“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)“政經(jīng)分離”的運(yùn)作機(jī)制探析

陸夢怡

[摘要]社區(qū)治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理體系面臨著深刻的變革。蘇州市楓橋街道在“村轉(zhuǎn)居”之后取得的經(jīng)濟(jì)、社會效益主要得益于“政經(jīng)分離”改革。通過對楓橋街道“政經(jīng)分離”實(shí)踐中組織架構(gòu)、章程規(guī)劃、運(yùn)作方式的探索，認(rèn)為多主體協(xié)同、信任認(rèn)同、監(jiān)督調(diào)控、協(xié)商溝通是促進(jìn)“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理發(fā)揮作用的決定性因素。

[關(guān)鍵詞]“村轉(zhuǎn)居”;社區(qū)治理;“政經(jīng)分離”;機(jī)制研究

[中圖分類號]D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 問題的提出

改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村開始進(jìn)行“村轉(zhuǎn)居”的實(shí)踐或?qū)嵭泄煞葜聘脑?。在此過程中，集體資產(chǎn)的運(yùn)營與分配是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2019年中央一號文件要求：“按期完成全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?？偨Y(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)?！庇捎诂F(xiàn)行城鄉(xiāng)管理體制的差異，農(nóng)村運(yùn)營集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織擁有獨(dú)立財(cái)權(quán)，而城市街道、社區(qū)居委并無獨(dú)立財(cái)權(quán)，“村轉(zhuǎn)居”進(jìn)程必然要求對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行改制，以適應(yīng)城市化發(fā)展?！按遛D(zhuǎn)居”后，“村民”變“居民”，農(nóng)民失去賴以生存的土地，就業(yè)面臨著不確定性，收入很大程度上來源于農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益。因此，如何實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，影響到居民的生活質(zhì)量，進(jìn)而關(guān)系到基層社會的建設(shè)與穩(wěn)定。同時(shí)，“政企不分”的歷史容易導(dǎo)致集體資產(chǎn)運(yùn)作效率低下，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市土地規(guī)劃的發(fā)展方向。當(dāng)前我國對于基層社會治理方面的研究方興未艾，特別是城市化進(jìn)程中“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的建設(shè)與創(chuàng)新探索。而“政經(jīng)分離”的探索與實(shí)踐正是“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理由“政經(jīng)不分”走向各社區(qū)主體協(xié)同治理所作出的有益探索，是農(nóng)村集體資產(chǎn)有效運(yùn)行、居民獲得收益的保證?！罢?jīng)分離”是指按照“行政歸社區(qū)、經(jīng)濟(jì)歸合作社”的原則，將原行政村的經(jīng)濟(jì)職能交給村股份合作社，社會管理職能交給街道和社區(qū)，社區(qū)行政開支和社會公共服務(wù)則全部由街道財(cái)政承擔(dān)的機(jī)制。

從現(xiàn)有的研究來看，鄭風(fēng)田、趙淑芳（2005）分析了城市化進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置中產(chǎn)權(quán)界定、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)的量化和分配、人員保障等方面出現(xiàn)的問題及難點(diǎn)，并提出相應(yīng)的對策。王權(quán)典、江惠生（2008）分析了城市化“村改居”中農(nóng)村集體資產(chǎn)改制的困境和出路，認(rèn)為及早通過立法明確社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。魏書華（2002）對比了北京市朝陽、豐臺、海淀等區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)處置方案，概括了在股份設(shè)置和量化折股、改革經(jīng)濟(jì)體制等相同做法，并提出制定政策、資產(chǎn)處置、著眼未來等解決方案。項(xiàng)繼權(quán)等（2012）研究了溫州發(fā)展困境后，提出實(shí)行“三分三改”的新思路，強(qiáng)調(diào)從多個(gè)主體出發(fā)，構(gòu)建社區(qū)治理體系。王權(quán)典（2013）分析了南海在實(shí)施“政經(jīng)分離”時(shí)面臨的問題，并提出“完善南海城鄉(xiāng)社區(qū)基層民主法治和社區(qū)多元共治機(jī)制”、“深化南海城鄉(xiāng)社區(qū)以集體成員權(quán)保障為基點(diǎn)的配套制度改革”的措施。李棉管（2014）介紹了佛山市N區(qū)“政經(jīng)分離”體制創(chuàng)新的具體措施：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)牽頭制定農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)包方案，按照農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心的有關(guān)規(guī)定，落實(shí)農(nóng)村發(fā)包方案民主管理程序，組織監(jiān)督本級集體資產(chǎn)發(fā)包，追收發(fā)展款等經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)?！?/p>

上述學(xué)者分別對北京、溫州、南海、佛山“政經(jīng)分離”實(shí)踐進(jìn)行了闡述，對全國范圍內(nèi)實(shí)行“政經(jīng)分離”的做法進(jìn)行了有益的探索，分析了實(shí)行過程中遇到的阻礙并提供了政策建議與路徑選擇。然而在以往的研究中，很少對“政經(jīng)分離”機(jī)制進(jìn)行專門研究，而社區(qū)不同主體在集體資產(chǎn)運(yùn)作中的角色認(rèn)定、監(jiān)督管理、相互信任、協(xié)商溝通等內(nèi)在機(jī)制對于正確理解和把握“政經(jīng)分離”都非常關(guān)鍵。本文以蘇州楓橋街道為例，重點(diǎn)探討“村轉(zhuǎn)居”過程中“政經(jīng)分離”的運(yùn)作機(jī)制（協(xié)同機(jī)制、信任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)商機(jī)制）問題。

2 楓橋個(gè)案與改革成效

楓橋街道位于蘇州市古城西部，1994年劃歸蘇州高新區(qū)。2004年進(jìn)行“村轉(zhuǎn)居”之后，楓橋街道將原有的24個(gè)行政村劃分成7個(gè)社區(qū)，撤銷原來的村委會，改建居民委員會。2006年開始，按照“社會職能劃歸社區(qū)，經(jīng)濟(jì)職能留在合作社”的原則，楓橋進(jìn)入改革新階段——建立以原有自然村為單位的股份合作社，將原有集體資產(chǎn)的運(yùn)營與“村轉(zhuǎn)居”后形成的社區(qū)的日?；顒?dòng)分離開來，建立黨全面領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)事務(wù)居委會治理、村集體資產(chǎn)股份合作社運(yùn)營的運(yùn)作體系。

為了有效運(yùn)營集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，楓橋街道建立了聯(lián)楓公司，用于居民入股分配股紅。同時(shí)，楓橋?yàn)榱烁纳七M(jìn)入街道務(wù)工的外地員工居住環(huán)境，主動(dòng)搭建投資平臺，引導(dǎo)失地農(nóng)民自愿入股成立民發(fā)富民合作社，用于外來務(wù)工人員公寓建設(shè)?！罢?jīng)分離”的實(shí)踐中，街道通過分離事權(quán)和財(cái)權(quán)，明晰責(zé)任主體，引領(lǐng)社會力量、居民參與集體資產(chǎn)的運(yùn)營，圍繞居委會和村股份合作社的管理的方式，在社區(qū)經(jīng)濟(jì)，如居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社區(qū)文化，如文藝園地、書場評彈，社區(qū)社保（如敬老金發(fā)放）等方面取得了一定成效。

3 “政經(jīng)分離”的運(yùn)作機(jī)制

楓橋街道之所以取得了“政經(jīng)分離”改革的成效，主要得益于其良好的運(yùn)作機(jī)制。這一機(jī)制主要表現(xiàn)為多主體之間的協(xié)同治理、居（村）民對地方政府部門工作的信任、居（村）民對村股合的監(jiān)督，以及村股合內(nèi)部健全的協(xié)商溝通機(jī)制等。

3.1 協(xié)同機(jī)制

社會協(xié)同是當(dāng)前中國社會建設(shè)中政府與社會間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇。要建立完善的社會治理格局，創(chuàng)新社會治理機(jī)制就離不開各主體之間的協(xié)同。協(xié)作共治機(jī)制就在不同治理主體尋求角色和功能實(shí)現(xiàn)的過程中，通過權(quán)力互動(dòng)和資源交換的方式動(dòng)態(tài)完成。

楓橋街道創(chuàng)建了“三位一體”的集體資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，即將黨組織、自治組織（村股份合作社）、經(jīng)濟(jì)組織（聯(lián)楓公司、民發(fā)富民合作社）的力量同時(shí)納入到“政經(jīng)分離”機(jī)制中，有效地理清了職能、明晰責(zé)任，更促進(jìn)管理的專業(yè)化和治理的高效化。黨委具有領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，統(tǒng)籌村集體資產(chǎn)處置的多項(xiàng)事務(wù)。村股份合作社負(fù)責(zé)村所有廠房、出租房、門面房的出租合同簽訂等事務(wù)。楓橋街道通過整合各股份合作社的資源，集中力量辦大事，既有利于整合各項(xiàng)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，也有利于集體經(jīng)濟(jì)朝著專業(yè)化、集體化方向發(fā)展。同時(shí)在黨委的帶動(dòng)、街道辦的扶持下，楓橋成立了兩個(gè)經(jīng)濟(jì)組織——聯(lián)楓公司、民發(fā)富民合作社。聯(lián)楓公司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌24個(gè)村股份合作社的集體資產(chǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一市場決策與運(yùn)營，盤活了資產(chǎn)，創(chuàng)造了盈利。民發(fā)富民合作社作為楓橋街道居民投資平臺，引導(dǎo)居民入股投資，實(shí)現(xiàn)了共同致富的機(jī)會平等。楓橋街道參與治理的各方相互合作、相互信任、相互督促，極大提高了治理成效，降低了治理成本。

3.2 信任機(jī)制

一個(gè)國家的福利以及它參與競爭的能力取決于一個(gè)普遍的文化特性，即社會本身的信任程度。信任、認(rèn)同是構(gòu)成社會共同體的基本要求。彼此之間的信任是多主體資源共享與協(xié)作的重要前提。

楓橋街道在制度、組織和人員上展開工作，增強(qiáng)居民的信心。在制度信任上，居民認(rèn)同“政經(jīng)分離”的合法性和有效性。集體資產(chǎn)改制之初，楓橋街道即制定了《楓橋街道股份合作社章程》，保障股紅分配“有法可依”、公開透明，從而保證了居民獲得性收入的合法來源。因此，居民對“政經(jīng)分離”的制度會有信任感。在組織信任上，村股份合作社是在原村集體基礎(chǔ)上改制而成，組織成員包括普通股民、股民代表和負(fù)責(zé)管理日常事務(wù)的董事會。股東代表代表民意，深入普通股民內(nèi)部;董事會接受股民與第三方審計(jì)監(jiān)督，公開年度報(bào)告，公示資產(chǎn)收入。因此，股民對村股份合作社的運(yùn)行與結(jié)果表示信任。在人員信任上，楓橋街道秉承《章程》中公平公開的原則，從原村集體干部中選舉產(chǎn)生村股份合作社的董事長、監(jiān)事會主任等管理人員。由“熟人社會”中產(chǎn)生的親切感與認(rèn)同感即保證了居民對組織人員的普遍信任。

3.3 監(jiān)督機(jī)制

改革開放以來，我國公共監(jiān)督體系逐漸完善，已初步形成具有中國特色的多元化公共行政監(jiān)督體系。十九大進(jìn)一步提出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。要充分發(fā)揮實(shí)現(xiàn)基層治理體制的優(yōu)越性，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。監(jiān)督是權(quán)力調(diào)控的一種基本方式，在過程中可以較好地保障基層權(quán)力的正常運(yùn)行。

楓橋街道賦予黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、監(jiān)事會、居民等主體共同享有不同的監(jiān)督權(quán)力。楓橋街道下設(shè)黨政辦公室負(fù)責(zé)紀(jì)檢、監(jiān)察、黨風(fēng)廉政建設(shè)及紀(jì)委等其他日常工作。經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室負(fù)責(zé)對街道辦事處所屬單位、村股份合作社等領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和對街道辦事處所屬單位、村股份合作社（居委會）年終分配結(jié)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，村股份合作社中設(shè)置有監(jiān)事會，領(lǐng)導(dǎo)民主理財(cái)小組檢查村股份合作社并定期公布財(cái)務(wù)狀況，并對董事會成員的瀆職行為及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。此外，居民作為股紅的獲得者，對集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行也有一定的監(jiān)督作用。

3.4 協(xié)商機(jī)制

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上提出：“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！痹S多實(shí)證性的檢驗(yàn)證明：協(xié)商可以促進(jìn)政府與民眾的雙贏;它既可以傳達(dá)民意訴求，為政策合理制定提供重要參考，又可使民眾對公共事務(wù)和公共利益更加關(guān)注。協(xié)商中的公眾參與為解決爭議、處理重大社會問題提供了有益的民主工具和程序方法。

基層社會治理創(chuàng)新與基層協(xié)商民主要求群眾廣泛、平等地參與活動(dòng)，追求社會利益的最大化。每年年底，楓橋街道會召開股東代表大會，股東代表協(xié)商制度原則在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的實(shí)行問題，協(xié)商經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營模式，協(xié)商股紅分配方式，協(xié)商機(jī)構(gòu)、組織人員任職、分流問題。每位股東代表都有提出意見的話語權(quán)，在利益的協(xié)調(diào)整合上尊重普遍人的反饋與少數(shù)人的正當(dāng)利益訴求。董事會和監(jiān)事會廣泛征求意見，實(shí)現(xiàn)居民意見充分聽取。群眾通過經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行溝通、交流、協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，組織效益最優(yōu)化，以經(jīng)濟(jì)的民主帶動(dòng)政治的民主，促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新。

楓橋街道“政經(jīng)分離”實(shí)踐通過各主體協(xié)同治理、信任認(rèn)同、監(jiān)督制約、協(xié)商溝通，以黨委牽頭、村股份合作社協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)組織（聯(lián)楓公司和民發(fā)富民合作社）共同經(jīng)營、居民參與的方式，達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)的相對分離，達(dá)成集體資產(chǎn)運(yùn)行的高效率，為居民帶來可觀的收益，同時(shí)為社區(qū)建設(shè)提供資本積累。楓橋街道、黨委、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、居民相互配合的“政經(jīng)分離”機(jī)制能夠給“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理提供科學(xué)化的治理方式，促進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化，并使其朝著城市社區(qū)建設(shè)方向逐步邁進(jìn)。

4 結(jié)語

本文聚焦“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理中“政經(jīng)分離”的實(shí)踐，分析了其運(yùn)作機(jī)制。“政經(jīng)分離”在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理中以多主體協(xié)同、信任、監(jiān)督、協(xié)商的治理方式，在社區(qū)中取得了豐富的成效，為居民提供了可觀的收入來源，為社區(qū)建設(shè)注入了動(dòng)力。“政經(jīng)分離”機(jī)制在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)中充分展現(xiàn)了其優(yōu)越性。在資產(chǎn)處置方面，有利于保障居民的收益，緩解由“村民”身份向“居民”身份快速轉(zhuǎn)變的不適應(yīng)性，為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的建設(shè)提供財(cái)力保障;在機(jī)制創(chuàng)新方面，“政經(jīng)分離”機(jī)制有利于“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理體制的完善，促進(jìn)其環(huán)境、設(shè)施等更向城市社區(qū)靠近;在治理主體方面，有利于責(zé)任細(xì)化，責(zé)任到位，促進(jìn)“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理朝著更加民主化、規(guī)范性的方向演進(jìn)。當(dāng)然，在實(shí)際運(yùn)行的過程中，楓橋街道“政經(jīng)分離”的實(shí)踐還存在著一定的不足之處。在任命機(jī)制上，缺乏完善的機(jī)制保證人員的專業(yè)性與規(guī)范化，缺乏對于專業(yè)型人才的引進(jìn)以及先進(jìn)的管理模式。在分紅差異上，社區(qū)之間由于原有集體資產(chǎn)的差異而導(dǎo)致的分紅差異大的情況在先期尤其明顯。經(jīng)過街道財(cái)政的支持下，社區(qū)集體資產(chǎn)的管理與分配仍需要進(jìn)一步的優(yōu)化。在職責(zé)確定上，楓橋街道難免有職責(zé)交叉、主體不明確的情況，在一定程度上影響了“政經(jīng)分離”機(jī)制的規(guī)范開展。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，“政經(jīng)分離”在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)中的實(shí)踐需要朝著更加專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。以村股份合作社作為資產(chǎn)保值增值的平臺，以聯(lián)楓公司作為集體資產(chǎn)運(yùn)行的場所，以民發(fā)富民合作社作為居民投資的媒介，以街道辦為統(tǒng)籌管理的中心，各主體加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立全面監(jiān)督體系，推進(jìn)“政經(jīng)分離”機(jī)制的不斷科學(xué)化、規(guī)范化，在探索與實(shí)踐中，發(fā)揮愈加明顯的作用。

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