提高濟南省會城市首位度的對策建議
——基于對濟南、青島兩市的數(shù)據(jù)分析①

王 銘，神 偉

（1.中共濟南市委黨校，濟南行政學院，山東 濟南 250100；2.濟南職業(yè)學院，山東 濟南 250100）

在2017年6月13日召開的山東省第十一次黨代會上，省委書記劉家義同志所作的報告中明確提出要“提高省會城市首位度”，這無疑為省會濟南的發(fā)展帶來了重大利好。將“提高省會城市首位度”寫入全省黨代會報告，不僅僅是為了增強濟南的經(jīng)濟實力和綜合競爭力，也是站在全國發(fā)展的大格局中謀劃山東和省會濟南發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略抉擇。

一、城市首位度的內涵及研究現(xiàn)狀

“城市首位度” 是美國學者馬克·杰斐遜（M.Jefferson）于20世紀30年代末提出的一個概念，在當時主要用于對一個國家（或區(qū)域）的城市規(guī)模和城市分布規(guī)律的研究。由于人口規(guī)模在當時對一個城市經(jīng)濟社會發(fā)展所具有的主導性作用，杰斐遜指出，在一個國家（或區(qū)域）中，人口規(guī)模最大的城市即為首位城市，“城市首位度”即指首位城市與這一國家（或區(qū)域）人口數(shù)量居第二位的城市之間的人口規(guī)模之比。之后，美國學者馬歇爾（Marshall）對杰斐遜提出的城市首位度指標進行了具體的量化，認為首位度比較合理的指數(shù)是2.00，并進一步指出首位度指數(shù)居于2.00 至4.00 之間為中度首位分布，高于4.00 為高度首位分布，這一指數(shù)的提出使得城市首位度更加具體和直觀。

隨著工業(yè)革命特別是科學技術的發(fā)展，人口規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的正向性關系日漸弱化，因此，以人口規(guī)模為主要判斷標準的城市首位度已不能全面準確地反映一個城市的發(fā)展現(xiàn)狀和實際。于是，各國學者越來越傾向于以經(jīng)濟實力和綜合競爭力等指標來描述城市首位度，出現(xiàn)了狹義和廣義兩個層面的城市首位度界定。一般認為，狹義的城市首位度是指一個地區(qū)范圍內經(jīng)濟實力（主要指地區(qū)國內生產(chǎn)總值）居首位的城市與第二位城市之間的比率；廣義的城市首位度則是包含了城市經(jīng)濟實力、城市規(guī)模、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市科技創(chuàng)新、城市公共服務等多因素在內的多要素指標體系。

我國學者對城市首位度的研究也越來越深入和完善。20世紀八十年代初，學者嚴重敏、寧越敏（1981）比較了我國從建國后的1952年到改革開放前的1978年26年間26 個省區(qū)行政中心城市的首位度情況，主要是對這些城市的人口分布情況和人口增長過快的原因進行了分析，這也是我國學者首次把城市首位度概念引入我國。在之后的幾十年間，學者對城市首位度的研究日益科學和深入。許學強、葉嘉安（1986）以城市首位度為指標比較了我國城市化的省際差異；汪明峰（2000）計算了1984年至1997年我國各個省區(qū)主要城市的首位度指標，指出這些城市首位度指數(shù)逐漸縮小，說明當時我國城鎮(zhèn)體系的規(guī)模分布和發(fā)展逐漸趨于均衡。進入21世紀后，學者對城市首位度概念的界定逐漸由原來單一的城市規(guī)模指標向多要素指標轉變，并且賦予城市首位度更加豐富和科學的內涵。盧學法、申繪芳（2007）第一次提出了經(jīng)濟首位度、科技首位度、產(chǎn)業(yè)首位度、人才首位度和文化首位度的概念；康俊杰(2010)認為城市首位度是一個城市在總體上或者在某一個領域內的發(fā)展領先于其他城市的程度，包括規(guī)模首位度、產(chǎn)業(yè)首位度、功能首位度三個方面的內容，并提出三級評價體系的40 個考核指標。雖然國內學者對城市首位度的內涵以及計算標準還存在一些不同認識，但這些研究成果對于促進我國城市發(fā)展提供了一個獨特的視角，特別是對于城市間的比較發(fā)展研究具有重要的理論和實踐意義。

本課題研究更側重于對處于一省政治、經(jīng)濟、科教、文化、交通等方面中心地位的省會城市的首位度研究，從城市規(guī)模、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和公共服務等方面來對比分析，以期更加全面的反映濟南的城市首位度情況并提出相應提升對策。

二、濟南省會城市首位度的現(xiàn)狀和問題分析

濟南市近年來在經(jīng)濟社會發(fā)展各方面都取得了顯著成績，特別是自2015年提出“打造‘四個中心’、建設現(xiàn)代泉城” （即：打造全國的區(qū)域性經(jīng)濟中心、金融中心、物流中心和科技創(chuàng)新中心，建設與山東經(jīng)濟文化強省相適應的現(xiàn)代泉城）的城市發(fā)展總目標以來，城市發(fā)展日新月異。但同時，作為沿海經(jīng)濟大省山東省的省會，濟南市在城市規(guī)模、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新以及公共服務等方面還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。

本課題所研究的濟南作為省會城市的首位度，即從以上五個方面將濟南與省內非省會城市中經(jīng)濟實力和綜合競爭力較強的青島市進行對比，同時，為了反映濟南在全省的情況，同時將以上數(shù)據(jù)在全省占比情況做了統(tǒng)計。其中所使用的數(shù)據(jù)全部基于山東省、濟南市、青島市2016年和2017年兩個年度的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

（一）規(guī)模首位度

表1 人口數(shù)量（單位：萬人）

從人口規(guī)模來看，作為城市首位度最本源的標準，人口規(guī)模是一個城市發(fā)展規(guī)模、發(fā)展程度和發(fā)展趨勢的重要體現(xiàn)。如表1所示，濟南與青島人口總量差距在200 萬人左右，人口首位度保持在0.78左右。根據(jù)兩市人口增長趨勢，青島市和濟南市城區(qū)常住人口規(guī)模都有望在2020年超過500 萬，雙雙邁入特大城市行列。

從行政區(qū)劃來看，濟南下轄8 個市轄區(qū)、兩個縣，即歷下區(qū)、市中區(qū)、天橋區(qū)、槐蔭區(qū)、歷城區(qū)、長清區(qū)、章丘區(qū)、濟陽區(qū)和商河縣、平陰縣。青島下轄7 個市轄區(qū)、3 個縣級市，即市南區(qū)、市北區(qū)、黃島區(qū)、嶗山區(qū)、李滄區(qū)、城陽區(qū)、即墨區(qū)和膠州市、平度市、萊西市。

從區(qū)域面積來看，濟南總面積8177.21 平方公里，建成區(qū)面積403 平方公里。青島總面積11282平方公里，建成區(qū)面積599.3 平方公里。

（二）經(jīng)濟首位度

經(jīng)濟首位度是目前衡量城市首位度的主要指標，我們以反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、金融機構本外幣存款余額、貨物進出口總額等指標進行對比。

表2 地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）（單位：億元）

從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，如表2所示，濟南與青島近年來差距一直較大，保持在3000 億-3500 億元之間，青島2016 和2017 兩個年度國內生產(chǎn)總值均超過1 萬億元大關。人均 GDP 濟南市2016 和2017年度分別為90999 元和98967 元，而青島市為 109407 元和 119357 元，人均 GDP 已超過 10 萬元。

表3 固定資產(chǎn)投資（單位：億元）

從固定資產(chǎn)投資看，投資總額濟南約占青島的50%-60%左右，其中，億元及以上投資項目濟南高于青島，兩市在房地產(chǎn)行業(yè)投資均占較大比重，2017年度都超過1300 億元。

表4 金融機構本外幣存款余額（單位：億元）

金融機構本外幣各項存款余額，反映一個城市對資金的吸附能力。資金是經(jīng)濟運行的動力，也是結果。一個城市能匯聚多少資金，顯示出這個城市的綜合實力和發(fā)展?jié)摿Α谋?來看，濟南作為省會城市和金融機構省級總部主要所在城市，其對資金的匯聚能力高于青島，但優(yōu)勢不夠突出。

表5 貨物進出口總額（單位：億元）

從貨物進出口總額來看，如表5所示，青島作為省內最大和國內前三位的港口城市，其貨物進出口總額遠遠高于濟南市，是濟南的七倍左右，在全省進出口貨物總額中占據(jù)三成到四成的份額。

（三）產(chǎn)業(yè)首位度

表6 工業(yè)增加值（單位：億元）

表7 第一、二、三產(chǎn)業(yè)構成

表8 旅游業(yè)消費總額（單位：億元）

從表6和表7可以看到，濟南和青島兩市在第一、二、三產(chǎn)業(yè)構成上均呈現(xiàn)一個較為合理的比重，但對城市發(fā)展起決定作用的第二產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟，不管從增加值還是從其在三產(chǎn)所占比重來看，濟南相比于青島仍比較薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重偏低。從旅游業(yè)發(fā)展來看，如表8所示，青島的優(yōu)勢明顯，旅游業(yè)消費總額每年高出濟南600-700 億元。

（四）科技創(chuàng)新首位度

科技創(chuàng)新能力體現(xiàn)的是一個城市的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展質量。從“有效發(fā)明專利擁有量”來看，如表9、表10所示，總量上，青島市 2016 和 2017 兩個年度均超出濟南3500 件以上，由于人口數(shù)量上的差距，濟南市在“每萬人有效發(fā)明專利擁有量”上略高于青島，是全省的三倍左右。

表9 有效發(fā)明專利擁有量（單位：件）

表10 每萬人有效發(fā)明專利擁有量（單位：件）

從獲得國家級、省級科技獎勵（主要指國家級和省級科技發(fā)明獎、科技進步獎）來看，如表11所示，濟南所獲獎項數(shù)量都遠遠低于青島市，在全省占比也非常低。2016 和2017年度國家級科技獎勵均只有1 項，而青島市均為9 項；省級科技獎勵濟南市兩個年度分別只有4 項和11 項，而青島市則為42 項和52 項，均差距懸殊。獲獎總量兩個年度在全省占比分別只占3%和7%。

表11 獲得國家級、省級科技獎勵（單位：項）

（五）公共服務首位度

公共服務提供是現(xiàn)代城市的主要功能之一，包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、公共文化等方面。如表12所示，濟南市2016 和2017 新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)均為18.9 萬人，青島市則保持在70 萬人左右。青島市新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)兩個年度均占到全省總就業(yè)人數(shù)的一半以上，濟南市則占全省總就業(yè)人數(shù)15%左右。

表12 新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)（單位：萬人）

從醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)量來看，如表13所示，濟南優(yōu)勢較為明顯，總量保持在6000 家左右，接近青島市醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)量的兩倍。

表13 醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)量（單位：個）

城市的首位度，包含一座城市的規(guī)模、質量、效益、吸引力、影響力、帶動力、輻射力等方面，以上分析的城市規(guī)模、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、公共服務等方面雖不是一個城市發(fā)展的全部，但卻是決定和影響城市發(fā)展的主要方面和核心要素，也是城市首位度應包含的主要內容。從上述不同方面數(shù)據(jù)比較來看，濟南作為省會城市，僅在公共服務，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化機構和設施等方面相比青島有一定優(yōu)勢，但不夠突出和明顯。而在城市規(guī)模、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等方面都與青島都有不小的差距，在全省占比大多也比較低，作為省會城市的優(yōu)勢和特點沒有真正得到發(fā)揮和呈現(xiàn)，與省會城市的定位也不相匹配。

三、提升濟南省會城市首位度的對策建議

提升濟南省會城市首位度，既是增強濟南綜合實力和綜合競爭力的需要，也是促進全省發(fā)展，落實習近平總書記提出的兩個“走在前列”目標任務的必然要求。為此，提升濟南省會城市首位度，必須立足全省，放眼全國，面向世界，以更加開放、長遠、積極的姿態(tài)促進省會城市的發(fā)展。

（一）發(fā)揮省會優(yōu)勢，不斷提升城市綜合競爭力

作為省會城市，濟南在城市綜合競爭中具有明顯優(yōu)勢，要充分利用這一優(yōu)勢，不斷提升城市競爭力。一要充分發(fā)揮各類資源的集聚優(yōu)勢。濟南是省級領導機關的駐地、全省的政治中心，是中央駐魯機關和省直部門駐地，同時也是大量企事業(yè)單位總部駐地，具有獨特的資源集聚優(yōu)勢。要注重把各類高端要素繼續(xù)向濟南集聚，在規(guī)劃編制、政策實施、改革試點、資金扶持等方面給予傾斜，構建研發(fā)聚集區(qū)、文化功能區(qū)和金融商務區(qū)。二要充分發(fā)揮位置、交通方面的區(qū)位優(yōu)勢。濟南北接京津唐，南接長三角，西連黃河中上游，東連膠東半島，既處在京津冀協(xié)同發(fā)展的大戰(zhàn)略中，又是北京、上海之間重要的節(jié)點城市，還是京滬高鐵、膠濟鐵路的交匯處。要充分發(fā)揮交通便利，區(qū)位優(yōu)勢明顯的優(yōu)勢，打造人流、商流、物流和信息流的匯聚點，為打造國家中心城市提供基本條件。三要充分發(fā)揮功能優(yōu)勢。濟南既是環(huán)渤海地區(qū)南翼的中心城市，又是國家新舊動能轉換先行區(qū)，在環(huán)渤海經(jīng)濟圈和長三角經(jīng)濟圈之間起承上啟下作用。要充分發(fā)揮其功能優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，補齊發(fā)展短板，引領山東發(fā)展。

（二）突出濟南特色，持續(xù)擴大城市知名度美譽度

濟南有著“山、泉、湖、河、城”渾然一體的獨特城市風貌，歷史文化悠久，是享譽中外的“泉城”，在全國所有省會城市中有著自己獨特的優(yōu)勢。但是，與部分省會城市尤其是經(jīng)濟發(fā)達省份的省會城市相比還有較大差距。就經(jīng)濟首位度排名來說，濟南的GDP 在全省GDP 中占比不到10%，在全國27個省會城市中排名較為靠后。因此，要縮小差距、提升綜合競爭力，需要在不斷促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，凸顯濟南特色，營造良好生態(tài)社會環(huán)境，在實現(xiàn)錯位發(fā)展上下功夫。要充分利用天然優(yōu)勢，讓“聽得到泉水叮咚，看得見一城山色”，“四面荷花三面柳，一城山色半城湖”成為吸引人才、吸引投資的重要資源。當前，要繼續(xù)按照“打造四個中心，建設現(xiàn)代泉城”的目標要求，進一步鞏固全國文明城市創(chuàng)建成果，認真落實“城市提升十大行動”工程，讓城市管理走向精細化、標準化、規(guī)范化、智能化，不斷提升濟南知名度和美譽度。

（三）全面深化改革，著力打造創(chuàng)新型城市

改革創(chuàng)新，是城市發(fā)展的不竭動力。提高首位度，必須依靠開放、改革、創(chuàng)新。當前，我國正處在深入推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略期，提升濟南首位度也必須在創(chuàng)新發(fā)展上下功夫，要徹底解決以往標桿不高、意識不強、思想不活等問題，對比先進城市，運用世界眼光，高點謀劃城市發(fā)展定位。要注重科技創(chuàng)新成果轉化，濟南具有豐富的人才資源和科技資源，轄區(qū)內有高校49 所，大學生73 萬人，各類企業(yè)研發(fā)機構818 家，其中國家級企業(yè)技術中心27 家，要充分利用這些寶貴資源，大力促進科技成果轉化，助力濟南產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。要重視創(chuàng)新人才引進，人才是支撐城市發(fā)展的第一資源，人才優(yōu)勢是一座城市最根本的優(yōu)勢，要采取切實措施吸引城市發(fā)展所需的各方面人才，注重打造親、清的政商關系，不斷完善公共服務，提供公平的競爭環(huán)境，塑造開放包容的文化，為人才引進、培養(yǎng)、使用創(chuàng)造更為寬松的政策環(huán)境和發(fā)展空間。

（四）發(fā)揮輻射帶動作用，大力促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展

提升濟南省會城市首位度，最終目的是以濟南為軸心，帶動周邊城市發(fā)展，推動經(jīng)濟文化強省建設。一方面，要充分發(fā)揮濟南在省會城市群經(jīng)濟圈中的核心作用。處于省會城市經(jīng)濟圈的淄博、泰安、聊城、德州、濱州等省會周邊城市各具特色，近年來在經(jīng)濟社會發(fā)展方面都取得了比較明顯的變化和成績，當前的一項重要工作就是要在更高站位、更大范圍內實現(xiàn)彼此之間的協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展，在這其中，濟南要充分發(fā)揮龍頭作用，輻射和帶動周邊城市良性競爭、互動發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。2019年1月，國務院批復同意撤銷萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟南市管轄。行政區(qū)劃調整后的濟南市在轄區(qū)面積、GDP 總量、人口數(shù)量等方面都有了一定的增長和變化，對于省會城市首位度的提升具有一定的助推作用。但行政區(qū)劃的調整目前來講還僅僅是“形”上的整合，如何在盡量短的時間內實現(xiàn)從“物理融合”到“化學融合”的轉變，真正迸發(fā)出區(qū)劃調整所帶來的優(yōu)勢和生產(chǎn)力，這是一段時間內濟南提升省會城市首位度必須要面對和解決的問題。另一方面，要充分發(fā)揮濟南在新舊動能轉換過程中的帶動作用。用足、用好國務院和山東省賦予濟南新舊動能轉換綜合試驗區(qū)這一千載難逢的重大機遇，解放思想、銳意改革、敢于擔當、勇于創(chuàng)新，堅持項目先行、交通先行、生態(tài)先行、改革先行，在全省新舊動能轉換中當先鋒、打頭陣、挑大梁，通過加快自身轉型發(fā)展，帶動全省的產(chǎn)業(yè)轉型升級和新舊動能轉換。

注釋：

①文中數(shù)據(jù)均截止到2018年6月底。