政策導(dǎo)向與低效發(fā)展：政府規(guī)制視角下基層供銷社的發(fā)展歷程研究

姜孝波

[摘 要]基層供銷社重建和發(fā)展的過程中，由于歷史上圍繞產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行過三次官辦、民辦改革，加之基層供銷社自身基礎(chǔ)薄弱，其發(fā)展歷程受到政府行為的較強(qiáng)影響。本文基于西南Y縣基層供銷社發(fā)展的歷時(shí)性分析，考察政府對(duì)基層供銷社發(fā)展的規(guī)制過程及其實(shí)踐后果。研究發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制對(duì)基層供銷社的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)階段。第一，組建階段，將縣供銷社所領(lǐng)辦的專業(yè)合作社按照區(qū)域而不是農(nóng)民需求機(jī)械地整合起來，成為基層合作社的主要參與主體，雖然有利于政策的短期落實(shí)，但農(nóng)民的參與程度低，政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果并不理想;第二，發(fā)展階段，此時(shí)政府規(guī)制主要體現(xiàn)在對(duì)專業(yè)社入股基層供銷社目的的考量上，以獲得政策項(xiàng)目扶持而非經(jīng)濟(jì)收益為目的的入股導(dǎo)致基層供銷社的低效率發(fā)展模式，基層供銷社發(fā)展始終在地位徘徊。

[關(guān)鍵詞]基層供銷社;政府規(guī)制;低效率發(fā)展;產(chǎn)權(quán)變革

[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 研究問題

基層供銷社的發(fā)展，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的重視，但其中也存在著一些問題。龔麗娜通過研究基層供銷社對(duì)三農(nóng)問題的影響，認(rèn)為歷史時(shí)期的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致其缺乏人力、物力和財(cái)力投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村中，難以與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相適應(yīng)。唐敏、吳本銀認(rèn)為基層供銷社在制度變遷中存在著路徑依賴的問題，導(dǎo)致其發(fā)展處于低效化狀態(tài)。彭益娥從歷史角度出發(fā)，指出產(chǎn)權(quán)制度改革的不徹底和滯后導(dǎo)致了基層供銷社的發(fā)展逐漸脫離了與農(nóng)民的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)權(quán)的明晰要處理好社員、政府、企業(yè)之間的關(guān)系。歷史上圍繞產(chǎn)權(quán)問題的幾次改革給供銷社的發(fā)展打上了官商化的烙印，政府的規(guī)制作用對(duì)其發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。本文以Y縣供銷社官商化的歷史進(jìn)程展開，通過對(duì)Y縣基層供銷社現(xiàn)實(shí)組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行分析，理清政府對(duì)于Y縣基層供銷社的規(guī)制過程與方式，并對(duì)其所產(chǎn)生的影響展開討論。

2 規(guī)制現(xiàn)狀：行政力量的強(qiáng)介入

2.1 以社建社的組織形式

Y縣基層供銷社的重建帶有較強(qiáng)的行政色彩，為快速發(fā)展并壯大規(guī)模，基層供銷社采用供銷社+社有公司+專業(yè)合作社的模式?；鶎由绲慕⒉⒉皇钦嬲饬x上農(nóng)民自發(fā)組織形成，而是由縣聯(lián)社主導(dǎo)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社進(jìn)行商談，在多個(gè)專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上組建成為基層供銷社。其有利因素在于，由于基層供銷社的組建以原有專業(yè)合作社為基礎(chǔ)，其社員具有一定的組織性，為縣聯(lián)社關(guān)于三農(nóng)政策的實(shí)施提供了方便，也提高了服務(wù)的有效性。依托基層社中的專業(yè)合作社，縣聯(lián)社成立莊稼醫(yī)院、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，并幫助其領(lǐng)辦的專業(yè)合作社建成示范社。其弱點(diǎn)在于，基層供銷社的組建是由縣社主導(dǎo)，下屬專業(yè)合作社構(gòu)成。機(jī)械地按區(qū)域?qū)I(yè)合作社劃入基層供銷社中，導(dǎo)致農(nóng)民參與程度與積極性不高。在決策和經(jīng)營(yíng)上主要由董事會(huì)負(fù)責(zé)，而董事會(huì)主任一般又為某個(gè)專業(yè)合作社的負(fù)責(zé)人，在對(duì)基層社的發(fā)展上積極性較弱，政策長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)施效果不理想。

2.2 一網(wǎng)多用的經(jīng)營(yíng)方式

基層社在建立之后，縣聯(lián)社并不會(huì)介入其經(jīng)濟(jì)上的運(yùn)營(yíng)，與基層社的聯(lián)系更多在于一點(diǎn)多用的網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和各種為農(nóng)服務(wù)政策上。以新網(wǎng)工程為載體，基層供銷社在發(fā)展中依托良好的村域關(guān)系和資金支持，在Y縣村域范圍內(nèi)逐年建設(shè)各類網(wǎng)點(diǎn)。這些網(wǎng)點(diǎn)按照新網(wǎng)工程的要求主要包括資源回收，日用消費(fèi)品，農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)資銷售四個(gè)方面。同一網(wǎng)點(diǎn)在使用上縣社與基層供銷社存在著差別?？h聯(lián)社依托基層供銷社在村域范圍內(nèi)所建成的網(wǎng)點(diǎn)，幫助實(shí)施相應(yīng)的行政職能。Y縣供銷社從1995年改制至今，所具有的職能涉及農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、日用雜品以及再生資源回收等方面，目前正在探索農(nóng)村金融信貸領(lǐng)域?；鶎庸╀N社在農(nóng)村所建立的網(wǎng)點(diǎn)成為了政策服務(wù)能夠延伸至基層社會(huì)中的重要媒介，一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)往往承接著供銷社的多個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 規(guī)制的影響：政策導(dǎo)向與低效發(fā)展

3.1 經(jīng)濟(jì)與服務(wù)職能失衡

Y縣聯(lián)社屬于事業(yè)單位，以入股的形式組建供銷社后并不直接參與其經(jīng)營(yíng)，而是由基層社的理事會(huì)主管經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。從理論上講，基層社屬于經(jīng)濟(jì)合作組織，自負(fù)盈虧，其經(jīng)營(yíng)好壞會(huì)對(duì)理事會(huì)社長(zhǎng)產(chǎn)生影響。但實(shí)際上，理事長(zhǎng)對(duì)于發(fā)展基層社經(jīng)濟(jì)的積極性并不高。加盟的專業(yè)社在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上無法形成合力，使得以發(fā)展農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)為主的基層社業(yè)務(wù)流失較大。從縣社的角度看，組建基層供銷社本身才是考核的重要指標(biāo)，組建的目的也更多地用于對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的服務(wù)上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由于縣社靠的是國(guó)家財(cái)政撥款，基層社經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞對(duì)縣社的影響也不大，用訪談對(duì)象的話說就是先把框架搭好，有業(yè)務(wù)就做，只要每年不處于虧損的狀態(tài)，即使不盈利也沒有多大的影響。此外，縣社本身的經(jīng)濟(jì)情況也制約著基層社的發(fā)展。通過20世紀(jì)90年代末的改制，如今Y縣供銷社社有公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，基層供銷社的組建只能通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)大戶合作，以入股的形式共同組建，沒有權(quán)力也沒有經(jīng)濟(jì)能力去指導(dǎo)基層社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2 目標(biāo)偏移帶來低

縣聯(lián)社作為事業(yè)單位，其合法性獲得更多的來自于制度環(huán)境層面。政策的扶持為經(jīng)濟(jì)薄弱的基層社重建提供了支撐，但這種支持逐漸變成了以政策為導(dǎo)向的發(fā)展模式?？h社依托基層社的網(wǎng)點(diǎn)和所加盟的專業(yè)合作社，有利于各種資源的整合和相關(guān)政策的實(shí)施。但由于基層合作社的組建模式是以農(nóng)業(yè)大戶作為專業(yè)合作社的主體，農(nóng)民的參與程度較低，導(dǎo)致政策在實(shí)施過程中更加偏向于加入的大戶和經(jīng)營(yíng)在一定規(guī)模的專業(yè)合作社，而對(duì)于散戶和規(guī)模小的專業(yè)合作社政策實(shí)施效果不大。

由于自身缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縣聯(lián)社在組建基層合作社時(shí)，只能以政策上的優(yōu)惠來吸引專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)大戶的入股，組建后的基層社其社員主要也來自于加盟的專業(yè)合作社中。以政策為目的加盟進(jìn)來的專業(yè)合作社由于經(jīng)濟(jì)收益與基層社關(guān)系不大，存在著搭便車的行為。在加盟基層社的專業(yè)合作社看來，基層社是其獲得政策支持和項(xiàng)目資金的一種渠道，政策效益大于經(jīng)濟(jì)效益。尤其是基層社理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的主任基本都是加盟專業(yè)社的負(fù)責(zé)人，從自身收益上講，他們對(duì)自己專業(yè)社和企業(yè)的關(guān)心要大于對(duì)基層社發(fā)展的關(guān)心，在這種組織結(jié)構(gòu)下，更使基層社陷入了低效率的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

4 總結(jié)

基層社的建設(shè)與發(fā)展一直作為供銷社服務(wù)三農(nóng)，發(fā)展農(nóng)村綜合服務(wù)事業(yè)的重要組成部分。國(guó)家在2015年《關(guān)于深化供銷社改革》的文件中規(guī)定，要強(qiáng)化基層社合作經(jīng)濟(jì)組織屬性，做到農(nóng)民出資、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。Y縣基層社在組建與發(fā)展的過程中均存在著一定程度的政府規(guī)制，而這也直接影響到了基層社的發(fā)展方向和效果。

組建時(shí)期的政府規(guī)制主要體現(xiàn)在縣社的層面，由于縣社的資金薄弱，需要做到資源的最大化利用，組建后的基層社成員大多來自專業(yè)社。這種不是由農(nóng)民或農(nóng)業(yè)大戶自發(fā)形成的組織，其目的更偏向于政策方面，是為了便于縣社有關(guān)政策的開展和落實(shí)。具體來講，一方面建設(shè)基層社本身就是落實(shí)服務(wù)農(nóng)業(yè)政策的體現(xiàn)。另一方面，借由基層社所建立的網(wǎng)點(diǎn)和專業(yè)合作社關(guān)系，有利于供銷社在農(nóng)村中開展各類活動(dòng)，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品銷售、再生資源回收等。但這種以政策主導(dǎo)所建立起來的合作型組織農(nóng)民的參與性弱，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)服務(wù)或相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，更多的是以一種自上而下的資源流通形式，缺少對(duì)農(nóng)民真實(shí)需求的了解，容易產(chǎn)生政策落實(shí)的有效性問題。

發(fā)展時(shí)期的政府規(guī)制主要體現(xiàn)在專業(yè)社加盟的目的上。加盟基層社的專業(yè)合作社大多屬于之前已經(jīng)有了較為完善的產(chǎn)、供、銷鏈條，基層社的經(jīng)濟(jì)收益對(duì)其產(chǎn)生不了較大的影響，即經(jīng)濟(jì)效益不是專業(yè)社加盟的目的，而更主要的目的是希望能夠享受到更多的國(guó)家政策支持。供銷社作為曾經(jīng)具有官商性質(zhì)的涉農(nóng)組織成了許多專業(yè)社的選擇。專業(yè)社通過入股的形式加盟進(jìn)基層供銷社中，一方面能夠享受到農(nóng)資購買和農(nóng)產(chǎn)品銷售上面的優(yōu)勢(shì)，另一方面只要符合要求還能獲得一定的項(xiàng)目支持。以政策為目的的入股，使得基層社在發(fā)展中不以經(jīng)濟(jì)的收益為主要目的，尤其是在大多數(shù)理事會(huì)監(jiān)事會(huì)主任都是專業(yè)社的負(fù)責(zé)人的情況下，使得基層社的發(fā)展處于“不虧損就行”的低效率發(fā)展模式下。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 劉少奇.論合作社問題[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987.

[2] 周雪光.組織社會(huì)學(xué)十講[M].清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系，2003.

[3] 張永宏.組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派[M].上海人民出版社，2007.

[4] 符平.“嵌入性”：兩種取向及其分歧[J].社會(huì)學(xué)研究，2009（05）.

[5] 蘭建平，苗文斌.嵌入性理論研究綜述[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2009（01）.

[6] 折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（04）.

[7] 熊萬勝.合作社：作為制度化進(jìn)程的意外后果[J].社會(huì)學(xué)研究，2009（05）.

[8] 徐利容.供銷合作社經(jīng)營(yíng)“官商化”問題研究[N].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007.