城市老舊小區(qū)改造的對策研究

王惠燕

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū);改造;策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.016

隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，居民生活條件和居住環(huán)境都得到了極大的改善和提高，然而受到歷史條件的限制，一些老舊小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，設(shè)施陳舊，安全隱患多，停車難等問題日益凸顯出來，成為城市管理的難點問題。解決好老舊小區(qū)改造問題不僅是一項城市管理工作，更是一項事關(guān)百姓安居樂業(yè)和城市整體形象提升的惠民工程。當(dāng)前全國各地都在開展老舊小區(qū)改造的活動，作為東北老工業(yè)基地，哈爾濱市也存在老舊小區(qū)數(shù)量多，居住環(huán)境差的問題，哈爾濱市近年來將老舊小區(qū)改造作為惠民工程大力攻堅克難，所以本文將以此為例探討城市老舊小區(qū)的改造路徑。

一、老舊小區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及問題表現(xiàn)

（一）老舊小區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

城市老舊社區(qū)一般是指2000年以前，即住房體制改革以前建造且至今仍在使用，普遍建設(shè)標準不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、環(huán)境品質(zhì)較低的居住社區(qū)。

近年來，哈爾濱市逐步對老舊小區(qū)各項問題進行整治和改造，取得了顯著的成績。自2013年起，政府陸續(xù)進行無人管理老舊住宅的維修，累計投入資金2.92億元，對供水不通、排水不暢、屋面滲漏等問題進行維修，目前已完成760萬km2。特別是2018年哈爾濱市將老舊小區(qū)住宅維修列入普惠民生項目，市財政投入2 000萬元，每棟老舊住宅投入維修資金12萬元左右。同時在推進老舊小區(qū)區(qū)域交通整治方面，2018年結(jié)合道路交通綜合大整治行動，以道里區(qū)“安字片”、南崗區(qū)紅旗小區(qū)、遼河小區(qū)、道外太古街周邊區(qū)域和香坊區(qū)安埠小區(qū)等老舊居民區(qū)為主體，完成道路公共停車泊位2 000個。在老舊社區(qū)庭院管理方面，2017年初哈爾濱市啟動了創(chuàng)建“美麗城區(qū)”暨“庭院即我家”居民庭院綜合整治行動，以道里區(qū)為試點整治外掛線，9個月中105個老舊庭院從上到下、從里到外被“翻新”。政府先后投入2 000余萬元加強整治，將“僵尸車”、小廣告和綠地斑禿、墻體破損、樓道臟亂等17類老舊庭院的環(huán)境問題分解出來，市、區(qū)、街道各級部門層層落實任務(wù)，逐個消滅。

（二）老舊小區(qū)存在的問題

1.居住設(shè)施方面

居住設(shè)施主要是指與基本居住相關(guān)的各種管線及設(shè)施，例如：水、電、天然氣、有線電視、電話、寬帶網(wǎng)絡(luò)、供暖、雨水處理、污水處理等，這些設(shè)施保障了社區(qū)居民的基本居住需求。哈爾濱市的老舊小區(qū)由于建立時間較長，樓梯外立面、樓體破損，違章建設(shè)情況嚴重，設(shè)施陳舊，普遍存在建筑老化的問題。建筑外墻管線縱橫，嚴重影響了建筑整體的美觀。同時社區(qū)內(nèi)沿墻布設(shè)的老舊線路缺乏清理，電氣線路老化，疏散寬度不足，消防設(shè)施缺失，增加了火災(zāi)的發(fā)生率，存在安全隱患。

2.道路交通方面

首先，在道路交通系統(tǒng)的安排上，由于早期規(guī)劃并沒有切實考慮到小汽車急劇增加的情況，社區(qū)內(nèi)部并未設(shè)置大面積的停車地點，不像新建住宅小區(qū)具有地下停車庫，停車難問題比較嚴重。由于社區(qū)面積和地上空間有限，很多老小區(qū)存在大量路邊停車的現(xiàn)象，造成占道嚴重和道路交通擁堵的問題。其次消防通道被占用。老舊小區(qū)交通條件較差，且部分地段居民開店設(shè)攤、搭建違章建筑、堆放雜物、停放車輛，使得本就狹窄的路面被占，空中網(wǎng)線交錯也阻礙了消防車輛的通行。

3.綠化設(shè)施方面

根據(jù)國家住建部2016年出臺的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》規(guī)定人均公共綠地指標下限為1.5km2/人，綠地率不低于30%。目前哈爾濱市老舊小區(qū)人均綠地面積和綠地率距離達標都還有一段距離。由于年代問題，老舊小區(qū)在建設(shè)過程中，并沒有綠地規(guī)劃的概念，所以很多小區(qū)綠化形式單一，綠植稀疏，甚至為了節(jié)省空間而沒有綠化。還有一些小區(qū)為增加停車位，大量占用綠化面積，這些現(xiàn)象都嚴重影響了小區(qū)居民的生活質(zhì)量，不利于小區(qū)環(huán)境的優(yōu)化。

4.公共服務(wù)設(shè)施方面

公共服務(wù)設(shè)施是現(xiàn)代商品住宅社區(qū)建設(shè)中的配套設(shè)施體系，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育休閑、商務(wù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等幾大類設(shè)施。相對于新建社區(qū)，老舊社區(qū)因其建設(shè)時間較早，多處于中心城區(qū)，其教育、醫(yī)療、商務(wù)服務(wù)較為完善，但是由于用地緊張、經(jīng)費不足的問題，很多社區(qū)的公共活動空間不足，公共娛樂設(shè)施如健身器材嚴重老化，甚至根本沒有配備。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老年居住群體在老舊社區(qū)的居民中占比很大，而與此相對的老舊社區(qū)的適老設(shè)施改造嚴重不足，無障礙設(shè)施缺失、步行系統(tǒng)不完善、沒電梯導(dǎo)致上下樓不便等困擾著社區(qū)中的老年人。隨著老齡化時代到來，老年群體越來越多，社會要更多關(guān)注老年群體的居住問題。

二、制約老舊小區(qū)改造的因素分析

（一）政府負擔(dān)過重，居民存在等靠思想

作為東北老工業(yè)基地，居民意識受“福利制”思維的長期影響，還停留在“單位制”大包大攬的觀念中，認為老舊小區(qū)改造主要是政府的事情，自己不用花錢，缺乏“共享共建共治”和“購買服務(wù)”的觀念。將老舊小區(qū)改造工程通通推給政府。然而作為城市治理的一項重點工程，政府有責(zé)任推進、規(guī)劃、指導(dǎo)、出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，但要實現(xiàn)老舊小區(qū)改造成效的最大化，必須發(fā)揮社區(qū)居民力量，秉承“誰受益，誰出資”合理確定改造費用分攤。

（二）居民需求多樣，平衡難度較大

從住戶自身狀況來說，社區(qū)居民構(gòu)成比較復(fù)雜，不同年齡、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況的人群聚集在一起，居民自身需求比較多樣化。另外，除了自身居住之外，社區(qū)業(yè)主購房目的還表現(xiàn)在投資增值上，使得住房閑置或者出租他人也成為老舊小區(qū)存在的普遍現(xiàn)象，這些因素都造成了社區(qū)居民對于社區(qū)改造需求的差異性和復(fù)雜性。

（三）施工方缺乏責(zé)任意識，影響改造效果

在黑龍江省的老舊小區(qū)改造指導(dǎo)意見出臺之前，哈爾濱市近年來也進行了一些整體或局部的小范圍改造，取得了一些成效，也暴露出不少問題，如有些小區(qū)供熱管網(wǎng)改造時，在挖掘過程中沒有規(guī)劃，到處挖坑，小區(qū)環(huán)境受到影響。同時在道路挖掘后，在覆蓋沙土沒有夯實的情況下，為趕工期，迅速覆蓋，鋪設(shè)道路，施工結(jié)束不久道路就出現(xiàn)塌陷的情況，給居民出行造成困擾。另外一些老舊小區(qū)進行樓道內(nèi)管線改造后，管線旁逸斜出，破壞樓道內(nèi)環(huán)境，這些問題暴露了施工方責(zé)任意識的缺乏，應(yīng)加強監(jiān)督管理。

（四）物業(yè)關(guān)系不理順，整治效果難以維持

20世紀90年代以來，城鎮(zhèn)住房制度改革逐步推進，但有一些歷史遺留問題仍沒有徹底解決。目前哈爾濱市部分老舊小區(qū)還存在房改房、承租房、回遷房、商品房等多種房屋產(chǎn)權(quán)形式共存的局面，形成了較為復(fù)雜的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)界定模糊不清。另外有的產(chǎn)權(quán)單位逐步消失，而相應(yīng)的物業(yè)改革卻沒有跟進，物業(yè)服務(wù)和收費都無法統(tǒng)一，造成老舊小區(qū)物業(yè)難以提供必要的服務(wù)，物業(yè)管理困難，改造完成后物業(yè)管理方若繼續(xù)缺位，就會導(dǎo)致改造成果無法維持，造成人力和資金的浪費。

三、推進老舊小區(qū)改造的對策建議

（一）老舊小區(qū)改造的原則

1.政府主導(dǎo)、社會力量參與

政府在老舊小區(qū)改造過程中，要明確自身定位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，科學(xué)合理對全市老舊小區(qū)的改造進行規(guī)劃。在政府主導(dǎo)方面，可以在市級層面成立老舊小區(qū)改造和治理小組，負責(zé)政策制定、規(guī)劃布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦考核、宣傳發(fā)動等工作，建立市領(lǐng)導(dǎo)與老舊小區(qū)相關(guān)各部門的綜合整治聯(lián)席會議制度，解決老舊小區(qū)綜合整治過程中的重點難點問題。在發(fā)揮社會力量方面，要建立健全政府主導(dǎo)、居民自治、社會力量協(xié)同的小區(qū)治理體系。通過業(yè)主認可的方式成立業(yè)主委員會、小區(qū)議事協(xié)調(diào)委員會等組織，確定綜合整治菜單、小區(qū)管理模式、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)標準和物業(yè)服務(wù)費用。充分發(fā)揮業(yè)主委員會等組織和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的作用，鼓勵其全程參與老舊小區(qū)綜合整治。實現(xiàn)市、區(qū)、街辦、社區(qū)、業(yè)委會、居民六級聯(lián)動，逐步建立起政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、街辦統(tǒng)籌、社區(qū)協(xié)調(diào)、業(yè)委會實施、居民全程參與的工作機制。

2.以人為本

社區(qū)的服務(wù)主體是人，城市的發(fā)展和社區(qū)的建設(shè)都是以人的需求為首。社區(qū)內(nèi)個體之間的差異明顯，居民的經(jīng)濟條件和社會背景的多樣性使得老舊小區(qū)的整治改造更加復(fù)雜。如何讓居民需求得到滿足、權(quán)益得到保障是做好老舊小區(qū)整治的一個重點需要關(guān)注的問題。第一，必須從規(guī)劃開始保證公眾實際參與的權(quán)利，把改不改、怎么改交給居民來討論決定，讓社區(qū)居民通過發(fā)表自己的意見和觀點，參與到社區(qū)的改造和發(fā)展中來。第二，在舊改的整個過程中，居民的利益要全程得到保障并受法律保護，為居民創(chuàng)建一個公開合理的利益表達機制。最后，社會評估貫穿在舊改方案和實施過程之中，并進行后效評估，及時調(diào)整實施方案。

3.監(jiān)管貫穿始終

政府各部門要加大管理力度，保證改造內(nèi)容、規(guī)劃設(shè)計、施工組織等內(nèi)容公開公示，實現(xiàn)全程陽光透明。在項目開始初期，規(guī)范市政改造工程投資核定方式、標準，制定規(guī)范、合理的招標流程，保證整個過程公開、公正和透明，真正選拔資質(zhì)佳，施工質(zhì)量達標的企業(yè)來承接政府的老舊小區(qū)改造的實施工作。在項目工程建設(shè)的過程中，對于承接任務(wù)的施工主體，要進行階段性的監(jiān)督，做到工程質(zhì)量、安全、工期相統(tǒng)一，保證施工單位按時、保質(zhì)的完成任務(wù)。一旦出現(xiàn)施工質(zhì)量問題和延遲完工行為，要做到誰施工誰負責(zé)。對施工過錯方進行追責(zé)。在施工完成后，除施工質(zhì)量問題之外，要將社區(qū)居民的滿意程度作為老舊小區(qū)改造的一項重要的考量標準，對于嚴重影響社區(qū)居民生活質(zhì)量，給社區(qū)環(huán)境造成破壞的施工項目，要及時進行監(jiān)督和管理。

4.權(quán)責(zé)理順

老舊小區(qū)綜合整治需要與住房制度改革、物業(yè)管理制度改革等工作配套進行，從根本上解決一些老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)混亂、脫管缺管的歷史問題。只有理順好責(zé)權(quán)關(guān)系，明確管理辦法，才能有效保障整治成果。所以政府首先要理順這些所有權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)界定模糊的房產(chǎn)的界定問題，明確配套設(shè)施管理權(quán)屬，完善現(xiàn)代小區(qū)配套，在此基礎(chǔ)上確立社區(qū)物業(yè)管理的責(zé)任方，督促其建立完善的社區(qū)物業(yè)長效管理機制。實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋，保證老舊小區(qū)改造完成后可持續(xù)地維護和保養(yǎng)，有效避免政府資金浪費。

（二）推進老舊小區(qū)改造的具體措施

1.加強社區(qū)居住設(shè)施改造

每個小區(qū)的使用年限和現(xiàn)有狀況不同，但居住設(shè)施改造能夠滿足社區(qū)居民的最基本需求，理應(yīng)放在首要位置加以重視。對于基礎(chǔ)條件較差，功能尚未達標的小區(qū)，改造后要達到外觀舒適、管線安全規(guī)整、沒有消防隱患的基本目標。一是優(yōu)化外墻立面，通過建筑外立面的修繕來改善建筑面貌，通過修補墻面、更新門窗、噴涂環(huán)保材料等措施，整體解決小區(qū)建筑物外立面破敗老舊、漏水、外觀形象不佳等問題。改造過程中要多方面地考量建筑立面的形式、風(fēng)格，材料的堅固、耐用程度，以及節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用和改造后建筑的長期使用等問題。二是加強小區(qū)內(nèi)道路與管線綜合改造。整修小區(qū)路面，維修更換所維修道路周邊破損的邊石、步道板等。對老舊社區(qū)的供電系統(tǒng)、排水系統(tǒng)以及通訊和燃氣系統(tǒng)進行科學(xué)的規(guī)劃，對社區(qū)整體的管線網(wǎng)絡(luò)進行梳理和完善，梳理架空線纜入地，對已經(jīng)老化的雨水管和污水管進行更換，消除老舊小區(qū)管線混亂、老化裸露等安全隱患。三是消除消防安全隱患。加強對居民樓道、消防通道和消防連廊的日常管理，及時處理占用、堵塞、封閉等行為，及時更換社區(qū)的老舊消防設(shè)施，保障消防疏散通道暢通，拆除具有消防隱患的私搭亂建。

2.改善社區(qū)交通狀況

在改善交通狀況方面，要通過梳理路網(wǎng)，完善消防通道，配備停車位等措施，緩解舊城老社區(qū)交通擁堵及停車難問題，保障居民暢通出入。一是梳理路網(wǎng)。對老舊小區(qū)附近道路實施單行限制、打通區(qū)域微循環(huán)，完善標志標線交通設(shè)施，合理優(yōu)化區(qū)域交通組織，實施科學(xué)的道路交通組織管理，同時加強社區(qū)道路與城市干道的銜接，增加社區(qū)的出入口，并與城市道路接通來緩解主入口道路的車輛、人流交通壓力。二是停車設(shè)施改造方面，優(yōu)化地面停車、增設(shè)地下停車庫、機械停車設(shè)施等方式增加停車位，通過在小區(qū)內(nèi)部周邊道路及沿線機動車停車泊位挖潛、利用零星空閑用地、公園綠地建設(shè)地下停車場、與周邊共建單位實施錯時停車等，多措并舉開發(fā)停車泊位。同時利用老舊小區(qū)拆違清理出來的公共空間（如鍋爐房、庭院廣場等），結(jié)合實際增設(shè)停車泊位，緩解老舊小區(qū)居民停車問題。三是規(guī)范小區(qū)停車，引入智能化社區(qū)車輛管理系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)分析安排停車位，科學(xué)合理規(guī)范停車。例如一些社區(qū)通過業(yè)主集體出資方式安裝監(jiān)控設(shè)備和出入口閘機，既免去征求業(yè)主意見環(huán)節(jié)，又實現(xiàn)了社區(qū)停車有序和規(guī)范管理。

3.提升社區(qū)綠化環(huán)境

有生氣的灌木與草花類的社區(qū)綠化環(huán)境可以為居民提供輕松的環(huán)境氛圍，所以在老舊小區(qū)改造過程中要加強綠化植物全覆蓋，提升綠化品位和綠化美化效果。一是做好前期調(diào)研工作，根據(jù)國家出臺的綠化工作標準，邀請住建和園林相關(guān)部門的專家，對小區(qū)進行實際勘探，制定一些可行性的方案，同時也廣泛征求居民的意見，充分發(fā)揮業(yè)主委員會的作用，使此項工作能順利開展。二是優(yōu)化植物布局，對原有樹木進行系統(tǒng)整形修剪，發(fā)揮樹木的美觀、造景功能，樹種選擇及種植位置充分考慮到居民采光，行道遮陰的需求，采用階梯式的種植方式，高大喬木作為行道樹，中間配以灌木，挨近窗戶的位置栽植花卉或草坪，其他區(qū)域種植草地進行滿鋪，提高綠化景觀高、中、低的立體層次感，社區(qū)中的公共空間只要能做綠化就做綠化、能做景觀就做景觀，在僅有的條件內(nèi)盡量保持全綠色覆蓋。三是充分利用綠地。對住宅中間環(huán)境進行改造時，可以將一部分綠化空間作為停車場使用，建設(shè)綠蔭停車場，這樣既避免了停車問題，還能解決一部分綠化。

4.完善社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)

一是拓展老舊小區(qū)居民公共活動空間，豐富社區(qū)休閑功能，及時維修翻新小區(qū)內(nèi)破損的公共休閑設(shè)施，增設(shè)小區(qū)無障礙健康步道、休閑游憩場地和健身器械等。二是增加無障礙設(shè)施改造，完善適老化功能。逐步完善老舊小區(qū)內(nèi)部道路、小區(qū)出入口、單元門出入口及相關(guān)公共設(shè)施等無障礙建設(shè)，增加慢行步道、更新硬化鋪裝、鋪設(shè)適老坡道等，改造小區(qū)景觀環(huán)境，完善戶外適老化功能。鼓勵既有多層住宅加裝電梯，并增加無障礙通道，緩解老年人對出行環(huán)境的可及性要求，滿足適老化健康出行與康樂生活要求。

5.兼顧節(jié)能減排措施

生態(tài)節(jié)能與低碳技術(shù)是未來發(fā)展趨勢，將節(jié)能意識引進社區(qū)既能節(jié)約能源與建設(shè)成本，又能普及節(jié)能理念和相關(guān)知識。對既有建筑進行節(jié)能改造，比如加強老舊小區(qū)智能化管理功能，加強道路節(jié)能措施，如對路燈的工作時長進行智能化控制。路燈的啟動開關(guān)采用定時開關(guān)，微電腦可根據(jù)季節(jié)調(diào)節(jié)關(guān)時間。再如拓展排水節(jié)能措施，選擇優(yōu)質(zhì)管材并科學(xué)施工，減少跑、冒、滴、漏。優(yōu)化污水管道設(shè)計，在保證排水通暢的前提下，盡量降低管道埋深。垃圾分類回收、推廣環(huán)保理念。

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Research on Countermeasures for the Renovation of Old Residential Quarters in Cities

Wang Huiyan

（Harbin Academy of Social sciences， Haerbin 150000， China）

Abstract：How to renovate old communities is not only about urban management ，but also a people-benefit project related to the improvement of the peoples livelihood and the overall image of the city. In recent years， with the improvement of people's material living conditions， people's requirements for housing living environment have become higher and higher， and the renovation of old residential areas has become a hot public issue. As a provincial capital city of the old industrial base in Northeast China， Harbin City also has old and dirty and messy communities， outdated facilities， many hidden dangers， and difficult parking problems. Therefore， this paper takes Harbin as an example to discuss the strategy of old community renovation， analyzes the development status and existing problems of the old communities in Harbin， explores how to make effective strategies to renovate old communities， with the aim of providing experience for the renovation of old communities in other cities.

Key words：old district; renovation; strategy

責(zé)任編輯：許 ?丹