基于SWOT分析法的金寨縣宅基地退出試點(diǎn)研究

陳 星，陳小雨

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地資源稀缺性問(wèn)題愈發(fā)突出。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率不斷攀升，且趨勢(shì)明顯，從1979年的17.92%上升至2017年的73.00%。在這個(gè)過(guò)程中，大量農(nóng)村人口流向城市，導(dǎo)致了宅基地、耕地等閑置的現(xiàn)象。除此之外，由于農(nóng)村宅基地?zé)o償無(wú)限期使用政策，農(nóng)村宅基地還呈現(xiàn)出無(wú)序擴(kuò)張的現(xiàn)象。為了改變農(nóng)村這一現(xiàn)狀，2016年1月22日，國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)議提出，在農(nóng)村應(yīng)當(dāng)基于“依法、自愿、有償”的基本原則，實(shí)現(xiàn)宅基地依法自愿有償退出［1］。隨后，在全國(guó)各地展開(kāi)試點(diǎn)試驗(yàn)。目前，中國(guó)在多地進(jìn)行農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)都取得了一定的成效。其中，安徽省六安市金寨縣的試點(diǎn)工作取得了較大的突破，在發(fā)揚(yáng)紅色文化的基礎(chǔ)上，將脫貧和宅退相結(jié)合，還解決了資金不足的問(wèn)題。2018年，金寨縣宅基地退出試點(diǎn)收效明顯，被各地作為成功的典型案例。金寨縣作為紅色革命老區(qū)，由于地處大別山腹地，交通極其不便利，經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。然而，金寨縣在此次宅退中，以攻堅(jiān)脫貧為目標(biāo)，順利地實(shí)施了宅基地退出和易地扶貧搬遷工作。金寨縣宅基地退出試點(diǎn)工作推行過(guò)程中面臨著巨大的挑戰(zhàn)，包括資金壓力、易地扶貧安置人口多、地理?xiàng)l件不佳、地方經(jīng)濟(jì)貧困等，但仍然取得了一定成效，作為試點(diǎn)成功的典型，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得剖析和借鑒。

1 金寨縣宅基地制度改革試點(diǎn)

1.1 金寨縣基本狀況

金寨縣位于安徽省西部地區(qū)，地處大別山腹地。全縣總?cè)丝?8萬(wàn)人，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是著名的革命老區(qū)。金寨縣地理景觀資源豐富，山脈連綿，但是地理環(huán)境帶來(lái)最突出的問(wèn)題也是交通不便。村落分布分散，耕地資源不足，農(nóng)耕是農(nóng)民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，耕地資源缺乏則意味著農(nóng)耕收入少。由于地勢(shì)環(huán)境的原因，生活在山上的居民較多，且金寨縣部分山區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，部分村落正處于災(zāi)害頻發(fā)的地段，需要進(jìn)行易地搬遷。在實(shí)施宅基地退出之前，經(jīng)濟(jì)貧困和居住條件差是金寨縣的基本狀況。金寨縣的“易地”和“扶貧”需求迫切，這也是其被選為試點(diǎn)縣的主要原因。2014年中央政府公布宅基地制度改革的相關(guān)工作意見(jiàn)，安徽省六安市金寨縣被選為宅基地退出試點(diǎn)之一，2016年正式開(kāi)始試點(diǎn)工作。

1.2 金寨縣宅基地退出模式

宅基地退出作為近年來(lái)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，是關(guān)系民生發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的大事，具有重要的研究意義。目前，宅基地退出在各地陸續(xù)展開(kāi)試點(diǎn)試驗(yàn)工作。作為33個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)中惟一的國(guó)家級(jí)貧困縣，金寨縣試點(diǎn)取得了良好成效，其成功的經(jīng)驗(yàn)值得探索學(xué)習(xí)。

不同于其他試點(diǎn)地區(qū)，金寨縣將“扶貧攻堅(jiān)”作為宅基地退出的核心思想，力求將引導(dǎo)宅基地退出、易地扶貧搬遷和脫貧工作同時(shí)推進(jìn)。在宅基地退出過(guò)程中，金寨縣主要采取獎(jiǎng)懲結(jié)合模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，同時(shí)對(duì)非法占用宅基地行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。對(duì)于積極退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)償，對(duì)占用超出 “一戶一宅”或宅基地面積超出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行罰款。金寨縣在宅基地退出的實(shí)施上因地制宜地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做到了真正惠民。首先，考慮農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益不會(huì)受損，將補(bǔ)償政策和各種惠民政策、土地增減掛鉤與資金流轉(zhuǎn)相結(jié)合。其次，考慮退出宅基地農(nóng)民的居住問(wèn)題，對(duì)宅基地進(jìn)行規(guī)劃，倡導(dǎo)集中居住，拆除危房。不僅改善農(nóng)民的居住環(huán)境，還節(jié)約、集約利用土地，也為土地的增減掛鉤提供了條件。金寨縣宅基地退出模式見(jiàn)圖1。

圖1 金寨縣宅基地退出模式

2 金寨縣宅基地退出試點(diǎn)SWOT分析

構(gòu)建金寨縣宅基地退出的SWOT分析矩陣（圖2），探討金寨縣宅基地退出試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。為鄉(xiāng)村振興背景下金寨縣宅基地退出試點(diǎn)工作順利展開(kāi)提供參考。

圖2 金寨縣宅基地退出的SWOT分析矩陣

2.1 優(yōu)勢(shì)

2.1.1 紅色革命老區(qū)，歷史底蘊(yùn)深厚 金寨縣位于大別山腹地，紅色文化底蘊(yùn)深厚。金寨縣在宅基地退出試點(diǎn)進(jìn)行過(guò)程中，借助紅色文化建設(shè)多條紅軍街等文化景點(diǎn)，以旅游業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)民生活水平。宅基地退出與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合，政府根據(jù)金寨縣自身的特點(diǎn)，借宅改工作傳承紅色文化和解決脫貧問(wèn)題。金寨縣是革命老區(qū)，紅色文化底蘊(yùn)深遠(yuǎn)，但金寨縣也是貧困縣，脫貧問(wèn)題亦刻不容緩。在宅基地退出的實(shí)施過(guò)程中，宅基地改革、脫貧以及發(fā)揚(yáng)紅色文化緊密相關(guān)。

2.1.2 政策創(chuàng)新，解決資金問(wèn)題 金寨縣宅基地退出的政策具有創(chuàng)新性。在宅基地退出和脫貧問(wèn)題上，金寨縣政府任務(wù)繁重，尤其面臨著資金不足問(wèn)題，不能僅僅依靠中央撥款。金寨縣基于以往的經(jīng)驗(yàn)，將增減掛鉤政策、宅基地退出和精準(zhǔn)扶貧三項(xiàng)政策緊密結(jié)合，使得資金流轉(zhuǎn)起來(lái)。通過(guò)宅基地退出后復(fù)墾整理獲得耕地指標(biāo)，然后依托增減掛鉤政策，將耕地指標(biāo)在合肥公共資源平臺(tái)進(jìn)行交易獲得資金，最后將資金用于易地扶貧政策實(shí)施［2］。這種創(chuàng)新模式，不僅解決了資金不足的問(wèn)題，而且使各個(gè)政策緊密結(jié)合的同時(shí)產(chǎn)生更好的實(shí)施效果。

2.1.3 多種補(bǔ)償方式，滿足農(nóng)民不同需求 金寨縣宅基地退出的補(bǔ)償方式不是單一的資金補(bǔ)償，而是針對(duì)宅基地退出農(nóng)戶的不同需要提出了3種補(bǔ)償方式。第一，宅基地退出農(nóng)戶可以選擇到縣城購(gòu)買(mǎi)房屋?；谄渥栽阜艞壣暾?qǐng)宅基地的使用權(quán)，每戶均給予20 000元的資金補(bǔ)償。此外，此類(lèi)農(nóng)戶還會(huì)享受2種資金補(bǔ)償，包括移民搬遷補(bǔ)償、易地扶貧搬遷補(bǔ)償。其中，每戶享受購(gòu)房補(bǔ)貼800元／m2資金補(bǔ)償，但最高不能超過(guò)100 m2。銀行等機(jī)構(gòu)還為此類(lèi)農(nóng)戶提供20萬(wàn)元以?xún)?nèi)的免抵押安居貸款。第二，宅基退出的農(nóng)戶選擇到當(dāng)?shù)劓?zhèn)上購(gòu)買(mǎi)房屋。先給予10 000的資金補(bǔ)償，此外也會(huì)享受易地扶貧搬遷和移民搬遷補(bǔ)助。其中，購(gòu)房補(bǔ)貼是在不超過(guò)100 m2的基礎(chǔ)上，每平方米獎(jiǎng)勵(lì)200元。進(jìn)行房屋拆除的農(nóng)戶，每戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)相應(yīng)上浮15%。農(nóng)戶無(wú)需抵押可享受10萬(wàn)元以下的貸款。第三，宅基地退出農(nóng)戶選擇在中心村莊建房。此類(lèi)農(nóng)戶同樣享受相關(guān)補(bǔ)償。此外，還有3類(lèi)宅基地退出農(nóng)戶可以享受優(yōu)先分配宅基地的權(quán)利，包括建卡貧困戶、有直補(bǔ)人口的移民戶、人均建房面積小于30 m2的農(nóng)戶。政府將為此類(lèi)居民提供多種服務(wù)，包括自來(lái)水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊綠化等?；谧栽赣袃斣瓌t，金寨縣推出的補(bǔ)償政策形式多樣，解決了大部分農(nóng)民的顧慮，滿足了不同經(jīng)濟(jì)條件農(nóng)戶的需求，這也是金寨縣宅基地退出成功的原因之一。

此外，金寨縣宅基地退出工作中明文規(guī)定，自愿退出宅基地且符合條件的農(nóng)民，不僅能夠獲得相關(guān)補(bǔ)償，還能享受其他的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策。在這種獎(jiǎng)勵(lì)政策的激勵(lì)下，金寨縣在引導(dǎo)宅基地退出工作中取得明顯成效，全縣宅基地自愿退出的農(nóng)戶不斷增加。金寨縣宅基地退出，不僅使得處于災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的農(nóng)戶得以順利搬遷，也改善了貧困戶的家庭居住狀況，為金寨縣鋪開(kāi)了一條脫貧之路。

2.2 劣勢(shì)

2.2.1 貧困人口多，資金需求大 金寨縣全縣人口68萬(wàn)人，試點(diǎn)工作需要解決8.43萬(wàn)人口的貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。針對(duì)每一個(gè)貧困人口，國(guó)家規(guī)定應(yīng)給予20 000元的補(bǔ)助。此外，針對(duì)自愿退出宅基地或自愿申請(qǐng)宅基地退出也需給予250～600元／m2的房屋補(bǔ)償，以及最高30%的獎(jiǎng)勵(lì)和不低于2.16萬(wàn)元的過(guò)渡費(fèi)。對(duì)于金寨縣而言，村集體缺乏回購(gòu)農(nóng)民退出宅基地的能力。實(shí)施宅基地退出所面臨的資金壓力較大，僅僅依靠上級(jí)政府撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.2.2 地處山區(qū)，搬遷任務(wù)重 金寨縣位于大別山腹地，是國(guó)家級(jí)貧困縣。此外，金寨縣地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，部分農(nóng)民面臨洪澇、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的威脅。在金寨縣宅基地退出過(guò)程中，易地扶貧搬遷的需求迫切，但需要進(jìn)行搬遷的人口數(shù)量大、任務(wù)重，且搬遷工作繁雜。僅2016年，金寨縣已經(jīng)有9 726名貧困人口進(jìn)行了易地扶貧搬遷。政府的未來(lái)規(guī)劃，要求在2020年能實(shí)現(xiàn)全縣3.8萬(wàn)貧困人口的易地扶貧搬遷任務(wù)。

2.3 機(jī)遇

2.3.1 各方政策對(duì)農(nóng)村大力扶持 為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，中國(guó)推出一系列針對(duì)農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)政策。為保證了金寨縣宅基地退出的順利實(shí)施，提出了財(cái)政、優(yōu)惠政策等各方面的扶持政策［3］。首先是與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策結(jié)合。金寨縣把握多種政策機(jī)遇，充分將改革試點(diǎn)與國(guó)家扶貧政策有效銜接，更大范圍地優(yōu)化土地資源配置，探索宅基地騰退后的建設(shè)用地指標(biāo)在省級(jí)范圍內(nèi)有償調(diào)劑［4］。其次為謀求發(fā)展，金寨縣及時(shí)推出紅色旅游景點(diǎn)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)，完善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.3.2 紅色文化的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展 自2016年4月習(xí)近平總書(shū)記到金寨縣考察后，金寨縣的紅色旅游景點(diǎn)打開(kāi)了知名度。此后，六安市政府也開(kāi)始重視金寨縣紅色文化，并建成一批紅色旅游項(xiàng)目。金寨縣紅色旅游業(yè)發(fā)展對(duì)金寨縣宅基地退出產(chǎn)生了積極效應(yīng)。首先，紅色旅游為地方政府帶來(lái)了更多財(cái)政資金，能更好地支持宅基地退出工作開(kāi)展；其次，旅游業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了一些新產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)副產(chǎn)品零售產(chǎn)業(yè)等，為農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解農(nóng)戶宅基地退出的后續(xù)生計(jì)問(wèn)題［5］。

2.3.3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)與宅基地退出試點(diǎn)并行金寨縣在2016年開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作，美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)與宅基地退出試點(diǎn)并行，相互促進(jìn)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)帶來(lái)更多的資金投入，對(duì)村莊進(jìn)行合理的規(guī)劃安排，對(duì)宅基地違法擴(kuò)建和危房等進(jìn)行改造［6］。可見(jiàn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程也需要宅基地退出工作的配合。為了完善全縣村落合理規(guī)劃布局，金寨縣投入3 000萬(wàn)元，完成了183個(gè)中心村莊和397個(gè)自然村莊的規(guī)劃布局。

2.4 威脅

2.4.1 傳統(tǒng)觀念一定程度上阻礙了宅基地退出 盡管越來(lái)越多的農(nóng)村人進(jìn)城務(wù)工，但其仍然保留著落葉歸根的傳統(tǒng)思想。對(duì)宅基地退出的抵觸情緒也主要來(lái)源于這些保守觀念。一是落葉歸根的思想。中國(guó)人的傳承觀念認(rèn)為，宅基地作為先人的財(cái)富應(yīng)代代相傳，加之農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)美等優(yōu)勢(shì)越發(fā)凸顯，更多農(nóng)民愿意在農(nóng)村養(yǎng)老。二是農(nóng)村的文化教育缺失，農(nóng)民尤其是農(nóng)村老年人對(duì)于宅基地退出政策的認(rèn)同感不強(qiáng)［7］。許多農(nóng)村看重“風(fēng)水”，房屋不可以隨意挪動(dòng)，特別是祖宅，對(duì)子孫后代有不好的影響，對(duì)宅基地退出的抵制情緒也由此而生。此外，農(nóng)戶之間聯(lián)系緊密，利益關(guān)系也相對(duì)復(fù)雜，宅基地退出也會(huì)影響鄰里。三是“蓋洋樓”和擴(kuò)大房屋面積成為農(nóng)村主要的面子工程［8］。農(nóng)村居民普遍存在攀比心理，認(rèn)為住宅面積越大、房屋越豪華則代表越富有。四是農(nóng)村宅基地不僅是居住地，更具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。部分農(nóng)民認(rèn)為宅基地自愿退出的補(bǔ)償力度不夠。相較于征地拆遷的補(bǔ)償，宅基地退出補(bǔ)償吸引力不足。此外，對(duì)農(nóng)民而言，即使外出打工，宅基地閑置對(duì)于生活并沒(méi)有影響。部分農(nóng)民認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看宅基地的價(jià)值還有上升的空間，對(duì)宅基地有較高的期望值，不愿意輕易放棄宅基地使用權(quán)。

2.4.2 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 目前，宅基地退出仍然處于試點(diǎn)階段，其相關(guān)理論缺乏、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，更缺少相關(guān)法律依據(jù)，宅基地退出工作仍面臨著許多困難。尤其是金寨縣將宅基地退出與易地扶貧搬遷工作相結(jié)合，脫貧和宅退并行，增加了工作的難度。第一，金寨縣宅基地退出要求農(nóng)民將退出的宅基地復(fù)墾整理為耕地并給予相應(yīng)補(bǔ)償，在初期取得了良好的成效，但后期由于金寨縣部分地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，導(dǎo)致部分復(fù)墾后的耕地受到影響，復(fù)墾耕地短期使用后又被閑置。第二，部分宅基地退出農(nóng)戶和易地搬遷的農(nóng)戶選擇在當(dāng)?shù)卮迓浒仓茫痛寮w對(duì)村落安置點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，完善基礎(chǔ)設(shè)施，保證土地資源合理分配，村落布局規(guī)劃合理。但是部分亂象依然存在，比如部分宅基地缺乏相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，無(wú)法獲得宅基地退出補(bǔ)償［9］；還有為了更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而引發(fā)的部分農(nóng)民亂占土地現(xiàn)象。

3 金寨縣宅基地退出試點(diǎn)的思考

在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的背景下，農(nóng)村宅基地?zé)o序擴(kuò)張、土地利用結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民脫貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都有阻礙作用。因此，需要引導(dǎo)農(nóng)民宅基地自愿有償退出，合理規(guī)劃村落布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)［10］。

金寨縣宅基地退出試點(diǎn)的成功值得學(xué)習(xí)，但需要根據(jù)地方自身特點(diǎn)因地制宜地推行宅基地退出工作。作為宅基地退出的成功案例之一，金寨縣宅基地退出過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題都值得借鑒和思考。SWOT分析表明，金寨縣宅基地退出的成功在于其善于把握優(yōu)勢(shì)、抓住機(jī)遇，面對(duì)劣勢(shì)與威脅時(shí)，能針對(duì)自身的特點(diǎn)創(chuàng)新性制定相關(guān)政策。金寨縣宅基地退出的成功經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)于三點(diǎn)：①因地制宜，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。金寨縣宅基地退出不是單純地推行宅基地退出政策，而是充分考慮自身的經(jīng)濟(jì)條件，將發(fā)揚(yáng)紅色文化、脫貧和宅基地退出相結(jié)合。②多種政策結(jié)合，解決資金問(wèn)題。金寨縣沒(méi)有完全依賴(lài)政府資金，而是將增減掛鉤政策、宅基地退出和精準(zhǔn)扶貧三項(xiàng)政策緊密結(jié)合，使得資金流轉(zhuǎn)起來(lái)。③以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿。金寨縣宅基地退出過(guò)程中，善于把握自身優(yōu)勢(shì)，在制定宅基地退出補(bǔ)償方式時(shí)，充分考慮到農(nóng)民的不同需求。