城市社區(qū)公共服務(wù)供給精準(zhǔn)化研究

徐頑強 李敏

摘要：政府部門、市場主體、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等多元中心主體參與社區(qū)公共服務(wù)供給成為當(dāng)前城市社區(qū)治理的主要趨勢。公共服務(wù)供給系統(tǒng)涉及到需求端、生產(chǎn)和傳遞過程、供給端三重維度，從這三個維度出發(fā)，再度思考當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)需要“多中心化”的緣由所在，而后以武漢百步亭社區(qū)公共服務(wù)供給體系的多中心主體協(xié)同為個案基礎(chǔ)，歸納該社區(qū)推動多中心主體參與社區(qū)治理中采取的創(chuàng)新性做法，從公共服務(wù)供給主體維度剖析該社區(qū)實現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化的經(jīng)驗和啟示，進一步提出現(xiàn)代化的城市社區(qū)公共服務(wù)體系建構(gòu)的深度思考。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);社區(qū)治理;多中心治理;百步亭社區(qū)

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）01-0055-63 收稿日期：2018-10-27

社區(qū)治理的本質(zhì)就是社區(qū)公共服務(wù)，為居民提供滿意的公共物品是社區(qū)治理的出發(fā)點。在創(chuàng)新基層社會治理的實踐中，推動多中心主體參與社區(qū)公共服務(wù)，推動社區(qū)服務(wù)市場化、社會化、自治化，是完善社區(qū)治理體系和社區(qū)公共服務(wù)體系主要選擇方向。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，不少學(xué)者基于多中心治理理論探索到我國社區(qū)治理和社區(qū)公共服務(wù)體系建構(gòu)，主要集中在如何推動社區(qū)自治（曾偉等，2010）、推動業(yè)主自治（徐以民和朱偉業(yè)，2013）、多元主體參與社區(qū)公共服務(wù)供給的“失靈”（蔣俊杰，2012）和多中心治理的失效（劉湖北和馮意皓2017），需要通過多元社區(qū)公共服務(wù)主體的角色定位、多元服務(wù)主體間協(xié)調(diào)合作機制的構(gòu)建，推動城市社區(qū)公共服務(wù)模式的優(yōu)化（王向南和金喜在，2015），以及構(gòu)建集合“特定的規(guī)則”、約束機制等的秩序基礎(chǔ)維持多中心治理秩序（張洪武，2007）。但目前以多中心治理理論貫穿全文，針對社區(qū)公共服務(wù)的專門研究稍顯不足，本文正是基于政府推進社區(qū)治理體系完善和提升社區(qū)公共服務(wù)水平的背景下，剖析社區(qū)公共服務(wù)要“多中心化”的內(nèi)在邏輯、選擇武漢百步亭社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給的案例，歸納出多中心治理框架下城市社區(qū)公共服務(wù)通過多中心主體生產(chǎn)實現(xiàn)精準(zhǔn)化供給的有益經(jīng)驗，并依托百步亭社區(qū)公共服務(wù)實踐，提出對當(dāng)前城市社區(qū)治理的深度思考。

1問題提出：城市社區(qū)公共服務(wù)緣何“多中心化”

社會發(fā)展變遷、社會結(jié)構(gòu)多中心化、利益需求多樣化以及政府職能的轉(zhuǎn)變促進社區(qū)公共服務(wù)供給鏈改變，這種改變體現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)供給端的主體多中心化、公共服務(wù)內(nèi)容和傳遞形式的多元化、需求端的居民需求精細(xì)化和優(yōu)質(zhì)化，從這三個維度剖析城市社區(qū)公共服務(wù)，能夠深刻理解其“多中心化”的驅(qū)動力所在。

1.1供給端：公共服務(wù)供給的“政府失靈”和多元主體積極嵌入

傳統(tǒng)政府壟斷公共服務(wù)供給的模式總會面臨“政府失靈”以及多元主體積極嵌入公共服務(wù)系統(tǒng)，使得城市社區(qū)公共服務(wù)供給體系的多元主體、多元服務(wù)、多元治理的社區(qū)公共物品供給模式成為必然趨勢（何繼新等，2015）。

公共選擇理論認(rèn)為政府并非萬能的，政府對公共物品供給不當(dāng)干預(yù)也會導(dǎo)致供給“失靈”，公眾對公共物品的需求無法得到有效滿足。社區(qū)公共服務(wù)是公共物品供給的重要組成部分，在我國當(dāng)前城市社區(qū)公共服務(wù)供給中也出現(xiàn)不同程度的“政府失靈”。傳統(tǒng)“全能型”政府包攬模式同樣映射到社區(qū)公共服務(wù)供給體系中，政府壟斷社區(qū)公共服務(wù)導(dǎo)致供需不匹配、供需結(jié)構(gòu)不科學(xué)，公共服務(wù)資金投入以及公共服務(wù)政策失誤和執(zhí)行的偏差、監(jiān)管和評估制度的缺失導(dǎo)致公共服務(wù)供給的低效率。這些“失靈”主要源于政社關(guān)系、政市關(guān)系尚未理順，政府治理和社區(qū)自治體系的協(xié)調(diào)度欠缺，更具體的來說是政府在社區(qū)公共服務(wù)供給中角色的“缺位”“錯位”“越位”，導(dǎo)致公共服務(wù)供給“真空”和低效;應(yīng)該交由市場配置或發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用卻將“看得見的手”伸的過長以及管理職能“錯位”，過多的干涉社區(qū)自治導(dǎo)致社區(qū)治理行政化頑疾、社區(qū)自治能力贏弱。

企業(yè)主體、社區(qū)自治組織、非營利組織等多元主體通過嵌入社區(qū)治理而承擔(dān)了部分社區(qū)公共服務(wù)職能。社區(qū)自治組織在一定程度上承擔(dān)了政府行政職能和社區(qū)文化建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)等職能，以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)為代表的企業(yè)主體是社區(qū)服務(wù)中參與度最高的主體，這些主體與業(yè)主基于契約關(guān)系，為社區(qū)公眾提供市場化的公共服務(wù)。社區(qū)內(nèi)外部非營利組織以及社會團體憑借自身的優(yōu)勢，在社區(qū)公共服務(wù)供給中能夠彌補政府和市場的“雙重失靈”。在自治意識較強和成熟的社區(qū)中，業(yè)主委員會也發(fā)揮了推動社區(qū)自治能力提升和社區(qū)公共服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效化的重要功能。多元主體通過有效合作能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)多中心化。

1.2生產(chǎn)和傳遞：公共服務(wù)內(nèi)容拓展與供給方式多元化

從社區(qū)服務(wù)的學(xué)理視角看，廣義的社區(qū)服務(wù)包括社區(qū)福利性、公益性服務(wù)，以及一定程度的商業(yè)性或“準(zhǔn)商業(yè)性”便民利民服務(wù)以及社區(qū)成員間的互助性服務(wù)（陶宏，2011），這推動了社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和形式拓展的可能性。就實踐而言，我們可以清晰地看到社區(qū)公共服務(wù)的范疇已經(jīng)遠超出政府提供公共服務(wù)的范圍，當(dāng)然，不可否認(rèn)政府提供的公共服務(wù)仍然是社區(qū)服務(wù)最重要的核心部分，其他眾多的社區(qū)服務(wù)，當(dāng)被置于社區(qū)公共治理空間中，已經(jīng)成為關(guān)乎社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、社區(qū)居民生活服務(wù)滿意度的公共利益問題。因此，社區(qū)商業(yè)性服務(wù)和互助性服務(wù)也成為社區(qū)公共服務(wù)焦點，而且政府在這些焦點服務(wù)中，并不能夠完全“退場”，而應(yīng)該承擔(dān)規(guī)則制定、引導(dǎo)和調(diào)控的公共品供給職能。

隨著社會體制轉(zhuǎn)軌和城市化發(fā)展進程，多元組織在社區(qū)治理空間內(nèi)的迅速發(fā)展，這些主體根據(jù)社區(qū)公眾生活和服務(wù)需求，依據(jù)契約精神或者志愿服務(wù)精神，憑借專業(yè)優(yōu)勢，為社區(qū)公眾提供形式多樣、內(nèi)容豐富的公共服務(wù)。這從公共服務(wù)的供給端上推動了社區(qū)公共服務(wù)范圍和內(nèi)容的拓展以及形式的多元化。而且，傳統(tǒng)意義社區(qū)文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生活、養(yǎng)老、教育等社區(qū)公眾基本生活需求的服務(wù)外，社會救助和社會保障等問題均下沉至社區(qū)，這從公共服務(wù)的生產(chǎn)端將許多職責(zé)施加到基層社區(qū)治理中，無疑為社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容加碼，反過來也繼續(xù)推動社區(qū)公共服務(wù)“多中心化”的形成。此外，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”理念技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺等信息技術(shù)的應(yīng)用，數(shù)字化社區(qū)、智慧社區(qū)成為現(xiàn)實，不僅實現(xiàn)了公共服務(wù)資源優(yōu)化整合，更推動社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)和傳遞形式的創(chuàng)新、高效化，也為社區(qū)公共服務(wù)“多中心化”提供了技術(shù)支持。

1.3需求端：公共服務(wù)需求的精細(xì)化與優(yōu)質(zhì)化

社區(qū)公眾對公共服務(wù)需求精細(xì)化以及供需雙方的有效匹配是推動社區(qū)公共服務(wù)“多中心化”根本動力源。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進步和人民收入水平的提升，公眾對社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容范疇和質(zhì)量提出了更高要求，這就從需求端上推動了社區(qū)公共服務(wù)供給主體多中心化和內(nèi)容優(yōu)質(zhì)化。

傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)注重滿足居民的基本生活需求和覆蓋范圍的廣泛性，具有大眾化、普惠性、均等性特征，在服務(wù)方式上多采用傳統(tǒng)的非信息化技術(shù)工具，某項服務(wù)項目或者服務(wù)供給形式的創(chuàng)新，是地方政府出于完成基本職責(zé)、或是創(chuàng)造政治業(yè)績、滿足上級考核需求而實施，社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)政治績效往往優(yōu)先于人的發(fā)展績效，過多強調(diào)其規(guī)模和功能（何繼新和李原樂，2016），以人民需求為中心的公共服務(wù)理念未必會是首要考慮因素，尤其是公共服務(wù)供給制度設(shè)計上缺乏科學(xué)的需求輸入機制和評價反饋機制。

從社區(qū)公共服務(wù)的需求端出發(fā)去推導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)供給，是社區(qū)公眾精準(zhǔn)化和優(yōu)質(zhì)化公共服務(wù)需求得到滿足的正確邏輯，但無論從實踐領(lǐng)域推動社區(qū)公共服務(wù)體系完善的政策文件，還是從理論界對社區(qū)公共服務(wù)的研究成果來看，從多中心主體的供給側(cè)出發(fā)探索社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化的居多，公共服務(wù)需求側(cè)的研究相對缺乏。誠然，公共服務(wù)供給側(cè)的變革對推動供需雙方匹配度提升產(chǎn)生積極效應(yīng)，但對社區(qū)公眾公共服務(wù)需求的直接發(fā)出者也是受眾，他們是評價公共服務(wù)效率和質(zhì)量的最佳主體。因此，在公共服務(wù)供需匹配的決策、生產(chǎn)和傳遞過程中，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)公眾的多樣化、精細(xì)化和優(yōu)質(zhì)化的公共服務(wù)需求偏好作為首要考慮因素，實現(xiàn)供需雙方公共服務(wù)供給偏好的有效識別和銜接。

2個案演繹：百步亭社區(qū)公共服務(wù)供給的創(chuàng)新做法

百步亭社區(qū)在推進公共服務(wù)過程中，將社區(qū)黨委、社區(qū)管委會和物業(yè)服務(wù)、社區(qū)內(nèi)部各種志愿團體等多元組織聯(lián)合起來，在發(fā)展理念、管理模式（體制）、基層黨建及工作方法上進行創(chuàng)新（鄭家杰，2014），創(chuàng)建了社區(qū)“建設(shè)、管理、服務(wù)”于一體的公共服務(wù)體制機制，形成了政府主導(dǎo)、社區(qū)興辦、市場運作、企業(yè)投資的社區(qū)公共服務(wù)模式（于燕燕，2007），實現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)供給主體的多中心化和公共服務(wù)精準(zhǔn)化。

2.1建設(shè)之初：以居民為中心的規(guī)劃和制度設(shè)計

百步亭社區(qū)人本性的建設(shè)規(guī)劃和開發(fā)商對社區(qū)基本配套、公共服務(wù)設(shè)施的較高投入等奠定了社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化的理念物質(zhì)基礎(chǔ)。一是社區(qū)住房建設(shè)人本化。該社區(qū)的住房設(shè)計和構(gòu)造、環(huán)境建設(shè)充分考慮居民生活需求、社區(qū)服務(wù)的便捷性、安全性，增加更多的投入實現(xiàn)住房服務(wù)設(shè)施的便民化、高科技化、優(yōu)質(zhì)化。二是社區(qū)建立過程中，充分考慮到居民對高質(zhì)量的科教文衛(wèi)體、衣食住行等公共需求，配備了完善而優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施。三是社區(qū)建立之后，集團組建了社區(qū)黨委、社區(qū)管理委員會、物業(yè)公司，建立社區(qū)服務(wù)中心，政府將基本公共服務(wù)職能下放到該中心，充分滿足居民便捷化的行政服務(wù)需求;社區(qū)實行區(qū)域化管理，通過建立社區(qū)居委會，下設(shè)多個委員會，組織建立業(yè)主委員會，集合多方主體、社區(qū)居民的凝聚力，避免社區(qū)公共服務(wù)過程中主體間的責(zé)任不清，公共服務(wù)的低效低質(zhì)。四是針對社區(qū)弱勢群體開展社會救助服務(wù)項目。百步亭集團針對弱勢群體的就業(yè)和生計問題，將企業(yè)利益放在第二位，制定諸多救助措施既保障社區(qū)內(nèi)部弱勢群體的基本生活需求，也彌補傳統(tǒng)政府居民社會保障的不足。建設(shè)之初的“精心為民謀劃”、建成之后充分考慮居民的利益和生活需求，進行公共服務(wù)供給體制、機制和流程的制度設(shè)計充分體現(xiàn)以居民為中心的服務(wù)理念。

2.2治理之中：構(gòu)建多方協(xié)作的公共服務(wù)體系

社區(qū)黨委和社區(qū)管理委員會、社區(qū)居委會、社區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)主委員會、志愿服務(wù)組織、各類社團組織等多方協(xié)作共同形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元組織協(xié)作、聯(lián)動的公共服務(wù)組織體系，如圖1所示。在社區(qū)公共服務(wù)的主體組織中，社區(qū)黨委會和社區(qū)管理委員會由多方代表構(gòu)成，這從社區(qū)治理機構(gòu)的頂層形成了代表各方利益的公共服務(wù)聯(lián)盟。

社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層面，社區(qū)黨委扮演領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌規(guī)劃的角色，并通過下設(shè)社區(qū)黨支部組織和協(xié)調(diào)工作。社區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)承擔(dān)部分行政管理和服務(wù)職能，政府職能在社區(qū)治理中的轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、宏觀的調(diào)控，同時，要落實社區(qū)黨委的各項決策，擔(dān)任協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督辦角色。

社區(qū)自治執(zhí)行層面，社區(qū)居委會是社區(qū)公共事務(wù)的直接“管理方”，負(fù)責(zé)組織居民參與社區(qū)各項管理和服務(wù)工作，行使議事和決策職責(zé)。社區(qū)居委會建立了各類委員會和四級自治組織體系以及制度化溝通機制，拓寬民眾參與社區(qū)治理的渠道，廣泛發(fā)動居民參與社區(qū)治理，進行自我服務(wù)，增強了社區(qū)自治能力。業(yè)主委員會是居民方。業(yè)主委員會代表業(yè)主有效行使對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督權(quán)力，擔(dān)當(dāng)了社區(qū)自治的重要角色，業(yè)主自治代表通過參加社區(qū)自治會議和活動，行使民主提議、監(jiān)督、自我服務(wù)等職責(zé)。百步亭物業(yè)是社區(qū)服務(wù)方，推行公益化導(dǎo)向營業(yè)理念，負(fù)責(zé)提供全方位的社區(qū)物業(yè)服務(wù)。通過推行首問責(zé)任制、“三全”服務(wù)、“六個一”工程、“雙十無”目標(biāo)、“五種精神”、“互聯(lián)網(wǎng)+物業(yè)”等服務(wù)舉措，成為融入社區(qū)公共服務(wù)體系的先行者和重要載體。社區(qū)志愿組織和團體也是百步亭社區(qū)自治重要載體。社區(qū)通過組織建立各類志愿服務(wù)組織，營造良好的志愿氛圍，推動社區(qū)內(nèi)部居民間的互助、自助，既滿足了社區(qū)居民對美好精神生活的需求，也降低了社區(qū)公共服務(wù)的成本，有效彌補了傳統(tǒng)公共服務(wù)和物業(yè)服務(wù)的不足。

在百步亭社區(qū)黨委和社區(qū)管理委員會的帶領(lǐng)下，在社區(qū)治理和社區(qū)公共服務(wù)供給中，社區(qū)黨支部和物業(yè)公司、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會實行“雙向進入…‘交叉任職”“五級負(fù)責(zé)”“六部議事”等工作機制實現(xiàn)多中心主體的各司其職，有效協(xié)作，互相監(jiān)督，在資源共享、相互依賴、協(xié)調(diào)前進中實現(xiàn)社區(qū)公多元主體需求的滿足。

2.3服務(wù)之精：提供貼心而全面的社區(qū)服務(wù)

百步亭社區(qū)通過設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)熱線、組織社區(qū)志愿、舉辦各種社區(qū)活動、推動志愿和慈善組織建設(shè)等措施為社區(qū)公眾提供了貼心而到位的高質(zhì)量服務(wù)，真正實現(xiàn)社區(qū)公眾幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、業(yè)有所就，難有所幫，創(chuàng)造了新時代下社區(qū)自我治理、自我服務(wù)的真實樣本。