新時代下長三角港口群發(fā)展新趨勢與對策建議

李娜 姜乾之 張巖

關鍵詞：長三角港口群;新趨勢;協(xié)調發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.009

隨著全球化和區(qū)域一體化不斷深化，城市群成為參與全球競爭的重要地域單元，而港口群成為城市群發(fā)展的關鍵支撐。世界上著名的六大城市群均擁有港口群，在城市群發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。長三角城市群作為世界六大城市群之一，以建設世界級城市群為目標，港口群一體化成為提升城市群國際競爭力的關鍵要素。長三角一體化與長三角港口群一體化是利益共同體，港口群一體化帶來的直接效應就是物流成本降低，進而提高城市群產業(yè)競爭力。

一、新時代下國內外港口群發(fā)展新趨勢

隨著全球經濟一體化和區(qū)域發(fā)展一體化的不斷深入發(fā)展，港口群發(fā)展也呈現新的發(fā)展態(tài)勢。習總書記2018年11月5日在中國（上海）進口博覽會開幕式指出“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略?！边@為長三角港口群協(xié)調發(fā)展帶來了新的機遇。

（一）全球層面

港口一直是世界經濟發(fā)展的關鍵要素，世界發(fā)達城市多集中在沿海港口。據不完全統(tǒng)計，世界上90%的發(fā)達城市都是沿海城市，主要得益于海上交通是國際貿易的主要運輸方式。隨著經濟全球化的深入發(fā)展，港口已從初期的相對獨立的物流作業(yè)場所逐漸演變?yōu)槲锪鞴溨械姆丈舷掠慰蛻舨⑴c之緊密相連的核心樞紐，成為全球資源配置的重要樞紐，也成為國家實力的重要表現之一。

同時，隨著全球經濟格局的變化，世界港口格局也呈現新的發(fā)展態(tài)勢。主要表現：一是全球航運資源在全球范圍內的配置“東移”。近年來隨著亞洲地區(qū)經濟貿易快速發(fā)展，國際航運資源向亞洲地區(qū)，尤其是向中國進一步集聚。據《新華-波羅的海國際航運中心發(fā)展指數報告（2016）》發(fā)布，2016年全球前10位的國際航運中心分別為新加坡、倫敦、香港、漢堡、鹿特丹、上海、紐約、迪拜、東京、雅典。中國大陸除了上海，廣州、青島、寧波-舟山、天津、深圳、廈門、大連等港口也躋身國際航運中心行列。全球航運中心東移，將促進東亞地區(qū)成為全球集裝箱運輸和港口發(fā)展的主要地區(qū)，將帶來大量航運市場需求。這也要求長三角港口群要加快提升航運服務水平，升級成為全球航運資源配置能力的節(jié)點地區(qū)。二是世界港口競爭范圍變廣，東北亞地區(qū)港口競爭尤為激烈。隨著經濟全球化的深入發(fā)展，世界各國經濟聯系的加強和相互依賴程度日益提高，商品、資本、信息、知識、勞動力等生產要素的跨國流動越來越頻繁，港口之間的競爭也不再局限于本國或緊鄰的港口，競爭區(qū)域不斷擴大，較大區(qū)域范圍內不同國家的港口對樞紐港地位的爭奪成為普遍現象。[1]特別是隨著全球航運資源的東移，東北亞地區(qū)港口競爭尤為激烈。東北亞以其獨特的地緣優(yōu)勢和經濟互補優(yōu)勢成為世界經濟新的增長點，各大港口加快軟硬件環(huán)境建設，競爭國際集裝箱樞紐港的地位。釜山、神戶、新加坡的港口條件和管理效率都優(yōu)于上海港，而且都把爭奪中國大陸的集裝箱貨源作為競爭重點，吸引長江三角洲和長江流域地區(qū)遠洋貨物經其中轉。三是港口國際競爭力更加注重軟實力競爭。早期港口的發(fā)展大多受益于良好的自然和區(qū)位條件。隨著時代發(fā)展，影響港口國際競爭力的因素越來越多，通關便捷程度、港口開放程度、多元化服務質量等軟實力的影響也越來越大。[1]特別是第四代港口應以區(qū)域性港口聯盟的形式參與國際競爭，融入到全球供應鏈的優(yōu)化中去，是全球物流“智網”的節(jié)點之一，從而打造其國際競爭力。這種港口聯盟的形成，以及在此基礎上成為全球物流“智網”的節(jié)點之一，離不開港口科技創(chuàng)新，尤其是港口信息平臺的構建。[2]

（二）國家層面

習總書記在中國（上海）首屆進口博覽會開幕式上指出，“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，著力落實新發(fā)展理念，構建現代化經濟體系，推動更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同‘一帶一路建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合，完善中國改革開放空間布局?！蓖瑫r，長三角區(qū)域承載“一帶一路”、長江經濟帶、上海國際航運中心等多項國家戰(zhàn)略任務。這為長三角港口群發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇，也提出了新的更高要求。具體表現：一是長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，要求長三角港口群協(xié)同發(fā)展要立足于國家戰(zhàn)略高度。長三角區(qū)域將與“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。以建設世界級城市群為目標，成為參與全球競爭的主要地域單元。而長三角港口群將成為長三角區(qū)域一體化重要內容，也是城市群國際競爭力的關鍵要素。在此背景下，加快推進長三角港口群協(xié)調發(fā)展顯得尤為迫切。二是“一帶一路”倡議將促進長三角港口群進一步對外開放。長三角港口群位于陸上絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路交匯處，是連接陸上絲綢之路經濟帶與海上絲綢之路的樞紐。江蘇省的連云港是新歐亞大陸橋的橋頭堡，西至荷蘭鹿特丹，是陸上絲綢之路經濟帶的重要軸帶之一;而上海港、浙江的寧波-舟山港等都是21世紀海上絲綢之路的重要戰(zhàn)略支點。長三角港口群是我國參與“一帶一路”的重要港口樞紐，戰(zhàn)略地位極其重要。長三角港口群可發(fā)揮開放優(yōu)勢，打造為我國企業(yè)“走出去”的平臺，融入全球市場競爭，促進地區(qū)乃至全國經濟發(fā)展。三是長江經濟帶戰(zhàn)略實施將推動長三角港口群江海聯運，帶動我國中西部地區(qū)發(fā)展。根據國務院頒布的《關于依托長江建設中國經濟新支撐帶指導意見》，提高長江黃金水道功能的關鍵是實施長江黃金水道和江海聯運發(fā)展，率先建成綜合交通運輸體系。長三角港口群地處我國東部沿海地區(qū)與長江流域的接合部，擁有面向國際、連接南北、輻射中西部的密集立體交通網絡和現代化港口群，對長江流域乃至全國發(fā)展具有重要的帶動作用。依托長江黃金水道，可引領長江經濟帶中上游地區(qū)對內開放發(fā)展，輻射帶動我國中西部地區(qū)發(fā)展。

（三）區(qū)域層面

隨著區(qū)域發(fā)展一體化的深入發(fā)展，港口集群式發(fā)展已成為主要發(fā)展態(tài)勢。具體表現為：一是港口群協(xié)調發(fā)展成為許多國家航運發(fā)展的重要趨勢。在全球供應鏈時代，港口之間不僅存在競爭，還要更加強調港口之間的競合發(fā)展，以便提高供應鏈上各港口企業(yè)的適應能力、敏捷性與柔性。國際上港口間的聯動發(fā)展主要體現在港口群或組合港的聯動發(fā)展，其已成為世界許多國家航運發(fā)展的重要組成。以組合港為代表的港口合作也愈來愈被重視，如美國、德國以及日本等國家已在港口聯動發(fā)展方面積累了一定的實踐和經驗。同時，中國粵港澳大灣區(qū)港口群、廣西北部灣港口群協(xié)同發(fā)展也進行了有益探索。二是港口群與城市群相互依托，相互促進帶動。世界上著名的六大城市群，均擁有港口群，在城市群過程中發(fā)揮重要的作用。如美國以紐約為中心的東海岸城市群、以洛杉磯為中心的西海岸城市群等的崛起與港口經濟的發(fā)展密切相關。同時，城市群的發(fā)展也為港口群發(fā)展提供了廣闊的腹地支撐，帶動港口吞吐量的增加，進而促進其建設與發(fā)展。三是長三角港口群協(xié)調發(fā)展成為建設世界級長三角城市群的關鍵。長三角港口群與長三角城市群相互依托互相促進發(fā)展。日前長三角明確提出以“更高質量一體化”為目標，這也對長三角港口群發(fā)展提出了新要求。一方面，長三角港口群發(fā)展要進一步打破行政壁壘，探索長三角港口群區(qū)域合作新機制，為長三角港口群協(xié)調發(fā)展提供新動力和制度保障。另一方面，要求長三角港口群進一步發(fā)揮水運低成本優(yōu)勢，承擔我國供給側結構改革降低物流成本的率先示范區(qū)，促進長三角城市群更高質量一體化發(fā)展。目前我國物流成本是世界平均水平的1倍多。長三角港口群可發(fā)揮水運優(yōu)勢，降低物流成本，促進長三角率先建立高質量現代化經濟體系。

（四）港口層面

隨著信息技術革命的推進和網絡信息化的發(fā)展，港口本身發(fā)展呈現新的發(fā)展態(tài)勢。具體體現：一是世界航運船舶大型化，對港口水深條件要求不斷提高。航運業(yè)的不斷發(fā)展帶來了船舶大型化趨勢，為了實現規(guī)模經濟，大型集裝箱船舶不斷問世。由于集裝箱港口水深條件的限制，長三角港口能夠直接停靠大型船舶的不多。未來發(fā)展中，長三角港口群要做好戰(zhàn)略儲備，適應船舶大型化的發(fā)展要求。二是隨著信息和通信技術發(fā)展，航運呈現標準化、智能化發(fā)展態(tài)勢。對航運和船舶界而言，智能化可謂是一次根本性變革，利用其在基礎設施級別的優(yōu)勢打破信息孤島，促進船-岸-人之間信息的高效流通和融合。[3]其中標準化有助于推動航運智能化，通過多級標準的協(xié)同互補，用標準化工具進一步激發(fā)智能化的使能作用和倍增效應，航運和船舶智能化成為全球競爭的制高點。長三角港口群要適應這一態(tài)勢，要加強協(xié)同發(fā)展，增強對大、中、小不同標準船型的配置能力。三是便利化、低碳化成為全球航運發(fā)展新潮流。國際海事組織（IMO）的防污染公約由單純關注海洋污染向關注水空一體化方向發(fā)展。目前對船舶的9大排放進行了針對限制，船舶低碳發(fā)展成為重要趨勢?？诎侗憷P便捷性，成為港口群協(xié)同發(fā)展的重要內容，也是世界港口群競爭的關鍵要素。

二、推進長三角港口群協(xié)調發(fā)展對策建議

目前，長三角港口正由城市港口、省市港口向港口群發(fā)展轉變。但對標紐約、東京等國外港口群合作的先進經驗，現階段長三角港口群還存在定位不清晰、聯動不強、機制不健全等問題。長三角港口群要適應新的港口群發(fā)展態(tài)勢和要求，以建設世界級港口群為目標，重點要在以下幾個方面推進協(xié)同發(fā)展。

（一）明確戰(zhàn)略定位，建設具有全球影響力的世界級港口群

與國外城市群相比，長三角城市群擁有4 000多千米內河航道優(yōu)勢，這也是長三角城市群提升城市能級和核心競爭力的最大潛力。長三角港口群要順應世界航運發(fā)展新趨勢，策應高質量發(fā)展與長三角一體化新要求，進一步明確與長三角世界級城市群地位相匹配的世界級港口群的戰(zhàn)略目標定位。加快從城市港口、省市港口建設競爭為主的規(guī)模增長階段，向港口群一體化為主的高質量發(fā)展階段轉變，打造長三角高質量一體化發(fā)展和長三角改革開放再出發(fā)的港航新高地，實現世界級港口群與世界級城市群聯動建設，彰顯“一帶一路”與長江經濟帶重要交匯地帶的獨特優(yōu)勢，鞏固亞太地區(qū)重要的國際門戶和西太平洋的東亞航線要沖地位，提升全球重要的現代服務業(yè)和先進制造業(yè)中心作用。

（二）統(tǒng)籌功能布局，加快啟動編制《長三角世界級港口群規(guī)劃》

加強長三角港口群頂層設計、高點站位、統(tǒng)籌布局、抱團發(fā)展，為此加快啟動編制《長三角世界級港口群規(guī)劃》。按照《全國沿海港口布局規(guī)劃》及相關法規(guī)、政策，確定長期、中期和近期發(fā)展目標，盡快明確各港的定位和基本服務功能，逐步形成上海以集裝箱中轉為主、浙江以大宗散貨為主、江蘇以除大宗散貨和集裝箱之外的江海轉運為主的長三角港口群分工格局。圍繞建設具有全球影響力的世界級港口群目標，“十三五”規(guī)劃中后期要凝聚共識、通力合作，爭取從“十四五”規(guī)劃開始按照形成的統(tǒng)一目標和實施路徑，協(xié)同建設長三角港口群。

（三）深化體制改革，設立長三角港口管理局

長三角港口群進入高質量發(fā)展階段，亟須深化港口管理體制改革，由各省市分別管理港口體制，轉變?yōu)榻y(tǒng)一管理長三角港口群體制。主要體現在兩方面：一方面，加強跨區(qū)域港口協(xié)調，設立長三角港口管理局（或長三角港口管理委員會），做實上海組合港功能。長三角港口管理局代表國家（交通部）發(fā)揮統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調、管理職能，加強港口群跨區(qū)域協(xié)調管理，加強港口管理機構和地方政府之間的聯系和協(xié)調，改變行政體制分割、多頭管理的模式。積極主動銜接國家有關部委規(guī)范港口行業(yè)的發(fā)展，對各港口制訂相同的服務標準、統(tǒng)一的資費標準。通過具有較強宏觀控制和協(xié)調職權的區(qū)域港口綜合行政協(xié)調機構，有效推進區(qū)域港口密切合作、協(xié)調發(fā)展。[4]另一方面，加強港口部門間協(xié)調，相應調整合并海事、海關、海運、航道整治、統(tǒng)計、稅收等管理機構，建立與長三角港口群發(fā)展相適應的集中統(tǒng)一的管理架構，改變各管一段、各管一塊分而治之的狀況。

（四）聯動自貿區(qū)，探索自由港政策

首先，扎實推進增設上海自由貿易試驗區(qū)新片區(qū)工作，分類分區(qū)域深化自由貿易試驗區(qū)改革開放。一要將上海自貿區(qū)服務業(yè)開放等部分政策，率先在臨港周邊陸地地區(qū)進行復制、推廣，就地消化上海自貿區(qū)政策。二要在大、小洋山港探索自由港政策。三要在上海自貿區(qū)核心區(qū)探索不可復制、不可推廣的政策，進一步推動自貿區(qū)金融開放，深入融入全球城市網絡體系。其次，鼓勵和支持上海自貿試驗區(qū)、浙江自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的經驗在長三角港口群更大范圍內復制、推廣，特別是在港航領域實現聯動推進。抓緊研究制訂長三角港口群自由貿易試驗區(qū)改革創(chuàng)新專項行動計劃。探索形成具有最高開放度和重大標志意義的制度體系、監(jiān)管體系、政策體系、管理體系，加快實施通關便捷化、貿易便利化、港航業(yè)務國際化突破性和針對性的新舉措。

（五）整合資源要素，推動港口群市場化運作

堅持政府引導、市場主導為原則，積極發(fā)揮政府在標準規(guī)范、政策支持、資金配套等方面的引導作用，營造良好營商環(huán)境和法制環(huán)境。立足提高城市群發(fā)展質量，提升港口群綜合國際競爭力，強化市場配置資源的決定性作用，突出企業(yè)的市場主體地位，堅持以資本為紐帶，通過資產重組、互相參股、交叉持股等多種方式，著力推進長三角地區(qū)港口資源省內整合、跨行政區(qū)整合。建立市場化、開放性的平臺和機制，促進江浙滬皖港航企業(yè)多種方式的合作和聯盟，加強協(xié)同和互動，整合海港、空港、公路、鐵路、長江水運和內河水網運輸，著力推進多式聯運，促進物流運輸降本增效。

（六）升級港航產業(yè)，完善港口群集疏運體系

目前長三角港口群集疏運方式以公路為主，以鐵路、水路為輔，以港口為樞紐的集裝箱鐵水聯運體系尚處于起步階段，多式聯運發(fā)展滯后，集裝箱鐵水聯運比重不足2%。為此，長三角港航產業(yè)亟須轉型升級，建立與長三角世界級產業(yè)集群相匹配的港口產業(yè)體系和物流體系。完善長三角港口集疏運規(guī)劃、體系，推動跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的多式聯運通道建設。推動江海聯運、海鐵聯運、?？章撨\的發(fā)展，打造海陸空立體化的多式聯運通道，提供“一站式”和全方位運輸服務。[5]按照“到2020年重要港口鐵路進港率將提升到60%左右”目標要求，重點推進大宗干散貨港區(qū)和規(guī)?；b箱港區(qū)鐵路集疏運通道及場站建設，推進“港站一體化”，實現鐵路貨運場站與港區(qū)無縫銜接。大力發(fā)展鐵水聯運，使集裝箱鐵水聯運規(guī)模和在港口集裝箱集疏運中的比重顯著提高。大力發(fā)揮南京以下長江12.5米深水航道作用，高質量發(fā)展長江航運。加快多式聯運領域價格形成機制，加大對港口集疏運系統(tǒng)建設的政策、資金扶持，為港口物流匹配創(chuàng)造有利條件。