房地產(chǎn)“因城施策”背景下地方政府實(shí)施路徑的差異性分析

李奇會(huì) 孫莉

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控;因城施策;路徑差異性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.015

引言

2015年12月中央城市工作會(huì)議提出“化解房地產(chǎn)庫(kù)存”，并列入此后幾年住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作。2016年推進(jìn)去庫(kù)存系列政策出臺(tái)后，房?jī)r(jià)自一線城市開始快速上漲，然后迅速波及二、三線城市。為了抑制過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)，2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“因城施策、分類指導(dǎo)，夯實(shí)城市政府主體責(zé)任”的總體要求，在這些政策指導(dǎo)下，各地結(jié)合自身實(shí)際情況，陸續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，直至2018年上半年，系列調(diào)控政策效果顯現(xiàn)，房?jī)r(jià)快速上漲勢(shì)頭得到抑制。

目前，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)各城市“因城施策”執(zhí)行情況進(jìn)行了較為詳細(xì)的案例分析，[1][2]但這些案例經(jīng)驗(yàn)性強(qiáng)，大多偏重于直接針對(duì)現(xiàn)象的描述性研究，[3][4]缺乏對(duì)制定這些政策背后具體過(guò)程的研究，更缺乏對(duì)各類調(diào)控措施背后機(jī)理的探討。

本文以山東省房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控過(guò)程為例，在收集現(xiàn)有公開調(diào)控資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)相關(guān)部門和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的訪談，詳細(xì)梳理因城施策調(diào)控政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，對(duì)其執(zhí)行過(guò)程呈現(xiàn)的差異性進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出加強(qiáng)因城施策的建議，以期加強(qiáng)和改進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、山東省各地市因城施策的現(xiàn)狀

2016年以來(lái)，為遏制房?jī)r(jià)快速上漲，濟(jì)南、青島率先實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，先后出臺(tái)包括限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限簽、限售在內(nèi)的“五限”措施，并出臺(tái)開發(fā)商拍地須持自有資金、提高新建商品房預(yù)售條件等附加措施。

自2017年開始，房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭開始向省內(nèi)三四線城市漫延，威海、聊城、德州、濱州、菏澤、東營(yíng)等城市先后出臺(tái)限售等調(diào)控措施。同時(shí)，各市住建部門根據(jù)住建部、省住建廳統(tǒng)一部署，持續(xù)整治市場(chǎng)秩序，開展治理市場(chǎng)亂象行動(dòng)，打擊開發(fā)、建設(shè)、銷售等各環(huán)節(jié)各類違法違規(guī)行為（圖1）。

二、地方政府因城施策實(shí)施過(guò)程中的路徑差異性分析

根據(jù)對(duì)山東省17地市調(diào)控情況的調(diào)研，可以認(rèn)為這一輪調(diào)控取得了預(yù)期成果，山東省住建廳廳長(zhǎng)王玉志（2019）認(rèn)為此輪調(diào)控的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，全省房地產(chǎn)市場(chǎng)供求平衡、趨于穩(wěn)定。[5]

穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期是各城市房地產(chǎn)調(diào)控的共同訴求，但在執(zhí)行過(guò)程中，各地市因城施策，調(diào)控路徑存在一定差異，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究。

（一）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理、發(fā)展前景越好，因城施策越有必要

山東省17地市根據(jù)各自發(fā)展情況，可以分為三級(jí)，一級(jí)為區(qū)域中心城市，包括濟(jì)南、青島;二級(jí)為地區(qū)中心城市，包括淄博、煙臺(tái)、濰坊、濟(jì)寧、臨沂;三級(jí)為市域中心城市，包括棗莊、東營(yíng)、泰安、威海、日照、萊蕪、德州、聊城、濱州、菏澤等。雖然每一級(jí)內(nèi)部不同城市各有特點(diǎn)，但總體上同級(jí)別城市因城施策具有較大的同質(zhì)性，因而以不同級(jí)別代替不同城市，不影響本文研究的結(jié)論。

濟(jì)南、青島發(fā)展前景最為開發(fā)商和消費(fèi)者看好，人口流入和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為強(qiáng)勁，房?jī)r(jià)上漲具有持續(xù)性動(dòng)力，例如濟(jì)南在2016年啟動(dòng)限購(gòu)后，2017年房?jī)r(jià)水平并沒(méi)有隨著交易量降低而降低，呈現(xiàn)“量跌價(jià)漲”反?，F(xiàn)象（以往調(diào)控中，限購(gòu)后會(huì)出現(xiàn)“量跌價(jià)穩(wěn)”現(xiàn)象），對(duì)穩(wěn)房?jī)r(jià)造成了極大壓力，青島也出現(xiàn)類似情況，因而這兩個(gè)城市調(diào)控壓力最大、因城施策最有必要、調(diào)控政策在省內(nèi)最為嚴(yán)格。

對(duì)于二三級(jí)類別的城市，人口流入較少、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、新興產(chǎn)業(yè)弱，房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的動(dòng)力不足，調(diào)控壓力相對(duì)較小。

（二）地方政府對(duì)上級(jí)部門的硬性約束執(zhí)行越徹底，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

濟(jì)南、青島是山東的兩個(gè)一級(jí)城市，在調(diào)控中嚴(yán)格貫徹中央、住建部和省住建廳要求;其他各級(jí)城市在省住建廳密切督導(dǎo)下陸續(xù)跟進(jìn)。

2016年以來(lái)，濟(jì)南、青島房?jī)r(jià)開始快速上漲，尤其是濟(jì)南，在6月30日取消“唯一熟化人”制度后，看好濟(jì)南發(fā)展前景的房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)土地展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)，拿地成本快速攀升，地價(jià)推動(dòng)房?jī)r(jià)模式開始進(jìn)入正向反饋，熱點(diǎn)地區(qū)地價(jià)出現(xiàn)了超過(guò)50%的漲幅，并對(duì)周邊乃至整個(gè)濟(jì)南房?jī)r(jià)上漲起到了一定的推動(dòng)作用。統(tǒng)計(jì)表明，2015～2016年，濟(jì)南各類土地平均樓面價(jià)為2 157元/㎡，3 813元/㎡，5 510元/㎡，增幅分別為0.5%、76.8%。在此背景下，2016年10月住建部對(duì)濟(jì)南、青島提出明確的調(diào)控要求，要求房?jī)r(jià)穩(wěn)定在合理水平，自此，兩地開啟了一城一策的自主調(diào)控，限購(gòu)、限售、限貸、限價(jià)、限簽等政策多管齊下，部分地塊出讓實(shí)行最高限價(jià)，超出限價(jià)后轉(zhuǎn)為“競(jìng)政策性住房”“競(jìng)配套產(chǎn)業(yè)”等靈活出讓方式，嚴(yán)防地價(jià)推高房?jī)r(jià)。在這些政策推出后，濟(jì)南、青島網(wǎng)簽價(jià)格完全符合國(guó)家要求。

其余15個(gè)三四線城市房?jī)r(jià)一直處于山東省住建廳嚴(yán)密監(jiān)控之中，山東省在2017年年初建立了全省房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控警示約談督導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，密切關(guān)注市場(chǎng)變化，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)分析，對(duì)房?jī)r(jià)波動(dòng)大的地方及時(shí)警示提醒、督導(dǎo)整改，對(duì)整改不力的提請(qǐng)政府進(jìn)行約談問(wèn)責(zé)。但由于地方政府受制于土地財(cái)政，加上上級(jí)部門的約束較軟、網(wǎng)簽制度也不完備，因此地方政府對(duì)上級(jí)部門的要求執(zhí)行效果沒(méi)有一級(jí)城市那么徹底，例如，15地市中，只有淄博推出一定范圍的限購(gòu)：同一項(xiàng)目同一買受人網(wǎng)簽限購(gòu)兩套;再例如聊城市，在2018年全省房地產(chǎn)市場(chǎng)趨穩(wěn)情況下，2018年3月、5月份聊城高新區(qū)連續(xù)拍出876萬(wàn)/畝、975萬(wàn)/畝地價(jià)，帶動(dòng)周邊區(qū)域房?jī)r(jià)從約6 700元/m2上漲至約12 000元/m2，淄博同樣對(duì)房地產(chǎn)建設(shè)用地出讓不設(shè)競(jìng)配套、競(jìng)保障等條件，也就是說(shuō)地方政府對(duì)地價(jià)并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格控制。

（三）地方政府推出調(diào)控政策的時(shí)機(jī)和順序越合理，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

濟(jì)南、青島始終圍繞市場(chǎng)預(yù)期管理，從供需兩方面入手，“控”的力度不斷升級(jí)，“調(diào)”的力度持續(xù)跟進(jìn)，嚴(yán)厲遏制投資投機(jī)性購(gòu)房需求，推動(dòng)供需關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡，確保市場(chǎng)平穩(wěn)、有序發(fā)展。

濟(jì)南以供求關(guān)系基本穩(wěn)定為核心，對(duì)供求進(jìn)行同步調(diào)整，首先是通過(guò)限購(gòu)、限售、限貸、提高首付比例等手段擠出投資需求，使需求量降低，2016年10月限購(gòu)政策推出后，至2017年4月推出限購(gòu)加強(qiáng)版，對(duì)住宅成交的抑制效果顯著，限購(gòu)后月均成交量?jī)H為限購(gòu)前的1/2左右，2017年濟(jì)南新建住宅成交比2016年下降43%;同時(shí)在供給端發(fā)力，提高預(yù)售條件，降低開發(fā)商預(yù)期，減少了市場(chǎng)供應(yīng)，2017年新建商品住宅新增供應(yīng)771.0萬(wàn)m2，供應(yīng)面積同比下降50.0%左右;需求和供應(yīng)基本同步減少，供求比為1.06，供求關(guān)系基本合理、穩(wěn)定;最后根據(jù)濟(jì)南城鎮(zhèn)化率（2017年超70%）、常住人口總量（2017年常住人口732萬(wàn)）和人口增長(zhǎng)率（不到2%）等數(shù)據(jù)綜合判斷，濟(jì)南住宅市場(chǎng)的潛在規(guī)模應(yīng)在1 000萬(wàn)m2左右（2016年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)），如果在基本指標(biāo)沒(méi)有明顯變化情況下，盲目通過(guò)土地供應(yīng)規(guī)模的擴(kuò)大來(lái)平抑房?jī)r(jià)過(guò)快上漲可能會(huì)適得其反，有可能會(huì)透支市場(chǎng)需求，造成新一輪庫(kù)存，因此，濟(jì)南土地供應(yīng)基本保持穩(wěn)定，2016年，全市房地產(chǎn)用地供應(yīng)面積總量847.29萬(wàn)m2;2017年，全市房地產(chǎn)用地供應(yīng)面積總量762.05萬(wàn)m2，同比下降10.06%，2018年房地產(chǎn)用地面積960萬(wàn)m2，同比增加26%。2016年，全市成交商品住宅面積1 500萬(wàn)m2;2017年，全市新建商品住宅成交820萬(wàn)m2;2018年全市新建商品住宅成交935萬(wàn)m2，基本保持平穩(wěn);但由于濟(jì)南依然處于大發(fā)展階段，為了降低對(duì)地價(jià)、房?jī)r(jià)快速上漲的預(yù)期，相關(guān)部門一方面通過(guò)競(jìng)地價(jià)、限房?jī)r(jià)等手段來(lái)降低市場(chǎng)預(yù)期，另一方面通過(guò)萬(wàn)達(dá)、平安、復(fù)星等幾家企業(yè)定向底價(jià)獲取土地、限價(jià)銷售，利用這些品牌開發(fā)企業(yè)定價(jià)的龍頭示范作用，建立地價(jià)到房?jī)r(jià)的引領(lǐng)預(yù)期，形成地價(jià)合理、房?jī)r(jià)合理的示范效應(yīng)。

2017年3月青島重新開啟限購(gòu)，4月份調(diào)控政策全面升級(jí)，連續(xù)加強(qiáng)限購(gòu)力度，擴(kuò)大限購(gòu)區(qū)域、增加兩年限售要求、高新區(qū)公證搖號(hào)售房等調(diào)控手段，住宅銷售量隨之明顯回落，5～7月日均銷售361套，較4月份的586套下降了近四成。

通過(guò)這些組合手段，到2018年下半年，兩地地價(jià)企穩(wěn)，房?jī)r(jià)快速上漲預(yù)期基本得到扭轉(zhuǎn)，調(diào)控取得明顯效果。

三四線城市自主調(diào)控能力明顯存在不足，以淄博為例，2017年，全市共供應(yīng)房地產(chǎn)用地面積2.64km2，面積同比增加47.63%;2018年上半年淄博市共供應(yīng)房地產(chǎn)用地面積2.23km2，面積同比增加173.36%，其新增土地85%左右為住宅用地。根據(jù)淄博城鎮(zhèn)化率（2017年超70%）、常住人口總量（2017年常住人口470萬(wàn)）和人口增長(zhǎng)率（不到1%）等數(shù)據(jù)綜合判斷，淄博住宅市場(chǎng)的潛在規(guī)模應(yīng)在600萬(wàn)m2左右，按照土地供應(yīng)目前這個(gè)增速，有較大的可能未來(lái)會(huì)形成新的庫(kù)存。菏澤也存在同樣風(fēng)險(xiǎn)，2018年12月菏澤成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)取消限售政策的城市，其限售政策僅僅執(zhí)行了一年時(shí)間。

（四）地方政府對(duì)調(diào)控帶來(lái)的副作用認(rèn)識(shí)越深刻，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

濟(jì)南、青島兩地都實(shí)行了限價(jià)措施，一是限房?jī)r(jià)：實(shí)行商品住房預(yù)售價(jià)格會(huì)商制度，要求開發(fā)企業(yè)根據(jù)調(diào)控要求合理確定商品住宅銷售價(jià)格，房產(chǎn)交易管理部門嚴(yán)格審核。對(duì)不接受價(jià)格會(huì)商的項(xiàng)目，一律暫緩辦理《商品房預(yù)售許可證》。一是限地價(jià)：兩地分別建立和完善土地招拍掛出讓限價(jià)機(jī)制，土地招拍掛限價(jià)原則上要參照周邊條件相當(dāng)土地上年度的成交價(jià)格或周邊同質(zhì)樓盤的地價(jià)水平確定。

此輪房?jī)r(jià)上升，基本是地價(jià)推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，在房?jī)r(jià)上漲后，政府通過(guò)限價(jià)、限簽等方式，讓房?jī)r(jià)倒逼地價(jià)下調(diào)。雖然該做法能傳遞給市場(chǎng)明確信號(hào)（如碧桂園明確表態(tài)，會(huì)在政府限價(jià)基礎(chǔ)上考慮拿地成本），促使開發(fā)企業(yè)在新拿地過(guò)程中對(duì)地價(jià)進(jìn)行合理測(cè)算，逐步平抑房?jī)r(jià)，但短期也帶來(lái)很大隱患：首先限價(jià)、限簽等措施造成前期部分高端盤積壓，未網(wǎng)簽量較大，而銀行、公積金機(jī)構(gòu)要求必須完成網(wǎng)簽后方可放款，造成部分房企回款壓力大和現(xiàn)金緊張;其次是限價(jià)、限簽樓盤大多為近一年拿地項(xiàng)目，土地成本較之前在售樓盤高，政府對(duì)新批預(yù)售樓盤價(jià)格基本鎖定在持平區(qū)間，在限價(jià)沒(méi)有傳遞到二手房?jī)r(jià)格之前（當(dāng)前市場(chǎng)調(diào)控政策主要針對(duì)新房預(yù)售價(jià)格調(diào)控，對(duì)新房周邊的二手房交易價(jià)格影響較小），會(huì)造成一二手房?jī)r(jià)倒掛;再次在環(huán)保壓力下，材料、人工、財(cái)務(wù)等成本剛性增長(zhǎng)（人工、財(cái)務(wù)成本是企業(yè)自身可控因素，可以通過(guò)降低人工費(fèi)、降低杠桿率來(lái)實(shí)現(xiàn)，而材料成本上漲是不可控的，近期調(diào)研數(shù)據(jù)表明，材料剛性上漲使開發(fā)成本每平方米增加300元左右）。開發(fā)商為避免損失，會(huì)通過(guò)精裝修售房、全款售房、提高首付比例、收取不正當(dāng)費(fèi)用等手段變相提高售樓價(jià)格，把壓力轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，形成購(gòu)房者和開發(fā)企業(yè)之間的矛盾，對(duì)市場(chǎng)穩(wěn)定、社會(huì)輿論穩(wěn)定等都會(huì)形成一定壓力。

濟(jì)南、青島兩地在兩限實(shí)施過(guò)程中，密切監(jiān)控輿論動(dòng)向，持續(xù)開展房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目問(wèn)題排查專項(xiàng)行動(dòng)和房地產(chǎn)領(lǐng)域購(gòu)房矛盾糾紛排查化解行動(dòng)，例如，濟(jì)南2018年4月、7月分別針對(duì)全款購(gòu)房、拒絕使用商貸或公積金貸款以及“毛坯變裝修”變相漲價(jià)等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)糾正和規(guī)范，出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范帶裝修商品房預(yù)售管理通知》，要求帶裝修銷售的商品房明示裝修價(jià)格，及時(shí)化解該類風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于其他三四線城市，基本沒(méi)有考慮實(shí)施限價(jià)限購(gòu)等措施，只在價(jià)格備案和銷售監(jiān)管方面強(qiáng)化監(jiān)管，要求網(wǎng)簽備案價(jià)格與批準(zhǔn)預(yù)售價(jià)格保持一致，堅(jiān)決遏制商品住宅價(jià)格上漲勢(shì)頭。對(duì)于本地土地價(jià)格上漲，大多三四線政府認(rèn)為是正常市場(chǎng)行為，不加干涉，即使出現(xiàn)了高價(jià)地推動(dòng)高價(jià)房的現(xiàn)象，也認(rèn)為是熱點(diǎn)地區(qū)的非常規(guī)現(xiàn)象，沒(méi)有限制的必要，因此，這些城市沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)濟(jì)南、青島類似的壓力考驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足。

（五）地方政府越傾向于推動(dòng)房地產(chǎn)和實(shí)體融合發(fā)展，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

1.濟(jì)南、青島對(duì)城市發(fā)展有較為深刻理解，基本能夠貫徹“人地掛鉤”的思路，能夠根據(jù)城市人口總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、人口增長(zhǎng)情況等綜合判斷城市容量，編制住房建設(shè)規(guī)劃，保持政策定力（例如濟(jì)南2017年90～140m2戶型銷量占比達(dá)到80%左右，也就是說(shuō)剛需和改善需求占到整個(gè)濟(jì)南市場(chǎng)需求的80%左右，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)規(guī)模的支撐力短期不會(huì)改變），有序增加供地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。從近幾輪調(diào)控效果看，政府傾向于控制短期沖動(dòng)，拉長(zhǎng)發(fā)展周期，例如濟(jì)南并不認(rèn)為大規(guī)模擴(kuò)大供給有利于城市發(fā)展，而是立足于控制供求比，防止需求提前透支。

2.濟(jì)南、青島力推通過(guò)房地產(chǎn)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)發(fā)展之間的結(jié)構(gòu)性平衡。一是通過(guò)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、通過(guò)產(chǎn)業(yè)調(diào)整推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展，改變依靠土地財(cái)政發(fā)展城市的模式，改變過(guò)去新區(qū)發(fā)展“無(wú)序供地、變相推高房?jī)r(jià)、賣地支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的那種老路;二是細(xì)化目前土地捆綁產(chǎn)業(yè)的做法，避免陷入招來(lái)龍頭企業(yè)，但其帶來(lái)的業(yè)務(wù)低端化，無(wú)法為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供有效支持的困境，政府在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)、特色小鎮(zhèn)招商時(shí)，開始明確產(chǎn)業(yè)用地和住宅用地的合理比例（例如兩者大體按照6∶4的比例進(jìn)行規(guī)劃等），重視項(xiàng)目后期考核，在預(yù)售和綜合驗(yàn)收時(shí)增加評(píng)估產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相應(yīng)條件等;三是對(duì)城市內(nèi)部不同區(qū)域的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行針對(duì)性、差異性的調(diào)控和指導(dǎo)，推動(dòng)城市各個(gè)片區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)空城。例如濟(jì)南對(duì)西客站、工業(yè)北路等城市快速發(fā)展區(qū)域，加快土地供應(yīng)節(jié)奏，逐步實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)和實(shí)體項(xiàng)目數(shù)量、導(dǎo)入人口等合理匹配。

3.濟(jì)南、青島陸續(xù)在新區(qū)開展“職住平衡”“租售同權(quán)”試點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。一是試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住宅、“租售同權(quán)”住宅試點(diǎn)，力圖實(shí)現(xiàn)“職住平衡”，例如，濟(jì)南在高新孫村片區(qū)推出土地競(jìng)得人在該地塊內(nèi)建設(shè)全部住宅商品房自持70年產(chǎn)權(quán)，優(yōu)先租賃給駐區(qū)企業(yè)職工的政策，租房者入住后，將享受跟買房者同樣的各項(xiàng)權(quán)利。租賃地塊的開發(fā)配合政府的限價(jià)等方式可以有效降低新區(qū)初期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和人才入“住”后的后顧之憂，有助于產(chǎn)業(yè)的落地和生根，變短期的房地產(chǎn)收益為長(zhǎng)期的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)聚集收益。二是力圖構(gòu)建住宅、公寓、辦公、商業(yè)、實(shí)體產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，在成熟熱點(diǎn)地區(qū)，土地供應(yīng)短期難以擴(kuò)大，就要增加公寓產(chǎn)品，帶動(dòng)商業(yè)和辦公，發(fā)展服務(wù)業(yè);在新區(qū)，是在發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，帶動(dòng)住宅、公寓、商業(yè)、辦公等業(yè)態(tài)發(fā)展。

其他三四線城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為老化，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換阻力較大，產(chǎn)城融合進(jìn)展較慢，自主調(diào)控意識(shí)和能力較弱，調(diào)控效果不明顯。

（六）地方政府越傾向于建立動(dòng)態(tài)平衡的調(diào)控指標(biāo)體系，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

濟(jì)南、青島立足建立以商品房去庫(kù)存化周期為引導(dǎo)、以供求比為基礎(chǔ)的、有特色的調(diào)控指標(biāo)體系，穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)地價(jià)。庫(kù)存穩(wěn)、房?jī)r(jià)穩(wěn)、地價(jià)穩(wěn)，但庫(kù)存穩(wěn)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程，目前，由于成本上漲、環(huán)保停工、預(yù)售政策調(diào)整、限簽等市場(chǎng)環(huán)境較為復(fù)雜，企業(yè)合理工期難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，穩(wěn)庫(kù)存存在較大難度。但濟(jì)南、青島兩地?cái)?shù)據(jù)顯示，通過(guò)調(diào)控還是基本能夠?qū)崿F(xiàn)庫(kù)存動(dòng)態(tài)穩(wěn)定、供求動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)。例如兩地每年的新供地量、新開工量、新施工量、新竣工量、新銷售量之間還是保持了較為穩(wěn)定的關(guān)系，濟(jì)南近幾年全市的住宅施銷比基本穩(wěn)定在5左右，供求比基本保持在1左右，庫(kù)存基本穩(wěn)定，位于8～12個(gè)月的合理區(qū)間。

其他三四線城市雖然大多也是以庫(kù)存為基本判斷依據(jù)，但并沒(méi)有形成各調(diào)控指標(biāo)間的合理關(guān)系，還沒(méi)有形成較為穩(wěn)定的調(diào)控指標(biāo)體系，調(diào)控效果不明顯。

（七）地方政府越傾向于及時(shí)和各類社會(huì)組織進(jìn)行有效溝通，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

這方面濟(jì)南的做法比較典型，濟(jì)南市政府把房地產(chǎn)協(xié)會(huì)打造成研究性智庫(kù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其在政府和企業(yè)間的橋梁作用。在政府出臺(tái)系列調(diào)控政策后，2017年4月濟(jì)南市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)及時(shí)組織政府、企業(yè)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)等多方代表參加交流會(huì)和媒體溝通會(huì)，針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)和調(diào)控政策出臺(tái)后市場(chǎng)反應(yīng)，回答企業(yè)問(wèn)題，化解市場(chǎng)疑問(wèn)，提請(qǐng)企業(yè)放棄調(diào)控會(huì)短期化的幻想，對(duì)濟(jì)南房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控后期的平穩(wěn)發(fā)展起到了一定作用。

其他三四線城市缺乏和企業(yè)、媒體溝通的平臺(tái)，也沒(méi)有相應(yīng)的半官方研究團(tuán)隊(duì)和智庫(kù)，在調(diào)控時(shí)以硬性發(fā)布相關(guān)規(guī)定為主。2018年12月菏澤取消限售是個(gè)典型例子，根據(jù)事后的報(bào)道看，地方政府并沒(méi)有事前和上級(jí)主管部門溝通，也沒(méi)有預(yù)料到這一事件會(huì)有如此大的社會(huì)反應(yīng)，在整個(gè)事件中政府的應(yīng)對(duì)極其被動(dòng)。

（八）地方政府越傾向于建立自帶規(guī)則的綜合調(diào)控平臺(tái)，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

房地產(chǎn)調(diào)控涉及多個(gè)部門，土地、住建、統(tǒng)計(jì)、人民銀行等多部門分別對(duì)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，這就需要在多部門之間建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)共享交流機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

青島成立了市級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控聯(lián)席會(huì)議辦公室，濟(jì)南也成立了類似機(jī)構(gòu)，該類機(jī)構(gòu)屬于自帶規(guī)則的、多部門協(xié)同的調(diào)控平臺(tái)，負(fù)責(zé)實(shí)行多部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊開發(fā)企業(yè)和經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)虛報(bào)價(jià)格、變相捂盤、捆綁銷售、隨意拆分價(jià)格、惡意炒作等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)秩序。

其他三四線城市并沒(méi)有類似平臺(tái)，大部分城市僅僅是建立調(diào)控聯(lián)席會(huì)議的臨時(shí)制度，沒(méi)有建立調(diào)控的常設(shè)機(jī)構(gòu)，各部門信息處于孤島狀態(tài)，無(wú)法做到及時(shí)共享，也難以充分、及時(shí)反映房地產(chǎn)市場(chǎng)整體運(yùn)行情況，直接影響到各部門決策的準(zhǔn)確性;由于信息不充分，常常存在執(zhí)法漏洞，對(duì)市場(chǎng)主體的違規(guī)行為處罰依據(jù)、處罰手段和打擊力度明顯不足。

（九）地方政府對(duì)金融端的影響越大，其自主調(diào)控意識(shí)和能力就越強(qiáng)，調(diào)控效果就越好

濟(jì)南、青島住房公積金和商業(yè)銀行能夠嚴(yán)格落實(shí)住房信貸政策要求，保障住房剛性需求、支持住房改善型需求;政府對(duì)商業(yè)銀行的窗口指導(dǎo)和監(jiān)管較嚴(yán)，監(jiān)控銀行降低信貸對(duì)市場(chǎng)成交的拉動(dòng)作用;同時(shí)政府能夠調(diào)動(dòng)相關(guān)力量嚴(yán)格審查住宅用地購(gòu)地資金、按揭貸款首付款來(lái)源，嚴(yán)禁投資基金、銀行信貸資金等違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。這一系列手段對(duì)市場(chǎng)資金產(chǎn)生巨大影響，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)起到了極其重要的作用。例如青島對(duì)個(gè)人房貸的控制取得明顯效果，截至2017年底，青島個(gè)人住房貸款余額3 259億元，較年初增加612億元，增速23.1%，增速同比回落22.5個(gè)百分點(diǎn)。

三四線城市在金融方面的影響力明顯不如濟(jì)南、青島兩市，尤其是對(duì)全國(guó)性的大房企資金方面的審查更是難以進(jìn)行。外來(lái)品牌房企依靠成熟的產(chǎn)品線、完善的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)、強(qiáng)大的研發(fā)團(tuán)隊(duì)和更低成本融資平臺(tái)，依靠自身的精準(zhǔn)定位，拿地意圖非常明確定位明確，往往是當(dāng)?shù)氐貎r(jià)、房?jī)r(jià)上漲的有力推動(dòng)力量，如果三四線政府無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效約束，則會(huì)在一定程度上抵消調(diào)控的作用。

三、山東省因城施策的啟示和建議

（一）因城施策需要考慮地方政府差異化的執(zhí)政水平，需要給予必要的宏觀指導(dǎo)

由于地方政府受視野和執(zhí)政水平的限制，無(wú)法對(duì)全省、全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)前景有較為完整的認(rèn)識(shí)，因此，因城施策一方面強(qiáng)調(diào)放權(quán)，夯實(shí)地方主體責(zé)任，另一方面也要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，避免地方政府因短視而對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展造成損害。

建議住建部和省級(jí)相關(guān)部門建設(shè)全國(guó)（全?。┙y(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，制定監(jiān)測(cè)評(píng)判辦法，設(shè)定合理區(qū)間基礎(chǔ)值、房?jī)r(jià)目標(biāo)、去化周期合理區(qū)間值等監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和相關(guān)指標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析，完善預(yù)警管理。

住建部負(fù)責(zé)監(jiān)控濟(jì)南、青島兩市;山東省住建廳負(fù)責(zé)監(jiān)控省內(nèi)其他地市，對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲（或下調(diào)）的地市進(jìn)行督導(dǎo)調(diào)研，指導(dǎo)分析原因，督促相關(guān)部門盡快采取有效措施，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。

（二）因城施策具有很強(qiáng)的路徑依賴特點(diǎn)，地方政府應(yīng)明確調(diào)控的相對(duì)順序

考察山東省現(xiàn)有的調(diào)控手段（圖2），可以看出這些手段都不是山東首創(chuàng)，都是在其他省市調(diào)控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上加以改進(jìn)的結(jié)果。因此，可以對(duì)這些調(diào)控手段進(jìn)行整理，并給出調(diào)控政策的相對(duì)順序以供各地市參考。

總體上看，調(diào)控順序可以建議為：嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)范交易-限售-嚴(yán)格土拍條件-供需兩端去杠桿（需求端限貸、供應(yīng)端嚴(yán)查違規(guī)資金流入）-限購(gòu)-限價(jià)-調(diào)整預(yù)售標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格預(yù)售資金監(jiān)管-增加土地供應(yīng)-推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

對(duì)于本地市場(chǎng)趨勢(shì)出現(xiàn)“失準(zhǔn)”判斷，會(huì)導(dǎo)致調(diào)控放松過(guò)快或不能及時(shí)做出調(diào)整。把握本地市場(chǎng)趨勢(shì)的關(guān)鍵是要考慮城鎮(zhèn)化和職住平衡的疊加效應(yīng)，如果住房需求預(yù)測(cè)不能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相捆綁，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，一定會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，將推高房?jī)r(jià)，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終使房地產(chǎn)發(fā)展無(wú)以為繼。因此，調(diào)控指標(biāo)體系應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化效應(yīng)為基礎(chǔ)，供求動(dòng)態(tài)均衡和穩(wěn)定庫(kù)存為核心，同時(shí)采取措施穩(wěn)定消費(fèi)者預(yù)期，構(gòu)建并細(xì)化“多指標(biāo)協(xié)同的調(diào)控指標(biāo)體系”。

（三）因城施策應(yīng)建立城市間的調(diào)控溝通學(xué)習(xí)平臺(tái)，相互借鑒、相互學(xué)習(xí)

從山東省本次調(diào)控過(guò)程看，濟(jì)南、青島調(diào)控質(zhì)量較高，調(diào)控思路較為清晰，政府處理突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)比較豐富，對(duì)其他地市具有較強(qiáng)的示范作用，應(yīng)該在政府層間建立非正式合作交流機(jī)制，共享調(diào)控經(jīng)驗(yàn)。

（四）因城施策要逐步克服政策短期化、不穩(wěn)定等缺陷，逐步向多主體供給、多渠道保證等長(zhǎng)效機(jī)制方向靠攏

當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)的監(jiān)督管控中，存在行政手段多于、重于經(jīng)濟(jì)手段的傾向，把主要精力投入在市場(chǎng)運(yùn)行中短期突出問(wèn)題的解決上，如正在實(shí)施的項(xiàng)目限售、商品房上市量?jī)r(jià)（限量、限價(jià)）審批，嚴(yán)禁用國(guó)內(nèi)金融資源負(fù)債進(jìn)行海外房地產(chǎn)投資等臨時(shí)性調(diào)控政策，一方面直接效果明顯，另一方面也存在政策連續(xù)性穩(wěn)定性的檢驗(yàn)。而且現(xiàn)有調(diào)控“一刀切”態(tài)度明顯，缺乏真對(duì)住宅品質(zhì)的差別化調(diào)控，缺乏對(duì)剛需群體的差別化調(diào)控。

建議各地因城施策，一是要提前考慮現(xiàn)有短期政策在市場(chǎng)遇冷情況下如何合理退出問(wèn)題，避免政府信用受損;二是要考慮供需兩端的差別化調(diào)控，制定更為精準(zhǔn)的調(diào)控手段，避免誤傷有信用的開發(fā)商、誤傷剛需;三是調(diào)控要把保障性住房、經(jīng)營(yíng)性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房放在更為重要的位置。地方政府應(yīng)根據(jù)人地掛鉤、職住平衡的理念，根據(jù)當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)及房?jī)r(jià)收入比，合理確定商品住房、政策性支持住房、公租房比例;根據(jù)城市人均住房面積，合理確定政策性支持住房、公租房面積，逐漸完善“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”等住房制度，建立“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“共有產(chǎn)權(quán)”等房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成保障房、商品房相結(jié)合的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，降低實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展在“住房方面”的成本，逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)城融合、職住平衡發(fā)展的新道路。

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Analysis of Differences of Local Governments Implementation Paths under the Background of "Different Policies for Different Cities" in Real Estate Market

Li Qihui，Sun Li

（Management Engineering， Shandong Jianzhu University， Shandong 250101，China;

Shandong Province Real estate Association，Shandong 250101，China）

Abstract：The strategy of different policies for different cities would become an important guiding ideology for future real estate market regulation， while the existing research on which is still at the level of simple phenomenon description， and there is a lack of research on the specific process behind the formulation of these policies. On the basis of collecting existing public regulation data and interviewing relevant departments and real estate development enterprises， this paper sorts out the formulation and implementation process of the regulation policies with the strategy of “different policies for different cities” in detail， and analyzes the differences in the implementation process in-depth， and proposes how to strengthen the application of the strategy of“different policies for different cities”.

Key words：real estate market regulation; different policies for different cities; differences in implementation paths

責(zé)任編輯：王明洲