察委對所有行使公權(quán)力的公職人員都進行監(jiān)督，由于監(jiān)察對象的廣泛性，有必要對調(diào)查權(quán)進行更細的劃分以實現(xiàn)公正、秩序和效率的統(tǒng)一。

國家監(jiān)察權(quán)是在改革后對于原來屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)和行政違法預(yù)防權(quán)，原來屬于檢察機關(guān)的反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)的系統(tǒng)化整理，使監(jiān)察權(quán)成為在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的并由人民代表大會產(chǎn)生的與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)地位相同的一種新型國家權(quán)力。①

從《監(jiān)察法》第四十五條的第二款和第四款規(guī)定可以看出，在監(jiān)察委員會的處置結(jié)果中，監(jiān)察委員會根據(jù)不同的情況做出不同的處理，如果用調(diào)查職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)來去調(diào)查一般的違法行為可能會有悖公平正義的要求。

由此可知，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)力可以分為行政調(diào)查和專門調(diào)查。把調(diào)查權(quán)劃分為行政調(diào)查和職務(wù)調(diào)查在法律適用、調(diào)查程序以及辦案人員等方面是有著不同要求的?！皩τ谶m用法律來說，職務(wù)犯罪調(diào)查部門在行使專門調(diào)查權(quán)時要遵守《監(jiān)察法》的相關(guān)法律規(guī)則;而一般違法調(diào)查處置部門在行使行政調(diào)查職權(quán)之時要適用相關(guān)行政法律法規(guī)?！雹?/p>

（二）調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的界限

關(guān)于調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的界限，一方面從歷史發(fā)展來看，檢察院的偵查權(quán)是由《刑事訴訟法》賦予的，它的行使必然受到《刑事訴訟法》的制約，而紀律檢查委員會則是根據(jù)黨的一些紀律條例與規(guī)范來對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督的。相較于偵查權(quán)，紀律檢查委員會沒有限制人身、財產(chǎn)自由的一些監(jiān)督措施。在監(jiān)察委成立以后，監(jiān)察委整合了我國所有監(jiān)督公權(quán)力的機關(guān)的職責(zé)，它的監(jiān)督對象在《監(jiān)察法》中也明確的規(guī)定為所有行使公權(quán)力的人員，因此，從這個層面來說，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)的產(chǎn)生使得檢察院的偵查權(quán)被吸收。

另一方面，從法律適用上來講，二者之間也是不同的，調(diào)查權(quán)的行使的依據(jù)是監(jiān)察法，而偵查權(quán)的行使則是依據(jù)刑事訴訟法。

（三）調(diào)查權(quán)是否具有獨立性

調(diào)查權(quán)是監(jiān)察委員會調(diào)查利用公權(quán)力實施違法犯罪活動的人員的必不可少的權(quán)力，在監(jiān)察委員會內(nèi)部，它與相關(guān)的留置措施等一起為實現(xiàn)監(jiān)察委員會的職責(zé)提供了保障，在外部，它與公安機關(guān)的偵查權(quán)是不同的，公安機關(guān)是行政機關(guān)，而監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關(guān)。因此，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是獨立于其它行政機關(guān)和司法機關(guān)的，但是監(jiān)察委員會做為整體，仍需要對人民代表大會負責(zé)，接受人民代表大會的監(jiān)督。

二、監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行中的困境

（一）調(diào)查權(quán)實施過程中的證據(jù)問題

關(guān)于監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中收集的證據(jù)問題，《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定了三款，可以認為《監(jiān)察法》的第三十三條是關(guān)于監(jiān)察委員會與刑事訴訟的有關(guān)證據(jù)銜接的條款，但與刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)的詳細規(guī)定比起來，國家監(jiān)察法這種籠統(tǒng)的規(guī)定顯得有些不夠細致。

首先，監(jiān)察委在調(diào)查活動中收集的證據(jù)，在移送審查起訴中是否要向人民檢察院移送所有的證據(jù)材料，這個問題沒有做出規(guī)定。而在刑事訴訟法中，公安機關(guān)在偵查過程中應(yīng)當將案件的所有材料移送檢察院審查起訴，這樣才能夠保證證據(jù)的真正適用。相反，如果監(jiān)察委對一些影響定罪量刑的證據(jù)沒有移送給檢察院，這會導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生，損害了監(jiān)察委的公信力。而關(guān)于在證據(jù)沒有全部移送的情況下，檢察院或者當事人是否可以要求監(jiān)察委及時移送相關(guān)證據(jù)材料，國家監(jiān)察法也沒有對此做出規(guī)定。

其次，對證據(jù)不足的情況，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條的規(guī)定，按照文義解釋的方法，該規(guī)定只說了對于補充調(diào)查的案件，應(yīng)當在一個月內(nèi)以及兩次為限，但是對于檢察院自行補充偵查卻沒有進行說明與規(guī)定。如果按照目的解釋，自行補充偵查應(yīng)該也收到該時間和次數(shù)限制，但是，在法條中卻未予以說明。

最后，刑事訴訟法規(guī)定了人民檢察院對補充偵查后移送人民檢察院，人民檢察院的審查起訴期限重新計算，但在監(jiān)察法中，卻沒有說明在補充調(diào)查后，檢察院的審查起訴期限問題，這可能會導(dǎo)致在司法實踐過程中出現(xiàn)沒有法律可依的狀況，造成審查起訴的混亂。

（二）調(diào)查權(quán)在權(quán)利保障方面的問題

無論是在調(diào)查活動中還是在偵查活動中，有關(guān)犯罪嫌疑人或是被調(diào)查人的權(quán)利保障是必不可少的，刑事訴訟人權(quán)特指正當程序權(quán)③，筆者認為權(quán)利保障不僅是對有關(guān)被調(diào)查人在調(diào)查過程中的權(quán)利保障，而且也是保證案件結(jié)果公平公正必不可少的方面。辯護權(quán)作為犯罪嫌疑人、被告人最基本的訴訟權(quán)利，在調(diào)查過程中也應(yīng)當把辯護權(quán)賦予給涉嫌犯罪的被調(diào)查人。

在刑訴法中規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人在第一次被訊問或采取強制措施起，有權(quán)委托辯護人，國家監(jiān)察法是否應(yīng)該也規(guī)定類似的內(nèi)容。從一方面講，國家監(jiān)察法中規(guī)定的調(diào)查權(quán)既可能是對一般違法行為進行調(diào)查，也有可能是對犯罪行為進行調(diào)查，對于后者來講，在調(diào)查階段結(jié)束之后是要移送檢察院審查起訴的，與刑事訴訟直接相連，因此，如果不能給被調(diào)查人辯護權(quán)的話，調(diào)查活動與刑事訴訟的銜接就會出現(xiàn)前后不一致的情形。從另一方面講，在調(diào)查階段，辯護權(quán)應(yīng)該是保障無罪的人不受到刑事責(zé)任追究的預(yù)先防范，面對具有國家強制力的國家機關(guān)，被調(diào)查人通過委托辯護人的方式來尋求救濟，可以使調(diào)查活動符合公平正義的要求，而不是只在審查起訴或者審判階段再進行保障，反而在調(diào)查階段中沒有相應(yīng)的制度予以保護。

（三）調(diào)查權(quán)在運行過程中的法律適用問題

關(guān)于調(diào)查權(quán)在運行過程中的法律適用問題，最大的爭議就是它能否適用刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。首先，從法律位階上來講，二者都是由全國人民代表大會制定的基本法，處于同一位階。其次，從公法和私法的劃分角度來看，二者都是調(diào)整國家與公民之間的關(guān)系，屬于公法。最后，從法律規(guī)定的內(nèi)容來看，監(jiān)察法規(guī)定了組織機構(gòu)、程序等，而刑事訴訟法是一部程序法。

從上述的對比來看，監(jiān)察法與刑事訴訟法的差別并不大，而在實際的法律條文中，關(guān)于程序性的一些規(guī)定，監(jiān)察法和刑事訴訟法的規(guī)定更是特別相似。在監(jiān)察法實際運用的過程中，因為監(jiān)察法既有些很原則的規(guī)定，又有一些專門性的規(guī)定，因此，把監(jiān)察法當作特別法，刑事訴訟法當作一般法，適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則會更加妥當一些④。

三、監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)規(guī)制的路徑

（一）明確調(diào)查權(quán)的實施規(guī)則

首先，應(yīng)當注重對被調(diào)查者基本權(quán)利的保護，由于監(jiān)察委吸收了原先的紀委和行政監(jiān)察機關(guān)，在以前的“雙規(guī)”中，是不太注重對人權(quán)的保障的，因此對被調(diào)查者的權(quán)利保障是以后監(jiān)察法修改需要加強的地方。其次，應(yīng)當吸收行政法中的“比例原則”，做到少侵害。監(jiān)察法在立法中應(yīng)當把一般違法行為與犯罪行為加以區(qū)分，有些過于嚴厲的調(diào)查手段用在調(diào)查一般違法行為上是有違“比例原則”的要求的?！霸谖磥淼膰冶O(jiān)察立法中應(yīng)該更明確區(qū)分遞進化的調(diào)查手段適用情形，這樣才能更為清楚地界定在同一規(guī)范這一復(fù)合構(gòu)造中的調(diào)查權(quán)，防止采用不合適的調(diào)查手段。”⑤

（二）對調(diào)查權(quán)應(yīng)該進行監(jiān)督

我國監(jiān)察委的權(quán)力行使應(yīng)受到監(jiān)督，這樣才能夠限制其權(quán)力。在監(jiān)督中，除了人民代表大會和監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)以外，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對監(jiān)察委的權(quán)力行使當然有監(jiān)督的職責(zé)，比如說，在審查起訴過程中，對于不符合起訴條件的，檢察院應(yīng)作出不起訴決定等等，這屬于消極的行使監(jiān)督權(quán)，筆者認為監(jiān)察法在以后的修改過程中，應(yīng)該加入一些積極的監(jiān)督權(quán)，比如說，被調(diào)查人對被調(diào)查的決定不服的可以向人民檢察院申訴，人民檢察院可以對監(jiān)察委在適用法律的問題上進行監(jiān)督，這并不會影響監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)，相反，筆者認為會使調(diào)查活動更加有序，兼顧公平與效率。這樣也更有利于保證調(diào)查活動的合法性和證據(jù)的證據(jù)能力和證明力。

（三）應(yīng)與現(xiàn)有的社會狀況相適應(yīng)

法律做為調(diào)整社會關(guān)系的一種手段，不能與社會脫離而獨立存在，在監(jiān)察法中也是如此。監(jiān)察委成立標志著我國反腐進入了一個新階段，在我們反腐形勢依然嚴峻的今天，我們要結(jié)合反腐實踐和理論要求，不斷地推進監(jiān)察法的進步。從當前的社會背景來看，有些公職人員依然會頂風(fēng)作案，置法律于不顧，這就需要賦予監(jiān)察委一些比較嚴厲的措施去調(diào)查那些嚴重的職務(wù)犯罪行為，而對于一般違法行為，則宜采取比如談話等比較輕緩的調(diào)查方式。

（四）應(yīng)堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

一方面，必須要把握住黨的領(lǐng)導(dǎo)這個根本。監(jiān)察委作為一個監(jiān)督機關(guān)，與黨的領(lǐng)導(dǎo)密不可分，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察委才能按照正確的路線開展反腐工作，才能夠不與人民群眾脫離。在監(jiān)察委的運行過程中，要把黨中央的意志落實到具體的工作實踐中去，要細化到各個環(huán)節(jié)，確保監(jiān)察委的工作向著正確的方向前進。

另一方面，監(jiān)察委的優(yōu)勢要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。在改革試點以前，監(jiān)督腐敗的范圍太窄、力量太散、職責(zé)不清。比如說，在改革前，中紀委，行政監(jiān)察機關(guān)，檢察院都對貪污腐敗類違法犯罪活動有管轄的范圍，但是它們各自的范圍又過于狹小，而且有些時候會出現(xiàn)職責(zé)混同等權(quán)責(zé)不清的狀況，這就會導(dǎo)致懲治腐敗的力量過于松散，不能發(fā)揮整體優(yōu)勢。黨中央在進行過監(jiān)察體制改革試點之后，把反腐力量進行整合，充分的發(fā)揮出了制度優(yōu)勢，使反腐敗工作又上了一個新臺階，充分的體現(xiàn)了全面從嚴治黨與全面依法治國的有機統(tǒng)一。

四、總結(jié)

監(jiān)察委員會的成立是黨和國家在反腐領(lǐng)域的一個重大決策，它的成立意味著反腐敗斗爭在我國會以常態(tài)性的高壓化形勢而持續(xù)進行，有利于維護社會穩(wěn)定和國家長治久安，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。當然，在監(jiān)察委員會的實際實踐過程中，會出現(xiàn)很多問題，包括但不限于人權(quán)保障、法律適用、與其它機關(guān)的協(xié)作配合等等，一些新的問題會隨著社會的不斷發(fā)展而出現(xiàn)。我們要不斷地總結(jié)在實踐中取得的成功的經(jīng)驗，反思在實踐中遇到的問題，實事求是，立足于我國的實際國情，使立法與實踐相結(jié)合，用改革的思維去解決遇到的問題，使監(jiān)察委員會在法律的制度框架內(nèi)更好的去實現(xiàn)反腐敗的職能，建立反腐敗的長效機制，適應(yīng)我國的發(fā)展需要。

[ 注 釋 ]

①徐漢明.國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究[J].法學(xué)評論，2018（1）.

②鄭曦.監(jiān)察委員會的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（11）.

③易延友.刑事訴訟人權(quán)保障的基本立場[J].政法論壇，2015（4）.

④縱博.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運行法治化的若干問題探討[J].寧夏社會科學(xué)，2018，5（3）.

⑤左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，1，71（1）.