銅仁市扶貧再貸款支持產(chǎn)業(yè)扶貧情況調(diào)查

袁偉倩

產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，也是脫貧攻堅(jiān)的鐵抓手，一直以來(lái)人民銀行銅仁中支堅(jiān)持發(fā)揮扶貧再貸款激勵(lì)引導(dǎo)作用，加大信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，通過(guò)優(yōu)化扶貧小額信貸服務(wù)模式、創(chuàng)新專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品，把貸款集中投向農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷提高金融扶貧的效率和精準(zhǔn)度。

一、基本情況

（一）銅仁市產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體情況

2017年以來(lái)，銅仁市以產(chǎn)業(yè)扶貧為根本，緊緊圍繞“一縣一業(yè)、一鄉(xiāng)一特、一村一品”發(fā)展思路，產(chǎn)業(yè)發(fā)展輻射帶動(dòng)建檔立卡貧困人口21.6萬(wàn)人。一是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，形成了生態(tài)茶、生豬、食用菌、中藥材、禽蛋、油茶六大重點(diǎn)特色產(chǎn)業(yè)，2018年上半年完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積199.6萬(wàn)畝，新增茶園、中藥材、水果、油茶、蔬菜187.5萬(wàn)畝，新增食用菌2.2億棒、畜禽代養(yǎng)544戶，調(diào)減玉米種植經(jīng)濟(jì)作物79.6萬(wàn)畝。二是農(nóng)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)效應(yīng)明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型趨勢(shì)顯現(xiàn)。全市認(rèn)定省級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)57個(gè)，2018年上半年完成總投資78.2億元，占去年全年的67.4%，實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值102.5億元，占2017年全年的56.7%，實(shí)現(xiàn)銷售收入94.3億元，如玉屏縣食用菌產(chǎn)業(yè)園、萬(wàn)山區(qū)“九豐農(nóng)業(yè)+”、江口縣貴茶集團(tuán)抹茶加工等一批全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目投產(chǎn)見(jiàn)效。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不斷提升，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體逐漸豐富，截至2018年二季度末，全市發(fā)展市級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)405家、農(nóng)民專業(yè)合作社10922家、家庭農(nóng)場(chǎng)1667家，分別比2018年初增加51、2710、1027家。

（二）扶貧再貸款支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

截至2018年9月月末，銅仁市扶貧再貸款限額共計(jì)44.42億元，比2018年年初增加12.54萬(wàn)元，其中6億元為產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)限額，余額40.18億元。轄內(nèi)地方法人金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年累計(jì)通過(guò)扶貧再貸款發(fā)放貧困地區(qū)貸款8.28億元，余額33.61億元。其中，通過(guò)“特惠貸”向214家合作社、中小微企業(yè)投放貸款10.42億元，以入股分紅形式帶動(dòng)服務(wù)20870戶貧困人口;通過(guò)“產(chǎn)業(yè)貸”“特扶貸”等專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品向210戶縣域特色產(chǎn)業(yè)或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款2.76億元，通過(guò)吸納就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)和固定分紅等途徑帶動(dòng)服務(wù)2545戶建檔立卡貧困戶。

二、工作措施

（一）優(yōu)化政策資金管理使用，降低產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資成本

人民銀行銅仁中支重視政策的疊加聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持將扶貧再貸款使用與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，優(yōu)化政策資金的管理使用。一是優(yōu)化再貸款限額分配機(jī)制，突出傾斜管理與成效激勵(lì)。人民銀行銅仁中支堅(jiān)持“縣支行自留限額+中支統(tǒng)管限額的‘循環(huán)資金池”管理模式，合理調(diào)配再貸款限額。一方面，根據(jù)各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況及再貸款使用情況，統(tǒng)籌分配再貸款限額，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧成效明顯的縣域予以傾斜，強(qiáng)化扶貧再貸款限額管理的約束激勵(lì)機(jī)制;另一方面，按照上級(jí)行發(fā)揮再貸款引導(dǎo)作用支持深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作要求，合理調(diào)劑轄內(nèi)再貸款限額，對(duì)深度貧困縣予以傾斜，鼓勵(lì)深度貧困縣加大“一縣一業(yè)”深扶貸投放力度。二是合理安排再貸款專項(xiàng)限額，強(qiáng)化貨幣政策工具傳導(dǎo)作用。人民銀行銅仁中支以單列上級(jí)行調(diào)增6億元扶貧再貸款限額為抓手，采取“新老劃斷、單立臺(tái)賬、重點(diǎn)核查”的管理方法，先后召開(kāi)兩次政策培訓(xùn)動(dòng)員會(huì)、赴8縣1區(qū)深入開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)地調(diào)研，確定專項(xiàng)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展再貸款限額分配方案（見(jiàn)表1），鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)將新增限額用于定向支持有扶貧帶動(dòng)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（二）創(chuàng)新專項(xiàng)扶貧信貸產(chǎn)品，拓寬產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道

人民銀行銅仁中支持續(xù)加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，引導(dǎo)和支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新專項(xiàng)信貸產(chǎn)品、優(yōu)化金融服務(wù)模式，深度參與產(chǎn)業(yè)扶貧。一是創(chuàng)新“扶貧再貸款+”系列產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品，打造金融扶貧領(lǐng)域“產(chǎn)品化”格局。轄內(nèi)地方法人機(jī)構(gòu)以人民銀行單列再貸款專項(xiàng)限額為契機(jī)，圍繞轄區(qū)“一縣一業(yè)”發(fā)展規(guī)劃，以特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為服務(wù)對(duì)象，打造了一批“需求明、產(chǎn)品精、效果實(shí)”的金融扶貧信貸產(chǎn)品（見(jiàn)表2），支持產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體精準(zhǔn)帶動(dòng)貧困人口穩(wěn)定脫貧增收。截至2018年9月月末，轄內(nèi)地方法人金融機(jī)構(gòu)累計(jì)通過(guò)專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品向210戶縣域特色產(chǎn)業(yè)或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款27595萬(wàn)元，通過(guò)吸納就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)和固定分紅等途徑帶動(dòng)服務(wù)2545戶建檔立卡貧困戶。有效發(fā)揮了貨幣政策工具的傳導(dǎo)作用，提高了金融支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。二是優(yōu)化扶貧小額信貸使用模式，化解“戶貸企用”風(fēng)險(xiǎn)。如思南將扶貧再貸款以“精扶貸”形式投放到茶葉、農(nóng)產(chǎn)品加工、石材等扶貧支柱產(chǎn)業(yè)，共向30戶企業(yè)發(fā)放34025萬(wàn)元貸款，有效降低企業(yè)融資成本，帶動(dòng)當(dāng)?shù)?25名貧困人口相對(duì)穩(wěn)定就業(yè)。

（三）強(qiáng)化配套機(jī)制建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)扶貧效率

轄內(nèi)各級(jí)人民銀行通過(guò)加強(qiáng)與地方政府溝通協(xié)調(diào)，立足地方資源稟賦，建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧配套政策措施，多方推進(jìn)扶貧再貸款支持產(chǎn)業(yè)扶貧。一是推動(dòng)地方政府出臺(tái)金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展助推脫貧攻堅(jiān)的措施方案，為扶貧再貸款支持產(chǎn)業(yè)扶貧奠定政策基礎(chǔ)。目前，沿河、江口、德江已相繼出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)沿河土家族自治縣運(yùn)用扶貧再貸款實(shí)施“深扶貸”“惠農(nóng)貸”支持“一縣一業(yè)”發(fā)展實(shí)施方案的通知》《江口縣人民政府辦公室關(guān)于運(yùn)用扶貧再貸款實(shí)施“產(chǎn)業(yè)貸”支持“一縣一業(yè)”發(fā)展實(shí)施方案》《德江縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)德江縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社助推脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)合作貸款實(shí)施方案的通知》，圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合縣域?qū)嶋H，充分發(fā)揮央行貨幣政策工具引導(dǎo)作用，建立起脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支撐體系。二是注重風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。為提高金融扶貧效率，銅仁中支推動(dòng)地方政府整合信貸、扶貧、財(cái)政等部門資金，給予扶貧配套財(cái)政貼息、扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等政策支持。一方面，全市10區(qū)縣均設(shè)立了扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金暨扶貧再貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，規(guī)模800萬(wàn)～7000萬(wàn)，目前已到位風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金35447萬(wàn)元，以不低于8：2的比例進(jìn)行分擔(dān)。另一方面，按比例對(duì)扶貧小額貸款給予貼息，截至2018年9月月末，全市個(gè)人貸款實(shí)際貼息26373萬(wàn)元，產(chǎn)業(yè)貸款實(shí)際貼息144萬(wàn)元。三是引入擔(dān)保機(jī)制，確保扶貧再貸款資金安全。目前已有松桃、石阡、玉屏、沿河、印江5縣與政策性擔(dān)保公司開(kāi)展了合作，對(duì)無(wú)抵押物的專業(yè)合作社（村集體經(jīng)濟(jì)）使用扶貧再貸款由當(dāng)?shù)負(fù)?dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保，截至2018年9月月末，全市扶貧再貸款資金在保余額80037萬(wàn)元，已實(shí)現(xiàn)代償355萬(wàn)元。四是以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)促進(jìn)就業(yè)帶動(dòng)?！端寄峡h統(tǒng)籌使用扶貧信貸資金助推精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作方案》《玉屏侗族自治縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社“產(chǎn)扶貸”貸款辦理辦法》均規(guī)定用款主體每帶動(dòng)1名貧困戶穩(wěn)定就業(yè)或脫貧增收，就由財(cái)政給予相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)。

（四）完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成多種產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)模式

銅仁中支鼓勵(lì)各區(qū)縣立足自身資源稟賦，按照“一縣一策”原則，探索區(qū)縣特色的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)模式，不斷完善緊密有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是“金融機(jī)構(gòu)+龍頭產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”助推扶貧模式，如江口農(nóng)信社立足特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用扶貧再貸款為11家茶葉種植加工專業(yè)合作社發(fā)放5400萬(wàn)元“產(chǎn)業(yè)貸”，用款主體通過(guò)與貧困戶簽訂用工（采茶）協(xié)議，為633戶貧困戶提供勞務(wù)收入，平均每戶每年約增收5000元。二是“金融機(jī)構(gòu)+訂單農(nóng)業(yè)+農(nóng)戶”帶動(dòng)扶貧模式，如銅仁農(nóng)商行立足地域優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用扶貧再貸款為華聯(lián)瑪客超市有限公司發(fā)放4000萬(wàn)元“特扶貸”，支持企業(yè)與20余家農(nóng)業(yè)合作社、蔬菜基地簽訂收購(gòu)訂單，通過(guò)“訂單”農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定帶動(dòng)貧困戶脫貧增收。三是“金融機(jī)構(gòu)+工業(yè)企業(yè)+農(nóng)戶”勞務(wù)扶貧模式，如玉屏農(nóng)信社立足工業(yè)園區(qū)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用扶貧再貸款為2家小微工業(yè)企業(yè)發(fā)放1500萬(wàn)元“工扶貸”，企業(yè)為60戶貧困戶提供就業(yè)崗位，保證貧困戶每月固定收入2000元。四是“金融機(jī)構(gòu)+合作社+基地+農(nóng)戶”傳統(tǒng)扶貧模式，如沿河農(nóng)信社立足政策優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用扶貧再貸款為深度貧困地區(qū)100戶特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放4818萬(wàn)元“深扶貸”，用款主體通過(guò)向貧困戶提供就業(yè)、與貧困戶簽訂收購(gòu)合同和土地流轉(zhuǎn)合同，帶動(dòng)760戶貧困戶獲取收益，平均每戶每月約增收1000元。

三、面臨的問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃科學(xué)性較差，區(qū)域特色不足

產(chǎn)業(yè)扶貧不僅要考慮哪些產(chǎn)業(yè)適合扶貧，更要考慮扶貧產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的合理性、科學(xué)性，保證產(chǎn)業(yè)扶貧工作的持久性和有效性。銅仁產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏科學(xué)布局，體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)較少、產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后、特色產(chǎn)業(yè)不足。尤其是醫(yī)藥和白酒類等特色產(chǎn)業(yè)多集中為粗加工企業(yè)，技術(shù)含量低，可抵押物較少，獲貸率低。

（二）有效抵押擔(dān)保不足，影響信貸資金介入

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭雀摺⑼顿Y周期長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍固定資產(chǎn)較少，缺乏合格有效的抵押物，難以獲得銀行信貸支持。如，思南縣常青種養(yǎng)專業(yè)合作社2009年成立以來(lái)，由于基本沒(méi)有產(chǎn)出收益，難以獲得當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)融資擔(dān)保政策認(rèn)可。

（三）借款主體個(gè)人居多，影響扶貧帶動(dòng)效應(yīng)

扶貧貸款主要用于支持縣域各大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，但投放過(guò)程中，借款主體個(gè)人較多。主要原因，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展個(gè)體多、企業(yè)少?？h域產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多為散戶，資金需求較多的也多為個(gè)體。二是企業(yè)財(cái)務(wù)制度不健全?？h域大多民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部管理及財(cái)務(wù)制度不健全，若以企業(yè)作為貸款主體，無(wú)法按照相關(guān)規(guī)定提供資料，因此大多產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)均以法人代表、股東等申請(qǐng)個(gè)人貸款。

（四）涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系不健全，扶貧產(chǎn)業(yè)增信措施不足

截至目前，銅仁市成立市級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司1家，在各區(qū)、縣級(jí)成立辦事處承擔(dān)轄內(nèi)涉農(nóng)貸款主體擔(dān)保，注冊(cè)資本金1億元。受凈資產(chǎn)約束，只能對(duì)單筆申貸金額1000萬(wàn)以下的項(xiàng)目提供擔(dān)保。此外，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)也無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的反擔(dān)保要求，不能獲得擔(dān)保，制約了銀行信貸資金投入。

（五）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給不足，信貸風(fēng)險(xiǎn)突出

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給市場(chǎng)主體偏少，保險(xiǎn)品種單一，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全。目前，轄內(nèi)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司只有人保財(cái)險(xiǎn)、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)和太平洋財(cái)險(xiǎn)4家，并且僅開(kāi)辦了水稻、玉米、能繁母豬等少數(shù)幾個(gè)品種的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，大量農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)尚未納入保險(xiǎn)范疇。

（六）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不充分，扶貧“造血”功能不足

前期銅仁產(chǎn)業(yè)扶貧多集中為吸納貧困戶以信貸資金入股分紅，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的貧困戶較少，且該模式因不具備可持續(xù)性易導(dǎo)致迅速返貧。一方面部分企業(yè)、合作社等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，在獲得低成本貸款資金后，看重個(gè)人利益，忽視對(duì)貧困戶的帶動(dòng)，甚至將貸款資金挪用至非農(nóng)領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此類現(xiàn)象也缺乏有效的約束。另一方面貧困戶自身基礎(chǔ)條件較差，技能、文化欠缺，在優(yōu)惠政策還不完善的情況下，吸納貧困戶就業(yè)會(huì)增加隱性成本，所以企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體不愿吸納貧困戶發(fā)展。

四、政策建議

一是嚴(yán)格篩選扶貧產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)激勵(lì)約束。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格合理設(shè)置對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)和條件，優(yōu)先支持有市場(chǎng)前景、有發(fā)展?jié)摿?、有基礎(chǔ)規(guī)模、有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、對(duì)當(dāng)?shù)刎毨粲袔?dòng)服務(wù)能力的特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)貸款主體的激勵(lì)約束和有效監(jiān)督，提高貸款主體帶動(dòng)貧困戶脫貧致富的社會(huì)責(zé)任感。

二是加大涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極有效地開(kāi)展大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備抵押、土地收益權(quán)抵押、應(yīng)收賬款和倉(cāng)單抵押貸款。同時(shí)繼續(xù)推廣商標(biāo)、專利、股權(quán)、存單、票據(jù)等方面的質(zhì)押擔(dān)保方式，多渠道解決貸款擔(dān)保難的問(wèn)題。

三是完善涉農(nóng)擔(dān)保體系。推動(dòng)加大財(cái)政資金投入力度，壯大農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司實(shí)力，并加強(qiáng)培育引進(jìn)專業(yè)性水平高、實(shí)力強(qiáng)的民營(yíng)融資擔(dān)保公司，適當(dāng)降低反擔(dān)保條件，豐富擔(dān)保主體，拓寬擔(dān)保渠道。

四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。推動(dòng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，積極開(kāi)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體互助合作保險(xiǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體綜合性保險(xiǎn)試點(diǎn)，引導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；a(chǎn)納入期貨品種的農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行質(zhì)押融資、套期保值，防范因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)帶來(lái)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行銅仁市中心支行）