行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的思考

劉藝

摘 要：為了適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，行政事業(yè)單位正積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。但由于當(dāng)前預(yù)算績效管理工作還處于探索階段，而且這項工作具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和較大的復(fù)雜性。為了提升行政事業(yè)單位預(yù)算資金使用效率和效益，本文將從多個角度對存在的問題進(jìn)行分析，并提出合理建議與對策。

關(guān)鍵詞 ：預(yù)算績效管理;行政事業(yè)單位;思考

一、 行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

隨著多項財政改革措施的推進(jìn)落實，收支兩條線管理、部門預(yù)算管理、政府采購管理和國庫集中支付等舉措逐步落實，財政預(yù)算資金使用效率有較大提升。而在眾多公共財政改革中，部門預(yù)算改革絕對是重中之重，部門預(yù)算改革對強(qiáng)化財政資金的監(jiān)管、優(yōu)化資源配置、加快轉(zhuǎn)變政府職能有著重要作用。

部門預(yù)算的改革歷程，是一個從試點(diǎn)到推廣、從簡單到復(fù)雜、從粗放型到精細(xì)化的深入推進(jìn)的過程。2013年提出“建立現(xiàn)代財政制度”;2014年8月，關(guān)于財政預(yù)算管理內(nèi)容修訂的《預(yù)算法》頒布?？梢哉f，2014年修訂的《預(yù)算法》是建立現(xiàn)代財政制度邁出的重要一步。而2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的頒布，更是給部門預(yù)算改革指出了明確的方向。

預(yù)算績效管理將績效管理理念同績效管理方法整合，貫徹到預(yù)算管理的整個過程，它涵蓋了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、績效考評、結(jié)果應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)，使績效管理成為預(yù)算管理中不可或缺的部分。而且，預(yù)算績效管理以績效為導(dǎo)向，通過綜合運(yùn)用多種績效評價手段，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于改進(jìn)預(yù)算管理工作，從而控制成本、優(yōu)化資源分配、提升公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品質(zhì)量，建立現(xiàn)代化的預(yù)算管理模式。

隨著公共財政管理改革的不斷深化，我國預(yù)算績效管理理念也在不斷進(jìn)步。第一次明確提出全過程預(yù)算績效管理的概念，是在2011年由財政部首次召開的全國預(yù)算績效管理工作會議上，會議明確提出了預(yù)算績效管理機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，使得預(yù)算績效管理理念得到明確闡述。對于行政事業(yè)單位而言，不僅要遵守財政部門的預(yù)算框架，申請財政資金，開展預(yù)算項目，履行公共管理職能，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品;同時，也要注重效率，節(jié)約成本，改善支出管理，提高預(yù)算績效，從根本上提高資金使用效率。因此，預(yù)算績效管理是當(dāng)前行政事業(yè)單位必須認(rèn)真開展落實的重要工作。

二、 行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

預(yù)算績效管理已經(jīng)在政策層面提出，并實施多年。在實際工作中，預(yù)算績效管理的試點(diǎn)工作正在各地深入開展，并積累了大量的成功經(jīng)驗。盡管如此，預(yù)算績效管理工作仍然存在很多不可忽視的問題，影響了預(yù)算績效管理工作成效。具體而言，主要有以下幾個方面的問題。

1.預(yù)算管理方式固化，不能滿足當(dāng)前預(yù)算績效管理工作的需求

首先，預(yù)算管理工作沒有取得突破性進(jìn)展。目前的預(yù)算編制工作中，很多行政事業(yè)單位仍然采用“基本支出+項目支出”的預(yù)算編制方法。雖然這種方法具有很強(qiáng)的實用性，但是與單位的預(yù)算績效管理指標(biāo)關(guān)聯(lián)度較低，缺乏結(jié)果導(dǎo)向，不利于行政事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

其次，預(yù)算編制時間比較短，預(yù)算編制質(zhì)量有待提升。當(dāng)前，行政事業(yè)單位預(yù)算編制普遍是在每年8月，對于業(yè)務(wù)較廣的單位來說，時間較為緊張。部分基層單位沒有足夠的時間進(jìn)行詳細(xì)的研究和論證，同時也缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高?，F(xiàn)實工作中，財務(wù)部門往往成為預(yù)算編制的主力軍，其他業(yè)務(wù)部門的參與度不高，這使得全面預(yù)算管理缺乏足夠的基礎(chǔ)，預(yù)算編制的全面性和科學(xué)性還有待提升。

最后，在預(yù)算管理執(zhí)行過程中，預(yù)算績效管理的融合度不高。由于預(yù)算管理和績效管理的融合度有限，二者存在嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。預(yù)算績效指標(biāo)考核也沒有同預(yù)算管理相結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)算績效評價難以開展。同時，由于很多地區(qū)的預(yù)算績效管理工作還處于試點(diǎn)階段，預(yù)算績效評價質(zhì)量不高，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用和反饋機(jī)制尚未完全建立，也無法發(fā)揮其改進(jìn)預(yù)算管理的積極作用。

2.預(yù)算資金使用存在一些問題亟待解決

當(dāng)前預(yù)算資金使用過程中存在的突出問題是專項資金使用績效低，存量資金較多。使用專項資金的事務(wù)多為重大民生項目，其使用績效直接關(guān)系到行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展和年度規(guī)劃實施，更關(guān)系到社會民眾的日常生活，不得不引起各方面的高度重視。

雖然政府部門已制定多項專項資金管理制度，而且各級監(jiān)管部門也開展了檢查、驗收和評估工作，不過專項資金的執(zhí)行情況還是不樂觀。具體而言，雖然預(yù)算資金已到位，但部分單位在很長一段時間內(nèi)資金仍然存在賬上，遲遲沒有投入使用。究其原因，專項資金的使用方式并不符合績效管理的相關(guān)要求，比如沒有明確的預(yù)算績效目標(biāo)或績效指標(biāo)設(shè)置較為寬泛，導(dǎo)致難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不得不重新調(diào)整預(yù)算。在運(yùn)用資金方面，部分行政事業(yè)單位沒有掌握好項目進(jìn)度和資金使用節(jié)奏。要么資金不夠，重新追加預(yù)算;要么資金存在結(jié)余，或大量專項資金閑置，導(dǎo)致專項資金績效低下。

3.預(yù)算績效管理內(nèi)部約束機(jī)制不完善

現(xiàn)階段，預(yù)算績效管理的剛性約束不足，遠(yuǎn)不能滿足行政事業(yè)單位工作開展的需要，對行政事業(yè)單位各項工作開展的約束較為松懈。同時，由于行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，必然會增加其工作量，產(chǎn)生一定的管理難度，并且在預(yù)算績效管理工作中由哪個部門進(jìn)行主導(dǎo)還存在爭議，因此，對于預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，部分單位會產(chǎn)生排斥心理。這就造成部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作缺乏主動性，使得相關(guān)工作由財政部門單方面推動，行政事業(yè)單位僅僅虛以應(yīng)付，最后導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作流于形式。

4.績效評價存在很多缺陷

當(dāng)前，我國預(yù)算績效管理主要通過績效評價工作進(jìn)行運(yùn)作，不過在績效評價工作中還存在很多問題。

首先是評價范圍過窄，沒有實現(xiàn)全覆蓋。由于績效管理工作需要大量的精力投入，基層行政事業(yè)單位受限于人員不足，往往只會對部分重點(diǎn)項目開展績效評價。由此導(dǎo)致預(yù)算績效評價的范圍較窄，沒有覆蓋全部預(yù)算資金，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作成效大打折扣。

其次，績效指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理。雖然財政部門已經(jīng)給出了指導(dǎo)性的指標(biāo)體系，但由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)性質(zhì)千差萬別，面臨的現(xiàn)實情況各不相同，所以不能使用同一套指標(biāo)體系。在現(xiàn)實工作中，各個單位依據(jù)相關(guān)制度，參考財政部門提供的樣板，結(jié)合單位情況設(shè)計指標(biāo)體系。由此造成財政部門需要面對各種類型的指標(biāo)體系，由于財政部門對各單位的業(yè)務(wù)情況不能全部掌握，績效評價往往也是行政事業(yè)單位自問自答，最后導(dǎo)致績效評價工作流于形式，績效評價的公正性和科學(xué)性不足。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的相關(guān)建議

對于行政事業(yè)單位來說，必須增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識，積極研究，深入分析，建立完善的管理體系，不斷提升資金使用效益，不斷推進(jìn)行政事業(yè)單位各項工作的順利開展。

1.完善相關(guān)政策法規(guī)，明確主體責(zé)任

雖然國家頒布了預(yù)算績效管理的指導(dǎo)文件，但是相關(guān)細(xì)則還需要進(jìn)一步明確，以指導(dǎo)各地行政事業(yè)單位開展工作。因而，應(yīng)該從頂層設(shè)計進(jìn)行完善，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確預(yù)算績效管理工作的責(zé)任主體，建立相應(yīng)的考核機(jī)制，加大落實力度，增強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算資金使用的約束力。

2.創(chuàng)新管理模式，完善績效評價工作

首先，改進(jìn)當(dāng)前部門預(yù)算編制方式。當(dāng)前預(yù)算編制的目標(biāo)不明確、結(jié)果導(dǎo)向不足，距離預(yù)算績效管理的相關(guān)要求還有較大差距，這樣非但不利于單位節(jié)約成本，反而會助長單位盲目搶占資源。所以，應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展情況，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)分配經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)預(yù)算資金使用效率。

其次，對于預(yù)算績效評價工作，應(yīng)建立第三方評價體系，引入第三方機(jī)構(gòu)對項目支出進(jìn)行論證評審，逐步加強(qiáng)對項目質(zhì)量的評審，防范項目經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的現(xiàn)象，增強(qiáng)績效評價的公正性與科學(xué)性。

3.完善資金使用機(jī)制，提升資金使用效率

如果想要將當(dāng)前粗放的資金投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)投入方式，那么引入競爭機(jī)制以及在招標(biāo)時擇優(yōu)選擇，就是確保預(yù)算資金投入效益最大化的不二之選。另外，行政事業(yè)單位分配到的預(yù)算資金應(yīng)該與業(yè)務(wù)量相匹配，堅持具體問題具體分析，面對不同地區(qū)、單位、項目時區(qū)別對待，做到對癥下藥。

嚴(yán)格把握資金使用進(jìn)度，對項目開展情況進(jìn)行全過程監(jiān)控，杜絕資金盲目使用或沉積的情況，既要避免盲目追加預(yù)算，也要避免突擊花錢。改變現(xiàn)階段預(yù)算資金使用方式較為粗放的現(xiàn)狀，推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化管理，不斷提升預(yù)算資金使用效率。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)管，提升預(yù)算管理水平

首先，要加強(qiáng)對預(yù)算績效的全流程把控。行政事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算績效管理工作過程中，應(yīng)該與業(yè)務(wù)開展緊密結(jié)合，可以將預(yù)算績效工作嵌入單位業(yè)務(wù)開展的各個環(huán)節(jié)，既能夠推動單位各項業(yè)務(wù)的順利開展，也能夠全程關(guān)注預(yù)算資金使用績效。

其次，增強(qiáng)行政事業(yè)單位決算分析和預(yù)測能力，提高單位決策水準(zhǔn)，提升預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度，使成本得到有效控制，從而不斷提升單位預(yù)算績效管理水準(zhǔn)。

四、結(jié)語

隨著公共財政管理改革的深入推進(jìn)，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理方式也正在向預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)變。為了推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，各單位應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入了解預(yù)算績效理念和工作方式，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，積極落實相關(guān)工作，為行政事業(yè)單位健康發(fā)展提供保障。

參考文獻(xiàn)

1.張曉漫.房地產(chǎn)企業(yè)財務(wù)管理存在的問題及對策建議.財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2014（29）.

2.張亮.房地產(chǎn)企業(yè)財務(wù)管理存在問題與對策探討.財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2014（05）.（責(zé)任編輯：王文龍）