居民繼受取得宅基地使用權(quán)新機制的探索

摘 要 我國法律對居民繼受取得宅基地使用權(quán)進行嚴格限制，禁止進入市場進行買賣，并嚴格限定使用權(quán)繼受主體的身份，但在實際中突破原則的例外情形卻屢見不鮮，產(chǎn)生很多矛盾，也影響了經(jīng)濟社會發(fā)展，本文建議通過立法允許宅基地使用權(quán)附條件入市，從而破解居民繼受取得宅基地使用權(quán)難題。

關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) 繼受取得 入市

作者簡介：李樹靜，中共北京市延慶區(qū)委黨校講師，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生，研究方向：法社會學(xué)。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.081

一、現(xiàn)行制度的限制與例外

1975、1978年憲法確定宅基地所有權(quán)屬于集體。1986年制定和1988年修訂的《土地管理法》未禁止居民使用宅基地。1991年《土地管理法實施條例》第26條、27條還細化規(guī)定了居民取得宅基地的批準(zhǔn)程序。1997年4月15日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號）從注意保護農(nóng)民利益的角度出發(fā)，開始限制集體土地向本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓。1999年5月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）明確提出“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。自此至今，宅基地使用權(quán)不能向城市居民轉(zhuǎn)讓的政策開始實施。

二、 限制居民繼受取得宅基地使用權(quán)的悖論

（一）限制政策未實現(xiàn)初衷

限制居民使用宅基地的初衷是平衡農(nóng)民和居民間利益差別，通過限制宅基地向居民流轉(zhuǎn)，以防以宅基地之名擠占耕地，且保障農(nóng)民住有所居。然而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一產(chǎn)在農(nóng)民純收入中所占比例逐步下降，加之家庭承包將土地化整為零，無法規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)民對土地的依賴漸趨減弱。且宅基地大多位置偏遠，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r欠佳。隨著二、三產(chǎn)業(yè)崛起，農(nóng)民到城區(qū)就業(yè)，宅基地使用率大大降低。根據(jù)學(xué)者們在全國范圍內(nèi)的多次調(diào)研，全國平均約有10%的宅基地處于空閑狀態(tài)。

我國限制居民使用宅基地逾十六年，自1995年至2012年 ，經(jīng)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示：（1）在人均現(xiàn)金消費方面：居民人均現(xiàn)金消費由3537元/年到16674/年，農(nóng)民人均現(xiàn)金消費由859元/年到5414元/年，現(xiàn)金消費支出比由1995年的4.12：1到2012的3.08：1;（2）在人均可支配收入方面：居民人均可支配收入由4283元/年到24564元/年，農(nóng)民人均可支配收入由1577元/年到7916元/年，城鄉(xiāng)收入比由1995年的2.71：1到2012的3.10：1;（3）在居住消費支出方面：居民居住消費支出由283元/年到1484元/年，農(nóng)民居住消費支出由147元/年到1054元/年。居民現(xiàn)金消費支出與居住消費支出的比例由12.47：1到11.23：1，農(nóng)民5.81：1到5.14：1。

通過上述數(shù)據(jù)可以看出，居民和農(nóng)民在收入比例變化的同時，消費支出比例也同向變化著，收支相抵后，城鄉(xiāng)生活水平差距變化不大;農(nóng)民居住消費在總現(xiàn)金支出中所占比例變化不定，說明影響農(nóng)民居住支出的因素并非限制轉(zhuǎn)讓的政策，當(dāng)然此政策對于遏制城鄉(xiāng)生活水平差距繼續(xù)拉大，還是起到一定作用的，總體而言，在保護農(nóng)民利益方面的效用并不理想。雖然居民在居住上花費的現(xiàn)金比例逐年升高，但不可因此斷定系限制居民使用宅基地的政策使然，因為一個不可忽視的事實是1999年政策實施前此比例更高。既然此政策對于平衡城鄉(xiāng)差距的作用并不明顯，繼續(xù)執(zhí)行的初衷無法實現(xiàn)，就應(yīng)當(dāng)對宅基地使用權(quán)的價值重新認識。

（二）城鄉(xiāng)居民均迫切需要宅基地使用權(quán)入市

農(nóng)民進入城區(qū)就業(yè)，需要住房。但城市的土地稀缺，城市房屋價格畸高不下。如前文所述，雖然農(nóng)民用于居住的消費支出逐年增加，但農(nóng)民增加的居住消費主要用于城區(qū)租賃或者購買房屋。隨著市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化進程，宅基地在農(nóng)民日常經(jīng)濟生活中所發(fā)揮的主導(dǎo)功能正逐漸由保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)移 ，對農(nóng)民而言，宅基地價值變現(xiàn)是提高自身生活水平的重要資本。

處于供需鏈條另一端的居民同樣迫切需要宅基地入市。按我國目前戶籍政策，城鄉(xiāng)戶籍流動是單向的，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)為居民，但居民不能逆轉(zhuǎn)為農(nóng)民，囿于法律對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給居民的限制，盡管大量居民對城市各類問題怨聲載道，也只能擁擠地居住和發(fā)展于此。

（三）當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展模式需要打破宅基地向居民轉(zhuǎn)讓的限制

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟發(fā)展模式下，城市或鄉(xiāng)村的地域差異對經(jīng)濟的影響力在逐漸縮小，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展期待城市知識精英的加入。一端是擁擠不堪但精英聚集的城市，另一端是人煙稀少卻老弱充盈的農(nóng)村，宅基地政策橫亙在城鄉(xiāng)之間，成為妨礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的攔路虎。

三、理論探索和地方實踐

正如王利明（2012）等學(xué)者所言，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)有限轉(zhuǎn)讓。不過這種轉(zhuǎn)讓絕不可以一刀切地全部轉(zhuǎn)換為國有建設(shè)用地，將宅基地與國有建設(shè)用地同等對待不僅徹底顛覆了憲法的設(shè)計，而且對社會各方利益的影響過于劇烈，極易破壞社會穩(wěn)定。宅基地改革試點地區(qū)的浙江省嘉興市、天津市和重慶市推行“兩分兩換”政策，將農(nóng)民宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)置換為國有土地使用權(quán)和城市房產(chǎn)，居民據(jù)此所使用的“宅基地”實質(zhì)上已變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。此模式雖能最小化社會矛盾，但對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，地方財政難以負擔(dān)。另，農(nóng)民轉(zhuǎn)居后，除房產(chǎn)外無其他收入來源，難以保障養(yǎng)老。

上海市實行“宅基地入市”政策，即轉(zhuǎn)讓、出租和抵押建筑物其他附著物而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的，宅基地可流轉(zhuǎn)，但不得再申請新宅基地。廣東省采取補交地價的方式，只要比照國有土地標(biāo)準(zhǔn)補齊土地出讓金，就允許宅基地入市。上海和廣東的政策推行狀況還好的主要原因是兩地經(jīng)濟發(fā)展水平較高，在土地價值方面，城鄉(xiāng)差別不大，兩地的經(jīng)驗難以普適于全國。

四、新機制——附條件入市

（一）新機制關(guān)鍵詞：繼受+附條件

其一，新機制仍然堅持原始取得宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)民，居民只可以繼受取得宅基地。

其二，新機制強調(diào)對繼受方式、交易主體身份、宅基地是否唯一加以區(qū)分：同一集體經(jīng)濟組織成員間的轉(zhuǎn)讓完全自由，交易對價與宅基地自身價值等同;農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)讓則由買方支付更高對價，其中超過宅基地自身價值的部分歸集體和出讓農(nóng)民的社會保障;居民向農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地，與居民向居民轉(zhuǎn)讓相同，其對價中包括居民為取得宅基地而超支的對價。此外，由于居民購買富余宅基地所支付對價相比唯一宅基地額度較少，空閑宅基地的買方市場更大，如此可解決一戶多宅、空心村問題和大城市病。

其三，農(nóng)民與居民享有的宅基地使用權(quán)期限應(yīng)有所區(qū)別。農(nóng)民原則上對宅基地擁有終身使用權(quán)，而居民的使用權(quán)以不超過70年為宜，到期后，村集體在支付適當(dāng)補償?shù)幕A(chǔ)上有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。

其四，宅基地的用途與國有建設(shè)用地的用途應(yīng)有所不同。宅基地大多與耕地相鄰，所以必須防范因使用宅基地不當(dāng)造成的污染會損及周邊農(nóng)、林、漁業(yè)的土地。宅基地原則上只能用于居住，最多放寬至農(nóng)業(yè)和無污染的商業(yè)，嚴格禁止被用于污染產(chǎn)業(yè)。為了切實保護耕地，宅基地的用途與國有建設(shè)用地仍應(yīng)有所區(qū)別，政府需要加大細化城鄉(xiāng)規(guī)劃，加大控制力度。

其五，與以往政府依職權(quán)主動、全面確權(quán)有所區(qū)別，新機制的實施方式是以法律形式規(guī)定宅基地使用權(quán)登記所需條件，政府依行政相對人申請依法登記。

（二）新機制操作方式

1.農(nóng)戶出售唯一宅基地使用權(quán)給居民的，買方為賣方利益向國家繳納一定金額社會保障備用金，以抵抗農(nóng)民失地后的社會保障不足風(fēng)險，備用金由國家代為保管，可參照公積金制度為農(nóng)民使用備用金設(shè)置更嚴格條件。對于出售唯一宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，政府不得另批宅基地。上述條件成就后，政府為居民買方登記可入市交易的宅基地使用權(quán)。

2.農(nóng)戶出售非唯一宅基地使用權(quán)給居民的，居民買方須向村集體繳納一定金額集體備用金，以彌補其他集體經(jīng)濟組織成員因喪失對該宗宅基地的預(yù)期使用權(quán)而造成的損失，集體備用金需高于社會保障備用金，因出售此宗宅基地的農(nóng)戶已違反了“一戶一宅”規(guī)定，違法者不可多獲益。條件成就后，政府同樣為居民買方頒發(fā)可入市交易的宅基地使用權(quán)證。

3.居民繼承或受遺贈取得農(nóng)民宅基地使用權(quán)的，處理方式與農(nóng)民出售非唯一宅基地使用權(quán)給居民的方式相同，因為居民并不符合取得宅基地使用權(quán)的身份條件。

4.居民無償接受農(nóng)民贈與宅基地的，處理方式分情況：贈與人死亡的，受贈人向集體繳納備用金，數(shù)額與繼承相當(dāng);贈與人未死亡的，根據(jù)贈與宅基地是否唯一，處理方式同前述第1、2項。

（三）新機制的優(yōu)勢

1.填補法律預(yù)留空間。我國《憲法》第10條只禁止宅基地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓，而不禁止“依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，結(jié)合《物權(quán)法》第153條，新機制符合《土地管理法》即可。鑒于《土地管理法》的修改論證已基本成熟，同時《社會保險法》也提出城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保險制度，采用新機制對現(xiàn)行基本法觸動不會太大，且既能破解社會保險基金短缺難題，又能解宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之困。

2.創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展方式。馬克思在其名著《對德國工人黨綱領(lǐng)的幾點意見》對拉薩爾的批判中，提出自然界和勞動一樣是使用價值的源泉。我國現(xiàn)處于社會主義初級階段，集生產(chǎn)資料和消費資料性質(zhì)于一身的宅基地，進入市場不可避免，以實現(xiàn)恩格斯在《社會主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中所言“生產(chǎn)資料的社會占有”。

3.有效平衡各方利益。買者依法取得宅基地，不僅會獲得權(quán)屬保護，所購宅基地還可以在市場上自由流通，隨時再次變現(xiàn);賣者依法出售會獲得眼前利益和長遠利益雙重保障。國家為確保交易安全所支付的對價，可通過稅收來彌補。另，新機制堅持宅基地所有權(quán)仍屬于村集體，保護了土地、留住了農(nóng)民。

4.避免政府卷入市場。新機制意在調(diào)動宅基地使用權(quán)人積極性，將登記事項與征信體系捆綁，由登記申請人就真實性承擔(dān)責(zé)任;國家處于被動確權(quán)頒證地位，避免大規(guī)模主動確權(quán)為權(quán)力尋租留下空間，以及過多矛盾遷移至政府。

5.克服司法確權(quán)弊病。很多地區(qū)根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條通過訴訟介由法院實現(xiàn)宅基地確權(quán)。但司法確權(quán)存在兩大弊端：第一，個案審判差異大，結(jié)局預(yù)判難度大;第二，審判集中于當(dāng)事人間利益分配，對于集體利益保護、社會總體公平鮮有考慮。新機制權(quán)衡更多利益，克服司法審判弊病。

當(dāng)然，新機制面臨諸多難題有待進一步研究，比如宅基地出售人資格認定，集體備用金和社會保障備用金額度、支取條件和分配方式等。

注釋：

汪凱翔，胡銀根，張立芹.農(nóng)村空閑宅基地處置的現(xiàn)行規(guī)定分析及調(diào)整探討[J].國土資源情報，2015（11）：17.

2013年城鄉(xiāng)消費支出比為2.47：1，2014年2.38：1。因2013年起，我國對于城鄉(xiāng)消費支出的統(tǒng)計口徑與以往有所變化。2013年以后的數(shù)據(jù)與此前數(shù)據(jù)不能進行直接比較。

張德元.農(nóng)村住宅功能的區(qū)域分異規(guī)律研究[J].中國農(nóng)學(xué)通報，2012，28（20）：198- 203.