財政部門全面推進(jìn)全流程績效管理的難點及建議

劉亞玻

【摘 要】2018年9月1日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下稱意見），《意見》中對預(yù)算績效管理實施工作的要求、管理體系的建立、制度的健全與約束及結(jié)果運用的保障措施進(jìn)行了闡述?！兑庖姟芬蟆皠?chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果”。

【關(guān)鍵詞】績效管理；財政支出評價；全流程績效管理；財政部門

《意見》重點提及三個“全”：一是“全方位”，指向政府、部門和單位、政策與項目三個層級，從之前以“項目”為評價對象的評價方式進(jìn)一步擴展到“部門和單位”，再上升到“地方政府”層級；二是“全過程”，要求事前做好評估工作，事中做好運行監(jiān)控、事后做好績效評價，并強調(diào)了加強評價結(jié)果的運用；三是“全覆蓋”，只要涉及財政資金，不論以哪種形式（政策性基金委托管理或資本金注入）或哪個出口（職能部門或委托機構(gòu)），都要列入績效管理范圍，如PPP項目、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保基金等。值得關(guān)注的是，《意見》第一次提出了“對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制”，這一要求的提出預(yù)意著將從制度上夯實績效管理責(zé)任約束，“切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)”。

筆者作為績效評價第三方，根據(jù)實際工作情況，淺談一下財政部門作為全面實施預(yù)算績效管理工作的牽頭部門及監(jiān)督部門，在推進(jìn)工作中遇到的幾個難點：

一、部分工作人員對“績效”和“審計”概念混淆不清

部分財政部門工作人員對“審計”和“績效”兩類概念混淆不清，認(rèn)為只要牽涉到資金的問題，就是會計師事務(wù)所的工作，在績效管理過程中，基本以“審計”工作為模板，附加幾項績效指標(biāo)，即稱為“績效管理”。更有部分地市，在第三方評價機構(gòu)服務(wù)資格委托招標(biāo)時，設(shè)立前置條件，要求非會計師事務(wù)所不可，或在評分指標(biāo)里增加針對性的加分項。其實，“績效管理”跟“審計”大不相同：一方面“績效管理”內(nèi)容包括“審計”工作在內(nèi)，另一方面“績效管理”與“審計”這一單項技能業(yè)務(wù)不同，屬于綜合管理類工作，要求評價人員具備多種理論知識和多行業(yè)的實踐經(jīng)驗，包括但不僅限于經(jīng)濟學(xué)、公共管理（行政管理）、項目管理、績效管理、人力資源管理、財務(wù)技能等，必須具備迅速理解部門/項目職能、工作內(nèi)容、支出效果等的能力，并能進(jìn)行全面且科學(xué)合理的整理提煉，實現(xiàn)績效評價的關(guān)鍵-“分行業(yè)、分部門的針對性績效指標(biāo)體系”的設(shè)立。一旦績效管理牽頭部門的工作人員概念上出現(xiàn)偏差，對該項工作的全面推進(jìn)就會產(chǎn)生影響。

二、部分工作人員對績效工作性質(zhì)的認(rèn)知不足。

從財政部門在績效工作的定位來看，是牽頭部門及監(jiān)督部門，所以財政部門在召開績效工作會議時，參加會議的通常是各部門的財務(wù)人員或報賬員，這類人員僅對部門/項目資金的收支情況了解，但對項目具體過程、情況及效果都不清晰，回去傳達(dá)績效工作會議精神和要求時往往只注重了資金方面的信息，遺漏項目管理工作及結(jié)果等方面。譬如某部門財務(wù)對其績效目標(biāo)設(shè)定中的數(shù)值向評價機構(gòu)提出質(zhì)疑，認(rèn)為“節(jié)日慰問殘疾人數(shù)量616人”該指標(biāo)預(yù)期值過高，“不可能慰問這么多，肯定是你方取值錯誤”，后經(jīng)與業(yè)務(wù)科室核對，才知道該指標(biāo)取值就是由該業(yè)務(wù)科室根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的殘疾人數(shù)量按覆蓋比例提供給評價機構(gòu)?？冃Чぷ鞑皇且豁梿我坏呢攧?wù)工作，更是一項整體協(xié)作性質(zhì)的管理工作，工作可以由財務(wù)牽頭，但必須形成領(lǐng)導(dǎo)、辦公室、各業(yè)務(wù)處室共同參與的協(xié)同機構(gòu)，否則產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的設(shè)定將會與實際情況毫無相干。

三、對第三方評價機構(gòu)的管理工作標(biāo)準(zhǔn)固化，知識性成果淪為流水線作業(yè)

提供政府績效評價的機構(gòu)種類很多，有高等院校、研究機構(gòu)、會計師事務(wù)所及咨詢公司等。在國內(nèi)最初開展政府績效評價理論研究的是高等院校，如華南理工大學(xué)政府績效評價中心，早在2000年初即由鄭方輝教授帶領(lǐng)團隊進(jìn)行政府績效研究，從早期的財政支出績效評價到現(xiàn)在的政府績效評價，在全國首創(chuàng)并實踐“人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實施”的評價模式，推動第三方評價及立法，在學(xué)界與政界產(chǎn)生了重要影響；會計師事務(wù)所在承接原有審計工作的基礎(chǔ)上，順應(yīng)財政部門的需求，以增收為目的增加了績效評價板塊，在人才配置上仍以會計師或財務(wù)從業(yè)人員為主，綜合人才為輔；另一組成部分為咨詢公司，這類評價機構(gòu)能力良莠不齊，理論研究水平參差，更有甚者沒有自己的項目交付團隊，拿到委托后直接外包給學(xué)校老師來完成，評價成果質(zhì)量上不去，評價結(jié)果不合理。

面對各類不同的第三方評價機構(gòu)，不少財政部門采取的是一視同仁的管理標(biāo)準(zhǔn)，包括從工作流程到工作成果的呈現(xiàn)。筆者曾參加機構(gòu)報告評審工作，多份報告乍一看，以為是同一家機構(gòu)的交付團隊，從報告邏輯、行文風(fēng)格、語句構(gòu)建均呈趨同現(xiàn)象，進(jìn)一步了解原來是財政部門有標(biāo)準(zhǔn)要求，各機構(gòu)為了順利結(jié)題，紛紛以標(biāo)準(zhǔn)為先，對標(biāo)準(zhǔn)以外的可評價范疇，不考慮不研究。有標(biāo)準(zhǔn)固然是好，但如果固化標(biāo)準(zhǔn)，績效評價作為一項知識性服務(wù)就會失去其意義，變成流水線作業(yè)?？冃гu價的天花板即為固化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的評價結(jié)果只對部門事務(wù)性工作起到一點改進(jìn)的作用，較難提升到資金政策制定和重大項目引導(dǎo)層面。同時，在這種固化標(biāo)準(zhǔn)的要求下，有研究能力和思想的機構(gòu)會選擇逐步退出，可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

根據(jù)上述問題，提出以下幾點建議：

一是全面開展“績效管理”的培訓(xùn)工作。把全面推進(jìn)績效管理工作做好的前提是讓參與人員了解“績效管理”是一項怎樣的工作。從概念到工作內(nèi)容，從產(chǎn)出效益關(guān)鍵要求的提煉到工作實施的流程管理。需要了解的除了財政部門或財務(wù)人員外，更應(yīng)該覆蓋各職能部門/單位。項目績效評價所需填寫的表格和內(nèi)容，應(yīng)在培訓(xùn)中一一說明，并根據(jù)項目階段、性質(zhì)的不同，動態(tài)調(diào)整評價填報表格，簡化評價工作流程。

二是組建績效工作人員體系。為了更好的推進(jìn)績效工作，可由財政部門牽頭組建，各職能部門選派人員參與的虛擬績效工作人員體系。參加人員應(yīng)包含部門綜合辦公室、業(yè)務(wù)處室及財務(wù)人員。定期或不定期進(jìn)行績效工作培訓(xùn)和輔導(dǎo)，匹配績效管理信息系統(tǒng)做好階段性的績效運行監(jiān)控工作。

三是樹立“協(xié)同”評價意識。從整體上來看，部門對績效工作的重視度遠(yuǎn)不如審計。一方面是因為績效工作尚無相關(guān)法律法規(guī)保障，另一方面作為新生事務(wù)，它的被理解認(rèn)知面仍有很大的提升空間。推進(jìn)績效工作的全面實施，離不開各部門、各處室、各單位的協(xié)同作業(yè)。因為真正了解這項目是“做什么的、為什么要做、怎么做、做的結(jié)果怎么樣、怎么做效果會更好”這幾個問題（也是績效工作的關(guān)鍵問題）答案的是做這件事情的人/處室，如果這個人/處室在評價過程中沒有采取開放式的協(xié)同意識，那么這個項目的評價結(jié)果很容易出現(xiàn)偏差，或不能反映項目的真實情況，或淪為又一個“唱贊歌”的工具。

四是對第三方評價機構(gòu)的管理模式從標(biāo)準(zhǔn)化管理走向精細(xì)化分級管理。根據(jù)第三方評價機構(gòu)的服務(wù)水平和能力，對第三方機構(gòu)進(jìn)行分級管理：部分機構(gòu)可作為流水線工作的承接方，主攻自評復(fù)核和標(biāo)準(zhǔn)化的重點評價；部分機構(gòu)可作為獨立第三方評價工作的承接方，允許其在關(guān)乎民生的重大項目里，自行設(shè)定評價指標(biāo)體系、評價深度及標(biāo)準(zhǔn)；部分機構(gòu)可作為財政部門的績效智庫聯(lián)盟，在意識和政策層面給予智力支持，并協(xié)同財政部門提升各職能部門及其他第三方評價機構(gòu)的研究水平和交付能力。